--- title: "Апелляционное определение Апелляционной коллегии Верховного Суда РФ от 14.11.2019 N АПЛ19-429" number: "АПЛ19-429" issued_on: 2019-11-14 status: действует canonical: "https://bukva.ai/docs/opredelenie-apl19-429" --- ## Апелляционное определение Апелляционной коллегии Верховного Суда РФ от 14.11.2019 N АПЛ19-429 # Апелляционное определение Апелляционной коллегии Верховного Суда РФ от 14.11.2019 N АПЛ19-429 <Об оставлении без изменения Решения Верховного Суда РФ от 21.08.2019 N АКПИ19-453, которым признан частично недействующим пункт 21 Перечня объектов, на которые частная охранная деятельность не распространяется, утв. Постановлением Правительства РФ от 14.08.1992 N 587>
**ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ** **АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ**
от 14 ноября 2019 г. N АПЛ19-429 Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации в составе: председательствующего Манохиной Г.В., членов коллегии Зайцева В.Ю., Шамова А.В., при секретаре Г., с участием прокурора Масаловой Л.Ф., рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью "Частное охранное предприятие Агентство "ЛУКОМ-А-Нижний Новгород" о признании частично недействующим [пункта 21](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-587-1992#p136) перечня объектов, на которые частная охранная деятельность не распространяется, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 14 августа 1992 г. N 587, по апелляционной жалобе Правительства Российской Федерации на [решение](https://bukva.ai/docs/reshenie-akpi19-453) Верховного Суда Российской Федерации от 21 августа 2019 г. по делу N АКПИ19-453, которым административное исковое заявление удовлетворено. Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Зайцева В.Ю., объяснения представителей Правительства Российской Федерации С. и Ф., поддержавших доводы апелляционной жалобы, представителей административного истца М.М., М.В. и Р., возражавших против доводов апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Масаловой Л.Ф., полагавшей апелляционную жалобу необоснованной, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации установила: Правительство Российской Федерации постановлением от 14 августа 1992 г. N 587 "Вопросы частной детективной (сыскной) и частной охранной деятельности" утвердило [перечень](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-587-1992#p100291) объектов, на которые частная охранная деятельность не распространяется (приложение N 1) (далее - Перечень). Нормативный [правовой акт](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-587-1992) 24 августа 1992 г. опубликован в "Собрании актов Президента и Правительства Российской Федерации" N 8. Согласно [пункту 21](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-587-1992#p136) Перечня (в редакции, действовавшей на день вынесения решения суда первой инстанции) к объектам, на которые частная охранная деятельность не распространяется, относились объекты электроэнергетики - гидроэлектростанции, государственные районные электростанции, тепловые электростанции, гидроаккумулирующие электростанции, электрические подстанции, геотермальные станции, объекты передачи электрической энергии, оперативно-диспетчерского управления в электроэнергетике и сбыта электрической энергии, объекты нефтяной и нефтехимической промышленности, газовой и газохимической промышленности, отнесенные к опасным производственным объектам, за исключением объектов, которые предназначены для добычи, переработки, транспортирования, хранения продукции, поставляемой по государственному контракту, а также стратегических предприятий, стратегических акционерных обществ и их дочерних обществ. Общество с ограниченной ответственностью "Частное охранное предприятие Агентство "ЛУКОМ-А-Нижний Новгород" (далее - Общество), осуществляющее частную охранную деятельность, обратилось в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением, в котором просило признать [пункт 21](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-587-1992#p136) Перечня не действующим в части, распространяющей запрет на осуществление частной охранной деятельности в отношении объектов нефтяной, нефтехимической, газовой и газохимической промышленности вне зависимости от категории объектов и паспорта безопасности. В обоснование заявления ссылалось на то, что оспариваемое положение противоречит [пункту 2 статьи 1](https://bukva.ai/docs/kodeks-51-fz/statya-1#p229), [пункту 2 статьи 49](https://bukva.ai/docs/kodeks-51-fz/statya-49#p67), [пункту 1 статьи 421](https://bukva.ai/docs/kodeks-51-fz/statya-421#p101990) Гражданского кодекса Российской Федерации, [части 4 статьи 9](https://bukva.ai/docs/zakon-256-fz-2011/statya-1#p100259) Федерального закона от 21 июля 2011 г. N 256-ФЗ "О безопасности объектов топливно-энергетического комплекса" (далее - Закон о безопасности объектов топливно-энергетического комплекса) и не согласуется с нормами Федерального [закона](https://bukva.ai/docs/zakon-116-fz-1997/statya-1) от 21 июля 1997 г. N 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" (далее - Закон о промышленной безопасности опасных производственных объектов). В административном исковом заявлении указано, что установленный в [пункте 21](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-587-1992#p136) Перечня запрет нарушает права Общества, поскольку в соответствии с основанным на нем предписанием Управления Федеральной службы войск национальной гвардии Российской Федерации по Нижегородской области оно обязано прекратить оказывать охранные услуги на различных объектах топливно-энергетического комплекса, которым присвоена низкая категория опасности и охрана которых, организованная административным истцом, признана достаточной. Общество полагает, что в оспариваемой норме необоснованно введен запрет на охрану объектов топливно-энергетического комплекса частными охранными организациями, так как подобный запрет может быть установлен лишь федеральным законом, при этом действующее законодательство допускает привлечение частных охранных организаций к охране объектов топливно-энергетического комплекса. Кроме того, содержание [оспариваемого положения](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-587-1992#p136) допускает его неоднозначное толкование, так как применяемая в нем терминология в отношении объектов топливно-энергетического комплекса не согласуется с определением понятия таких объектов, данным в [Законе](https://bukva.ai/docs/zakon-256-fz-2011/statya-1) о безопасности объектов топливно-энергетического комплекса. Правительство Российской Федерации возражало против удовлетворения административного иска, указав в письменных возражениях, что [Перечень](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-587-1992#p100291) утвержден в пределах предоставленных ему полномочий, а оспариваемое предписание соответствует законодательству Российской Федерации. [Решением](https://bukva.ai/docs/reshenie-akpi19-453) Верховного Суда Российской Федерации от 21 августа 2019 г. административное исковое заявление Общества удовлетворено, [пункт 21](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-587-1992#p136) Перечня признан не действующим со дня вступления решения суда в законную силу в части, распространяющей запрет на осуществление частной охранной деятельности в отношении объектов нефтяной, нефтехимической, газовой и газохимической промышленности вне зависимости от категории объектов и паспорта безопасности. Не согласившись с таким [решением](https://bukva.ai/docs/reshenie-akpi19-453), Правительство Российской Федерации подало апелляционную жалобу, в которой просит его отменить, как незаконное и необоснованное, и отказать Обществу в удовлетворении административного иска. Полагает, что судом первой инстанции неправильно определены обстоятельства, имеющие значение для дела, выводы суда не соответствуют обстоятельствам дела. В жалобе указано, что проверка оспариваемого положения лишь на предмет его соответствия [Закону](https://bukva.ai/docs/zakon-256-fz-2011/statya-1) о безопасности объектов топливно-энергетического комплекса противоречит требованиям [Кодекса](https://bukva.ai/docs/zakon-21-fz-2015/statya-1) административного судопроизводства Российской Федерации о полном и всестороннем установлении всех обстоятельств по административному делу. По мнению административного ответчика, названный закон не затрагивает правоотношения в сфере частной охранной деятельности, то есть не устанавливает каких-либо прав и обязанностей для административного истца. Правительство Российской Федерации также выражает несогласие с выводом суда первой инстанции о правовой неопределенности [пункта 21](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-587-1992#p136) Перечня в оспариваемой части. В письменном отзыве на апелляционную жалобу Общество просит в ее удовлетворении отказать, считая доводы административного ответчика несостоятельными и противоречащими нормам действующего законодательства. Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации оснований для ее удовлетворения и отмены обжалуемого [решения](https://bukva.ai/docs/reshenie-akpi19-453) суда не находит. Вопросы, связанные с оказанием услуг в сфере охраны, урегулированы [Законом](https://bukva.ai/docs/zakon-2487-1/statya-1) Российской Федерации от 11 марта 1992 г. N 2487-1 "О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации", устанавливающим, что частная охранная деятельность не распространяется на объекты государственной охраны и охраняемые объекты, предусмотренные Федеральным [законом](https://bukva.ai/docs/zakon-57-fz-1996/statya-1) от 27 мая 1996 г. N 57-ФЗ "О государственной охране", а также на объекты, перечень которых утверждается Правительством Российской Федерации ([часть 3 статьи 11](https://bukva.ai/docs/zakon-2487-1/statya-1#p100229)). С учетом изложенного вывод суда первой инстанции о том, что [Перечень](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-587-1992#p100291) утвержден Правительством Российской Федерации в пределах имеющихся у него полномочий, является правильным. Указанное обстоятельство подтверждается вступившим в законную силу [решением](https://bukva.ai/docs/reshenie-akpi19-87) Верховного Суда Российской Федерации от 26 апреля 2019 г. по делу N АКПИ19-87. [Закон](https://bukva.ai/docs/zakon-256-fz-2011/statya-1) о безопасности объектов топливно-энергетического комплекса устанавливает организационные и правовые основы в сфере обеспечения безопасности объектов топливно-энергетического комплекса в Российской Федерации, за исключением объектов атомной энергетики, в целях предотвращения актов незаконного вмешательства, определяет полномочия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в указанной сфере, а также права, обязанности и ответственность физических и юридических лиц, владеющих на праве собственности или ином законном праве объектами топливно-энергетического комплекса ([статья 1](https://bukva.ai/docs/zakon-256-fz-2011/statya-1#p100008)). Под объектами топливно-энергетического комплекса данный закон понимает объекты электроэнергетики, нефтедобывающей, нефтеперерабатывающей, нефтехимической, газовой, угольной, сланцевой и торфяной промышленности, а также объекты нефтепродуктообеспечения, теплоснабжения и газоснабжения ([пункт 9 статьи 2](https://bukva.ai/docs/zakon-256-fz-2011/statya-2#p100020)). Система физической защиты объектов топливно-энергетического комплекса представляет собой совокупность направленных на предотвращение актов незаконного вмешательства организационных, административных и правовых мер, инженерно-технических средств охраны и действий подразделений охраны, имеющих в своем распоряжении гражданское, служебное оружие и специальные средства; при этом для обеспечения физической защиты объекта топливно-энергетического комплекса могут привлекаться подразделения и (или) организации федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере вневедомственной охраны, подразделения ведомственной охраны, частные охранные организации в зависимости от категории объекта и в соответствии с паспортом безопасности объекта топливно-энергетического комплекса ([части 1](https://bukva.ai/docs/zakon-256-fz-2011/statya-1#p100078), [4 статьи 9](https://bukva.ai/docs/zakon-256-fz-2011/statya-1#p100259)). Категорирование объектов топливно-энергетического комплекса проводится для установления дифференцированных требований обеспечения безопасности этих объектов с учетом степени потенциальной опасности совершения акта незаконного вмешательства и его возможных последствий. С учетом того, является ли объект топливно-энергетического комплекса критически важным, и в зависимости от степени потенциальной опасности объекта топливно-энергетического комплекса устанавливаются три категории объектов топливно-энергетического комплекса: объекты высокой категории опасности; объекты средней категории опасности; объекты низкой категории опасности ([части 1](https://bukva.ai/docs/zakon-256-fz-2011/statya-1#p100047), [2 статьи 5](https://bukva.ai/docs/zakon-256-fz-2011/statya-1#p100053)). На основании результатов категорирования объекта топливно-энергетического комплекса составляется паспорт безопасности данного объекта в зависимости от степени его потенциальной опасности, а также на основании оценки достаточности инженерно-технических мероприятий, мероприятий по физической защите и охране объекта при террористических угрозах согласно требованиям, определенным Правительством Российской Федерации в соответствии со [статьей 7](https://bukva.ai/docs/zakon-256-fz-2011/statya-1#p100065) поименованного закона ([часть 2 статьи 8](https://bukva.ai/docs/zakon-256-fz-2011/statya-1#p100071)). Проанализировав приведенные законоположения, суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что физическая защита объектов топливно-энергетического комплекса, система которой направлена на предотвращение актов незаконного вмешательства, может осуществляться частными охранными организациями в зависимости от категории объекта и в соответствии с его паспортом безопасности. Однако подобные критерии, установленные законом, как обоснованно указано в обжалуемом [решении](https://bukva.ai/docs/reshenie-akpi19-453), в оспариваемой части [пункта 21](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-587-1992#p136) Перечня не применяются. Соответственно, из содержания данной нормы не следует определенно, распространяется ли деятельность частных охранных организаций на объекты нефтяной и нефтехимической промышленности, газовой и газохимической промышленности, в отношении которых не проводилось категорирование и не оформлен паспорт безопасности. При этом в действующем законодательстве, имеющем большую юридическую силу по сравнению с [Перечнем](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-587-1992#p100291), отсутствуют нормы, позволяющие включать объекты топливно-энергетического комплекса, отнесенные к опасным производственным объектам, в чисто объектов, на которые частная охранная деятельность не распространяется. Кроме того, [Закон](https://bukva.ai/docs/zakon-256-fz-2011/statya-1) о безопасности объектов топливно-энергетического комплекса, предусматривая возможность обеспечения физической защиты таких объектов в том числе частными охранными организациями в зависимости от категории объекта и в соответствии с его паспортом безопасности, определяет объекты топливно-энергетического комплекса как объекты электроэнергетики, нефтедобывающей, нефтеперерабатывающей, нефтехимической, газовой, угольной, сланцевой и торфяной промышленности, а также как объекты нефтепродуктообеспечения, теплоснабжения и газоснабжения. В то же время в оспариваемом предписании [пункта 21](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-587-1992#p136) Перечня указаны объекты нефтяной и нефтехимической промышленности, газовой и газохимической промышленности, то есть используются понятия (термины), отличные от закрепленных в законе, что также влечет неоднозначное толкование и применение такой нормы в правоприменительной деятельности. С учетом приведенных обстоятельств суд первой инстанции сделал правильный вывод о том, что оспариваемое положение [пункта 21](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-587-1992#p136) Перечня не отвечает общеправовому критерию формальной определенности, ясности и недвусмысленности нормы. Как разъяснено в [пункте 35](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-50-2018-2#p100109) постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", проверяя содержание оспариваемого акта или его части, необходимо также выяснить, является ли оно определенным. Если оспариваемый акт или его часть вызывают неоднозначное толкование, оспариваемый акт в такой редакции признается не действующим полностью или в части с указанием мотивов принятия решения. Следовательно, суд первой инстанции, руководствуясь [пунктом 1 части 2 статьи 215](https://bukva.ai/docs/zakon-21-fz-2015/statya-1#p101397) Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, правомерно признал [пункт 21](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-587-1992#p136) Перечня не действующим в части, распространяющей запрет на осуществление частной охранной деятельности в отношении объектов нефтяной, нефтехимической, газовой и газохимической промышленности вне зависимости от категории объектов и паспорта безопасности. Довод апелляционной жалобы о том, что [Закон](https://bukva.ai/docs/zakon-256-fz-2011/statya-1) о безопасности объектов топливно-энергетического комплекса не затрагивает правоотношения в сфере частной охранной деятельности, то есть не устанавливает каких-либо прав и обязанностей для административного истца, является несостоятельным. Названный закон в [части 4 статьи 9](https://bukva.ai/docs/zakon-256-fz-2011/statya-1#p100259) прямо предусматривает возможность обеспечения физической защиты объекта топливно-энергетического комплекса частными охранными организациями. Следует также признать несостоятельными ссылки в апелляционной жалобе в подтверждение законности [Перечня](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-587-1992#p100291) на положения [Закона](https://bukva.ai/docs/zakon-116-fz-1997/statya-1) о промышленной безопасности опасных производственных объектов. Данный закон в [статье 1](https://bukva.ai/docs/zakon-116-fz-1997/statya-1#p102) определяет промышленную безопасность опасных производственных объектов как состояние защищенности жизненно важных интересов личности и общества от аварий на опасных производственных объектах и последствий указанных аварий и непосредственно не регулирует отношения, связанные с состоянием защищенности объектов топливно-энергетического комплекса от актов незаконного вмешательства. В силу [пункта 1 статьи 6](https://bukva.ai/docs/zakon-116-fz-1997/statya-6#p306) названного закона к видам деятельности в области промышленной безопасности относятся проектирование, строительство, эксплуатация, реконструкция, капитальный ремонт, техническое перевооружение, консервация и ликвидация опасного производственного объекта; изготовление, монтаж, наладка, обслуживание и ремонт технических устройств, применяемых на опасном производственном объекте; проведение экспертизы промышленной безопасности. Таким образом, охранная деятельность (равно как и оказание услуг по охране) не отнесена к видам деятельности в области промышленной безопасности. Указание в [пункте 1 статьи 9](https://bukva.ai/docs/zakon-116-fz-1997/statya-9#p100048) Закона о промышленной безопасности опасных производственных объектов на обязанность организации, эксплуатирующей опасный производственный объект, предотвращать проникновение на такой объект посторонних лиц носит общий характер и не свидетельствует о наличии запрета для частных охранных организаций оказывать услуги по охране этих объектов при соблюдении условий, установленных [Законом](https://bukva.ai/docs/zakon-256-fz-2011/statya-1) о безопасности объектов топливно-энергетического комплекса. Ссылка в апелляционной жалобе на то, что суд первой инстанции не исследовал примененные при рассмотрении данного дела нормы [Закона](https://bukva.ai/docs/zakon-256-fz-2011/statya-1) о безопасности объектов топливно-энергетического комплекса на предмет их соответствия критериям определенности, ясности и недвусмысленности, не влияет на законность вынесенного [решения](https://bukva.ai/docs/reshenie-akpi19-453), поскольку разрешение вопросов о конституционности норм федеральных законов не входит в компетенцию Верховного Суда Российской Федерации. Выводы суда первой инстанции основаны на нормах материального права, проанализированных в [решении](https://bukva.ai/docs/reshenie-akpi19-453), и соответствуют обстоятельствам административного дела. Обжалуемое судебное [решение](https://bukva.ai/docs/reshenie-akpi19-453) вынесено с соблюдением норм процессуального права и при правильном применении норм материального права. Предусмотренных [статьей 310](https://bukva.ai/docs/zakon-21-fz-2015/statya-310#p102083) Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены или изменения решения в апелляционном порядке не имеется. Руководствуясь [статьями 308](https://bukva.ai/docs/zakon-21-fz-2015/statya-308#p102072) - [311](https://bukva.ai/docs/zakon-21-fz-2015/statya-311#p102103) Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации
определила:
[решение](https://bukva.ai/docs/reshenie-akpi19-453) Верховного Суда Российской Федерации от 21 августа 2019 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу Правительства Российской Федерации - без удовлетворения.
Председательствующий
Г.В.МАНОХИНА Члены коллегии
В.Ю.ЗАЙЦЕВ
А.В.ШАМОВ
---