Апелляционное определение Апелляционной коллегии Верховного Суда РФ от 28.11.2019 № АПЛ19-428

<Об оставлении без изменения Решения Верховного Суда РФ от 19.08.2019 № АКПИ19-460, которым было отказано в удовлетворении заявления о признании недействующим письма МВД России от 03.04.2013 № 1/2927>

Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Манохиной Г.В.,

членов коллегии Зайцева В.Ю., Корчашкиной Т.Е.,

при секретаре Г.,

с участием прокурора Масаловой Л.Ф.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению С.Д. о признании недействующим письма Министерства внутренних дел Российской Федерации от 3 апреля 2013 г. № 1/2927

по апелляционной жалобе С.Д. на решение Верховного Суда Российской Федерации от 19 августа 2019 г. по делу № АКПИ19-460, которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Манохиной Г.В., возражения относительно доводов апелляционной жалобы представителя Министерства внутренних дел Российской Федерации К., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Масаловой Л.Ф., полагавшей апелляционную жалобу необоснованной, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

Министерство внутренних дел Российской Федерации (далее — МВД России) 3 апреля 2013 г. издало письмо № 1/2927 «О направлении Методических рекомендаций» (далее — Письмо), приложением к которому являются Методические рекомендации по применению Правил возмещения сотрудником органов внутренних дел Российской Федерации затрат на обучение в образовательном учреждении высшего профессионального образования или научно-исследовательском учреждении Министерства внутренних дел Российской Федерации в случае расторжения с ним контракта о прохождении службы в органах внутренних дел Российской Федерации и увольнения со службы в органах внутренних дел Российской Федерации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 28 декабря 2012 г. № 1465 (далее — Методические рекомендации, Правила).

С.Д. обратился в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании недействующим Письма с Методическими рекомендациями. В обоснование заявленного требования указал на то, что Письмо является нормативным правовым актом, так как содержит правовые нормы, обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение и урегулирование общественных отношений в сфере возмещения сотрудниками органов внутренних дел Российской Федерации (гражданами) затрат на обучение в образовательном учреждении высшего профессионального образования, издано с нарушением установленного законодательством порядка его принятия, поскольку не прошло государственную регистрацию в Министерстве юстиции Российской Федерации (далее — Минюст России), официально не опубликовано. Методические рекомендации противоречат статье 310 Гражданского кодекса Российской Федерации и отдельным положениям Правил, нарушают его права и законные интересы, так как на основании оспариваемого акта Владивостокским филиалом Федерального государственного казенного образовательного учреждения высшего образования «Дальневосточный юридический институт Министерства внутренних дел Российской Федерации» ему был предъявлен расчет средств федерального бюджета, затраченных на обучение административного истца в высшем учебном учреждении. Считает, что законодательство о возмещении затрат на обучение сотрудников органов внутренних дел в образовательных учреждениях МВД России не распространяется на сотрудников (граждан), поступивших на обучение в 2012 г., и действует в отношении тех сотрудников, которые поступили на обучение после вступления в законную силу Правил, а именно с 15 января 2013 г., поэтому пункт 3 Методических рекомендаций незаконно допускает применение Правил к таким сотрудникам с 1 января 2012 г.

В письменных возражениях суду первой инстанции МВД России и Министерство юстиции Российской Федерации иск не признали, указав, что Письмо и направленные им Методические рекомендации носят организационный характер, не имеют нормативных свойств, не противоречат действующему законодательству Российской Федерации и не нарушают прав, свобод и законных интересов административного истца. МВД России также указало на то, что письмом МВД России от 28 июня 2019 г. № 1/7050 оспариваемое Письмо и Методические рекомендации были признаны недействующими.

Решением Верховного Суда Российской Федерации от 19 августа 2019 г. в удовлетворении административного искового заявления С.Д. отказано.

Не согласившись с таким решением, административный истец в апелляционной жалобе просит его отменить и принять по административному делу новое решение. Полагает, суд первой инстанции сделал ошибочный вывод о том, что в соответствии с Федеральным законом от 30 ноября 2011 г. № 342-ФЗ «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее — Федеральный закон № 342-ФЗ) обязанность сотрудника по возмещению затрат на обучение возникла с 1 января 2012 г., а не с 15 января 2013 г., то есть со дня вступления в силу Правил. Согласно этим Правилам правовое регулирование в части возмещения затрат на обучение сотрудников органов внутренних дел в образовательных учреждениях МВД России распространяется на сотрудников (граждан), поступивших на обучение в 2013 г. Пункт 3 Методических рекомендаций противоречит пункту 12 Правил, так как отменяет обязательность включения в контракт о прохождении службы в органах внутренних дел средств федерального бюджета, затрачиваемых на обучение сотрудника (гражданина). Считает, что выводы суда основаны на неправильном истолковании и применении норм материального права, судом неверно определены обстоятельства, имеющие значение для данного административного дела.

В суд апелляционной инстанции С.Д., его представитель С.А., представитель Минюста России не явились, о месте и времени судебного заседания извещены надлежащим образом, просили рассмотреть административное дело в их отсутствие.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации оснований для отмены решения суда не находит.

Разрешая данное административное дело, суд первой инстанции правильно исходил из того, что Методические рекомендации, разработанные в целях установления единого порядка применения Правил, по сути, воспроизводят положения части 14 статьи 76 Федерального закона № 342-ФЗ и Правил, направлены на оказание содействия и методическое обеспечение при их применении и не изменяют требования действующего законодательства. Оспариваемые Методические рекомендации изложены как пособие, описывают методику возмещения денежных средств, затраченных на обучение сотрудников органов внутренних дел в образовательных учреждениях высшего профессионального образования или научно-исследовательских учреждениях МВД России, имеют организационный характер и не содержат правовых норм, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина.

Поскольку Методические рекомендации по своей правовой природе не являлись нормативным правовым актом, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что они не подлежали государственной регистрации по Правилам подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. № 1009, и их издание не требовало официального опубликования на основании Указа Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти».

Отношения, связанные с поступлением на службу в органы внутренних дел, ее прохождением и прекращением, а также с определением правового положения (статуса) сотрудника органов внутренних дел, регулируются Федеральным законом № 342-ФЗ, частью 14 статьи 76 которого предусмотрено, что в случае расторжения контракта и увольнения сотрудника органов внутренних дел по основанию, предусмотренному пунктами 2, 5, 6, 7, 10, 13, 14, 15 или 20 части 2 либо пунктами 4, 5, 7, 9 или 13 части 3 статьи 82 этого федерального закона, в период обучения в образовательной организации высшего образования или научной организации федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел или в течение срока, предусмотренного пунктом 3 части 3 статьи 23 данного федерального закона и пунктом 7 части 12 названной статьи, указанный сотрудник возмещает федеральному органу исполнительной власти в сфере внутренних дел затраты на обучение в порядке и размерах, которые устанавливаются Правительством Российской Федерации.

Данный закон, согласно его части 1 статьи 98, вступил в силу с 1 января 2012 г., за исключением статей 94 и 95.

Таким образом, обязанность сотрудника по возмещению затрат на обучение, предусмотренная приведенной выше нормой закона, возникла с 1 января 2012 г., а не с 15 января 2013 г., как ошибочно указывает административный истец в апелляционной жалобе, в связи с этим правомерен вывод суда о том, что дата возникновения обязанности возмещения средств федерального бюджета, затраченных на обучение сотрудника, приведенная в пункте 3 Методических рекомендаций, обозначена правильно и соответствует нормам Федерального закона № 342-ФЗ.

Несостоятельны утверждения административного истца в апелляционной жалобе о том, что указанная обязанность по возмещению затрат на обучение возникает с 15 января 2013 г., то есть со дня вступления в силу Правил. Согласно пункту 1 Правил, утвержденных во исполнение выше приведенных требований Федерального закона № 342-ФЗ, они определяют механизм возмещения сотрудником органов внутренних дел Российской Федерации, с которым расторгнут контракт о прохождении службы в органах внутренних дел Российской Федерации и который уволен со службы в органах внутренних дел Российской Федерации, затрат на обучение в образовательной организации высшего образования МВД России по образовательным программам высшего образования или среднего профессионального образования, в адъюнктуре образовательной или научной организации МВД России и порядок исчисления их размера. Саму обязанность по возмещению денежных средств и конкретную дату, с которой производится возмещение затрат на обучение, Правила не устанавливают.

Довод апелляционной жалобы о том, что пункт 3 Методических рекомендаций противоречит статье 310 Гражданского кодекса Российской Федерации, так как допускает односторонний отказ от исполнения обязательств и одностороннее изменение их условий, в том числе относительно изменения размера средств федерального бюджета, затрачиваемых на обучение сотрудника (гражданина), неоснователен, поскольку названный пункт Методических рекомендаций таких положений не содержит. Как следует из содержания пункта 3 Методических рекомендаций, предусмотренная федеральным законом для определенных случаев обязанность возмещения средств федерального бюджета, затраченных на обучение сотрудника в образовательном учреждении высшего профессионального образования, адъюнктуре образовательного или научного учреждения, распространяется на сотрудников (граждан), поступивших на обучение в образовательные учреждения высшего профессионального образования, в адъюнктуры образовательных или научных учреждений, начиная с 1 января 2012 г., что согласуется с требованием действующего законодательства и прав и законных интересов административного истца в указанном им аспекте не нарушает.

Не противоречит пункт 3 Методических рекомендаций и пункту 12 Правил, так как не содержит положений о невключении в контракт размера средств федерального бюджета, затрачиваемых на обучение сотрудника в высшем профессиональном образовательном учреждении, как ошибочно полагает административный истец в апелляционной жалобе.

В соответствии с пунктом 12 Правил размер средств федерального бюджета, подлежащих возмещению сотрудниками, обучавшимися в образовательных организациях высшего образования, определяется по трем различным формулам — отдельно для сотрудников, с которыми расторгнут контракт и которые уволены в период обучения (подпункт «а»), для сотрудников, окончивших образовательную организацию высшего образования, с которыми расторгнут контракт и которые уволены в течение 5 лет по окончании срока обучения (подпункт «б»), для сотрудников, которые отчислены не ранее чем с 3-го курса по основаниям, не препятствующим прохождению службы в органах внутренних дел, с которыми расторгнут контракт и которые уволены в течение 3 лет после отчисления (подпункт «в»).

Аналогичные положения воспроизведены в пунктах 14, 19, 20 Методических указаний, которые также предусматривают наличие в формулах указание на размер средств федерального бюджета, затрачиваемых на весь период обучения сотрудника в образовательной организации высшего образования, который подлежит включению в контракт.

При таких обстоятельствах правомерен вывод суда первой инстанции о том, что Письмо и направленные им Методические рекомендации не содержат новых общеобязательных правил, отличных от положений федерального закона и норм Правил, не имеют в своем содержании разъяснений, изменяющих предусмотренную федеральным законом обязанность по возмещению федеральному органу исполнительной власти в сфере внутренних дел затрат на обучение в порядке и размерах, которые установлены Правительством Российской Федерации.

Ссылка в апелляционной жалобе на незаконность Письма Министерства внутренних дел Российской Федерации от 28 июня 2019 г. № 1/7050, которым оспариваемое Письмо и направленные им Методические рекомендации признаны недействующими в связи с установлением на практике единого порядка применения Правил в их действующей редакции, не опровергает выводы суда первой инстанции, изложенные в решении.

Вопреки утверждениям административного истца в апелляционной жалобе при рассмотрении и разрешении административного дела судом первой инстанции правильно были определены обстоятельства, имеющие значение для разрешения настоящего спора, в решении приведены и проанализированы в их совокупности нормы права, подлежащие применению в данном деле, а выводы суда, изложенные в решении, соответствуют обстоятельствам дела и действующему законодательству.

Предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены решения в апелляционном порядке не имеется.

Руководствуясь статьями 308 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

решение Верховного Суда Российской Федерации от 19 августа 2019 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу С.Д. — без удовлетворения.

---