Апелляционное определение Апелляционной коллегии Верховного Суда РФ от 31.10.2019 № АПЛ19-418

<Об оставлении без изменения Решения Верховного Суда РФ от 13.08.2019 № АКПИ19-474 об удовлетворении заявления о признании частично недействующими подпунктов «а», «б», «г» пункта 3 Порядка и сроков внесения изменений в реестр лицензий субъекта Российской Федерации, утв. приказом Минстроя России от 25.12.2015 № 938/пр>

от 31 октября 2019 г. № АПЛ19-418

Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Манохиной Г.В.,

членов коллегии Зайцева В.Ю., Тютина Д.В.,

при секретаре Ш.,

с участием прокурора Власовой Т.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению открытого акционерного общества «Городская управляющая компания Засвияжского района» о признании недействующими подпунктов «а», «б», «г» пункта 3 Порядка и сроков внесения изменений в реестр лицензий субъекта Российской Федерации, утвержденных приказом Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации от 25 декабря 2015 г. № 938/пр,

по апелляционной жалобе Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации на решение Верховного Суда Российской Федерации от 13 августа 2019 г. № АКПИ19-474, которым административное исковое заявление удовлетворено.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Зайцева В.Ю., объяснения представителя Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации П., поддержавшей апелляционную жалобу, представителя административного истца Н., возражавшего против ее удовлетворения, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Власовой Т.А., полагавшей апелляционную жалобу необоснованной, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

Министерство строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации (далее также — Минстрой России) приказом от 25 декабря 2015 г. № 938/пр утвердило Порядок и сроки внесения изменений в реестр лицензий субъекта Российской Федерации (далее — Порядок).

Нормативный правовой акт зарегистрирован в Министерстве юстиции Российской Федерации 8 апреля 2016 г., регистрационный номер 41716, размещен на «Официальном интернет-портале правовой информации» (http://www.pravo.gov.ru) 12 апреля 2016 г. и опубликован в Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти 30 мая 2016 г., № 22.

В соответствии с подпунктами «а», «б», «г» пункта 3 Порядка, в редакции приказа Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации от 2 марта 2018 г. № 134/пр, к заявлению о внесении изменений в реестр прилагаются следующие документы:

копия протокола и решения общего собрания собственников помещений в многоквартирном доме о выборе способа управления многоквартирным домом управляющей организацией и заключении с ней договора управления многоквартирным домом либо об изменении способа управления многоквартирным домом или расторжении договора управления в случае проведения такого собрания, за исключением случая представления в орган государственного жилищного надзора подлинников указанных документов в соответствии с частью 1 статьи 46 Жилищного кодекса Российской Федерации;

копия протокола конкурса по отбору управляющей организации для управления многоквартирным домом, в соответствии с которым управляющая организация определена победителем конкурса, либо копия протокола, в соответствии с которым управляющая организация определена единственным участником конкурса, в случае если конкурс признан несостоявшимся, в связи с тем, что только один претендент признан участником конкурса (в случае проведения указанного конкурса);

копия акта приема-передачи технической документации и иных связанных с управлением таким домом документов, ключей от помещений, входящих в состав общего имущества в многоквартирном доме, электронных кодов доступа к оборудованию, входящему в состав общего имущества собственников помещений в многоквартирном доме, и иных технических средств и оборудования, необходимых для эксплуатации многоквартирного дома и управления им, лицу, принявшему на себя обязательства по управлению многоквартирным домом, в случае подачи заявления об исключении многоквартирного дома из реестра.

Открытое акционерное общество «Городская управляющая компания Засвияжского района» (далее также — ОАО «ГУК Засвияжского района»), осуществляющее лицензируемую деятельность по управлению жилым фондом, обратилось в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением, в котором просило признать не действующими подпункты «а», «б», «г» пункта 3 Порядка в части, препятствующей внесению изменений в реестр лицензий субъекта Российской Федерации в связи с прекращением договора управления многоквартирным домом в случае отсутствия выбора собственниками многоквартирного дома или органом местного самоуправления другой управляющей организации или смены формы управления многоквартирным домом. В обоснование заявления административный истец ссылался на то, что оспариваемые нормы противоречат части 2 статьи 198 Жилищного кодекса Российской Федерации, поскольку расширяют перечень оснований, предусмотренных частью 3 статьи 198 и частью 3 статьи 200 данного кодекса, при которых управляющая организация при отсутствии волеизъявления со своей стороны обязана продолжать управление многоквартирным домом, что свидетельствует о допускаемой оспариваемым нормативным правовым актом возможности незаконного вмешательства государственного органа в финансово-хозяйственную деятельность управляющей компании, об ограничении ее прав по основаниям, не предусмотренным ни федеральным законом, ни договором.

Оспариваемые подпункты «а», «б», «г» пункта 3 Порядка были применены к административному истцу органом государственного жилищного надзора при вынесении решения об отказе в удовлетворении его заявления о внесении изменений в реестр лицензий Ульяновской области в связи с окончанием срока действия договора по управлению многоквартирным домом, расположенным по адресу: <...> поскольку они не разграничивают случаи внесения изменений в реестр в связи с прекращением договора управления многоквартирным домом (часть 3 статьи 198 Жилищного кодекса Российской Федерации) и исключения сведений из реестра в связи с невыполнением требований лицензиатом (часть 5 статьи 198 Жилищного кодекса Российской Федерации), в результате чего от лицензиата, заявившего об откреплении многоквартирного дома в связи с прекращением действия договора управления, незаконно истребуется пакет документов, который он заведомо не может представить в лицензирующий орган.

Минстрой России и Министерство юстиции Российской Федерации административный иск не признали, указав в письменных возражениях, что нормативный правовой акт принят федеральным органом исполнительной власти в пределах предоставленных ему полномочий, соответствует действующему законодательству и прав административного истца не нарушает.

Решением Верховного Суда Российской Федерации от 13 августа 2019 г. административное исковое заявление удовлетворено. Подпункты «а», «б», «г» пункта 3 Порядка в той мере, в какой данные нормативные положения в системе действующего правового регулирования допускают возложение на лицензиата, подавшего заявление о внесении изменений в реестр лицензий субъекта Российской Федерации, обязанности по представлению указанных в них документов и препятствуют внесению изменений в названный реестр в случае прекращения договора управления многоквартирным домом в связи с окончанием срока его действия, признаны не действующими со дня вступления решения суда в законную силу.

В апелляционной жалобе Минстрой России просит отменить указанное решение в связи с неправильным применением и толкованием норм материального права, несоответствием выводов суда обстоятельствам административного дела, и принять по делу новое решение об отказе в удовлетворении административного иска.

В письменных возражениях на апелляционную жалобу административный истец просит в ее удовлетворении отказать, полагая решение суда законным и обоснованным. Считает, что судом правильно определены обстоятельства, имеющие значение для разрешения спора, выводы суда, изложенные в решении, соответствуют обстоятельствам дела и действующему законодательству.

Министерство юстиции Российской Федерации поддержало возражения на иск, представленные в суд первой инстанции, и просило рассмотреть апелляционную жалобу без участия его представителя.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации оснований для ее удовлетворения и отмены обжалуемого решения суда не находит.

Согласно части 2 статьи 198 Жилищного кодекса Российской Федерации в случае изменения перечня многоквартирных домов, деятельность по управлению которыми осуществляет лицензиат, в связи с заключением, прекращением, расторжением договора управления многоквартирным домом лицензиат в течение пяти рабочих дней со дня заключения, прекращения, расторжения указанного договора обязан разместить эти сведения в системе, а также направить их в орган государственного жилищного надзора.

В силу части 3 данной статьи орган государственного жилищного надзора после получения указанных сведений вносит изменения в реестр лицензий субъекта Российской Федерации в порядке и в сроки, утвержденные федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере жилищно-коммунального хозяйства.

В соответствии с Положением о Министерстве строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 18 ноября 2013 г. № 1038, данное министерство является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию, в том числе в сфере жилищной политики и жилищно-коммунального хозяйства.

С учетом приведенных норм суд первой инстанции сделал правильный вывод о том, что Порядок принят Минстроем России в пределах имеющихся у него полномочий.

Статьей 192 Жилищного кодекса Российской Федерации установлено, что деятельность по управлению многоквартирными домами осуществляется управляющими организациями на основании лицензии на осуществление предпринимательской деятельности по управлению многоквартирными домами, выданной органом государственного жилищного надзора на основании решения лицензионной комиссии субъекта Российской Федерации (часть 1). К отношениям, связанным с осуществлением лицензирования деятельности по управлению многоквартирными домами, применяются положения Федерального закона от 4 мая 2011 г. № 99 «О лицензировании отдельных видов деятельности» с учетом особенностей, установленных данным кодексом (часть 5).

Пунктами 1 и 6 статьи 3 Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности» определены понятия лицензирования и лицензиата. Лицензирование — это деятельность лицензирующих органов по предоставлению, переоформлению лицензий, продлению срока действия лицензий в случае, если ограничение срока действия лицензий предусмотрено федеральными законами, осуществлению лицензионного контроля, приостановлению, возобновлению, прекращению действия и аннулированию лицензий, формированию и ведению реестра лицензий, формированию государственного информационного ресурса, а также по предоставлению в установленном порядке информации по вопросам лицензирования. Лицензиат — это юридическое лицо или индивидуальный предприниматель, имеющие лицензию.

Пункт 15 Положения о лицензировании предпринимательской деятельности по управлению многоквартирными домами, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 28 октября 2014 г. № 1110, устанавливает, что лицензирующий орган формирует и ведет реестр лицензий субъекта Российской Федерации в порядке, установленном статьей 21 Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности», с учетом особенностей лицензирования предпринимательской деятельности по управлению многоквартирными домами, установленных Жилищным кодексом Российской Федерации.

Реестр лицензий субъекта Российской Федерации должен содержать раздел, который включает в себя сведения об адресе многоквартирного дома или адресах многоквартирных домов, деятельность по управлению которыми осуществляет лицензиат (часть 2 статьи 195 Жилищного кодекса Российской Федерации). Данная информация подлежит размещению в определенной федеральным законом государственной информационной системе жилищно-коммунального хозяйства.

Размещенные согласно части 2 статьи 198 Жилищного кодекса Российской Федерации в системе сведения, в том числе о лицензиате, об адресе многоквартирного дома или адресах многоквартирных домов, деятельность по управлению которыми он осуществляет, должны иметь достоверный и актуальный характер и обновляться своевременно при заключении, прекращении или расторжении договора управления многоквартирным домом. Федеральный законодатель установил, что изменение перечня многоквартирных домов, деятельность по управлению которыми осуществляет лицензиат, в связи с заключением, прекращением, расторжением договора управления многоквартирным домом обуславливает объективную необходимость внесения соответствующих изменений в реестр лицензий и упоминаемую систему.

В обжалуемом решении правильно указано, что закрепленные в Жилищном кодексе Российской Федерации основания для внесения необходимых изменений в реестр лицензий связаны с различными юридическими фактами, и, как следствие, их отличие определяет разное содержание прав и обязанностей субъектов правоотношения.

Частью 6 статьи 162 названного кодекса установлено, что при отсутствии заявления одной из сторон о прекращении договора управления многоквартирным домом по окончании срока его действия такой договор считается продленным на тот же срок и на тех же условиях, какие были предусмотрены таким договором.

Поскольку по смыслу приведенной нормы окончание срока действия договора управления многоквартирным домом в случае заявления одной из сторон о его прекращении по данному основанию влечет прекращение деятельности по управлению многоквартирным домом, управляющая организация (лицензиат), не являясь участником последующих правоотношений по управлению многоквартирным домом, не должна располагать документами, предусмотренными оспариваемыми подпунктами пункта 3 Порядка, и представлять их вместе с заявлением о внесении изменения в реестр лицензий. В обжалуемом решении верно отмечено, что ни Жилищный кодекс Российской Федерации, ни иной закон не предусматривают, что при прекращении действия договора управления в указанном случае на управляющую организацию (лицензиата) возлагается обязанность по управлению многоквартирным домом до выбора иной управляющей организации либо дня возникновения обязательств по договору управления многоквартирным домом у других лиц (например, при изменении способа управления многоквартирным домом).

Жилищным кодексом Российской Федерации предусмотрены иные случаи прекращения деятельности по управлению многоквартирными домами (в связи с исключением сведений о многоквартирном доме из реестра лицензий субъекта Российской Федерации, прекращением действия лицензии или ее аннулированием), когда лицензиат обязан надлежащим образом исполнять обязанности по управлению многоквартирным домом, оказанию услуг и (или) выполнению работ по содержанию и ремонту общего имущества в многоквартирном доме в соответствии с требованиями законодательства Российской Федерации до дня, определенного в пунктах 1 - 4 части 3 статьи 200 данного кодекса.

Между тем, в оспариваемых предписаниях Порядка ясно и недвусмысленно не разграничиваются основания для внесения изменений в реестр лицензий, а также объем обязанностей различных лицензиатов, обращения которых могут быть связаны не только со случаями прекращения договора управления многоквартирным домом, но и с заключением или расторжением такого договора, что не отвечает критерию правовой определенности.

Как разъяснено в пункте 35 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», проверяя содержание оспариваемого акта или его части, необходимо также выяснять, является ли оно определенным. Если оспариваемый акт или его часть вызывают неоднозначное толкование, оспариваемый акт в такой редакции признается не действующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения.

Сделанный в обжалуемом решении вывод о том, что оспариваемые нормативные положения в системе действующего правового регулирования не отвечают общеправовому критерию формальной определенности, обоснован и подробно мотивирован. Содержание подпунктов «а», «б», «г» пункта 3 Порядка не обеспечивает однозначное понимание и толкование, приводит к возможности их произвольного применения, вследствие чего на лицензиата, чья деятельность по управлению многоквартирным домом прекращена в связи с окончанием срока действия соответствующего договора, может возлагаться не предусмотренная законом обязанность по представлению названных в них документов.

Довод апелляционной жалобы об обратном опровергается содержанием оспариваемых положений, а также применением их к административному истцу органом государственного жилищного надзора при вынесении решения об отказе в удовлетворении его заявления о внесении изменений в реестр лицензий Ульяновской области в связи с окончанием срока действия договора по управлению многоквартирным домом. Суд первой инстанции при вынесении решения правильно учел, что подобное толкование Порядка в оспариваемой части было дано и арбитражным судом Ульяновской области по делу № А72-9830/2018.

Также необходимо отметить, что неисполнение лицензиатом не предусмотренного Жилищным кодексом Российской Федерации требования подпунктов «а», «б», «г» пункта 3 Порядка о приложении к заявлению о внесении изменений в реестр указанных документов служит препятствием для своевременного внесения актуальных изменений в реестр лицензий.

Таким образом, утверждения в апелляционной жалобе о наличии оснований для отмены решения суда первой инстанции, предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, материалами административного дела не подтверждаются.

Установив, что подпункты «а», «б», «г» пункта 3 Порядка в той мере, в какой они в системе действующего правового регулирования допускают возложение на лицензиата, подавшего заявление о внесении изменений в реестр лицензий субъекта Российской Федерации, обязанности по представлению указанных в них документов и препятствуют внесению изменений в названный реестр в случае прекращения договора управления многоквартирным домом в связи с окончанием срока его действия, противоречат нормативным правовым актам большей юридической силы, суд первой инстанции в силу пункта 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации обоснованно признал их не действующими в указанной части со дня вступления решения суда в законную силу.

Предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены решения в апелляционном порядке не имеется.

Руководствуясь статьями 308 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

решение Верховного Суда Российской Федерации от 13 августа 2019 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации — без удовлетворения.

---