Апелляционное определение Апелляционной коллегии Верховного Суда РФ от 05.11.2019 № АПЛ19-393

<Об оставлении без изменения Решения Верховного Суда РФ от 18.07.2019 № АКПИ19-367, которым было отказано в удовлетворении заявления об оспаривании пункта 2 Порядка установления и использования придорожных полос автомобильных дорог федерального значения, утв. Приказом Минтранса России от 13.01.2010 № 4>

Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Манохиной Г.В.,

членов коллегии Зайцева В.Ю., Вавилычевой Т.Ю.,

при секретаре Ш.,

с участием прокурора Степановой Л.Е.,

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению М. об оспаривании пункта 2 Порядка установления и использования придорожных полос автомобильных дорог федерального значения, утвержденного приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 13 января 2010 г. № 4,

по апелляционной жалобе М. на решение Верховного Суда Российской Федерации от 18 июля 2019 г. по делу № АКПИ19-367, которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Манохиной Г.В., объяснения М. и его представителя О., поддержавших доводы апелляционной жалобы, представителя Министерства транспорта Российской Федерации К., возражавшего против доводов апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Степановой Л.Е., полагавшей апелляционную жалобу необоснованной,

Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

Министерство транспорта Российской Федерации (далее — Минтранс России) приказом от 13 января 2010 г. № 4 (далее — Приказ) утвердило Порядок установления и использования придорожных полос автомобильных дорог федерального значения (далее — Порядок). Нормативный правовой акт 22 апреля 2010 г. зарегистрирован в Министерстве юстиции Российской Федерации, № 16968; официально опубликован 7 мая 2010 г. в «Российской газете», № 98.

В силу пункта 2 Порядка в пределах придорожных полос автомобильных дорог федерального значения устанавливается особый режим использования земельных участков (частей земельных участков) в целях обеспечения требований безопасности дорожного движения, а также нормальных условий реконструкции, капитального ремонта, ремонта, содержания таких автомобильных дорог, их сохранности и с учетом перспектив их развития, который предусматривает, что в придорожных полосах федеральных автомобильных дорог общего пользования запрещается строительство капитальных сооружений, за исключением: объектов, предназначенных для обслуживания таких автомобильных дорог, их строительства, реконструкции, капитального ремонта, ремонта и содержания; объектов Государственной инспекции безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел Российской Федерации; объектов дорожного сервиса, рекламных конструкций, информационных щитов и указателей; инженерных коммуникаций.

М. обратился в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании недействующим приведенного пункта Порядка, ссылаясь на его несоответствие части 2 статьи 36, части 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации и части 8 статьи 26 Федерального закона от 8 ноября 2007 г. № 257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее — Федеральный закон № 257) в той мере, в какой установленные оспоренным положением Порядка ограничения в использовании земельных участков нарушают права собственников земельных участков, оказавшихся в границах придорожной полосы автодороги. Полагает, что оговоренные в пункте 2 Порядка ограничения в использовании земельных участков в целях реконструкции, капитального ремонта, ремонта и обслуживания автомобильной дороги с учетом перспектив ее развития, а также с учетом целевого назначения воздвигаемых объектов недвижимости превышают допустимые ограничения прав собственников земельных участков, нарушают права частной собственности на землю и обусловленные данным правом правомочия собственника по владению, пользованию и распоряжению землей, Порядок имеет «недостаточную правовую урегулированность». Нарушение своих прав усматривает в том, что на основании оспариваемых положений Порядка апелляционным определением судебной коллеги по гражданским делам Московского областного суда от 1 октября 2018 г. было отменено решение Пушкинского городского суда Московской области от 30 июня 2014 г., которым его требования о признании права собственности на самовольно возведенные постройки, расположенные на принадлежащем ему участке, были удовлетворены.

Решением Верховного Суда Российской Федерации от 18 июля 2019 г. в удовлетворении административного искового заявления М. отказано.

В апелляционной жалобе административный истец не соглашаясь с решением суда первой инстанции, просит его отменить и принять по делу новое решение об удовлетворении заявленного требования. Полагает, что суд неверно истолковал положения части 8 статьи 26 Федерального закона № 257-ФЗ, не рассмотрел его доводы о «недостаточной правовой урегулированное» и правовой неопределенности оспоренных положений Порядка и, кроме того, не оценил судебную практику их применения.

Ссылаясь на положения части 8 статьи 26 Федерального закона № 257-ФЗ, М. считает, что ограничение строительства капитальных объектов в границах придорожных полос не должно обусловливаться их целевой принадлежностью, поскольку названная норма закона допускает строительство в границах придорожных полос автомобильных дорог любых капитальных объектов, при этом строящиеся капитальные сооружения должны отвечать лишь техническим требованиям безопасности дорожного движения и обычных условий реконструкции, ремонта и содержания автомобильной дороги, в связи с чем установленные пунктом 2 Порядка ограничения в использовании земельных участков чрезмерны.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации оснований для ее удовлетворения не находит.

Отношения, возникающие в связи с использованием автомобильных дорог и осуществлением дорожной деятельности в Российской Федерации регулирует Федеральный закон № 257-ФЗ. Целями данного закона являются, помимо прочего, определение основ функционирования автомобильных дорог, их использования, осуществления дорожной деятельности в интересах пользователей автомобильными дорогами, собственников автомобильных дорог, государства, муниципальных образований, а также обеспечение сохранности и развития автомобильных дорог, улучшение их технического состояния (статьи 1,2).

В соответствии с частью 9 статьи 26 поименованного выше закона (в редакции, действовавшей на день издания Приказа) Порядок установления и использования придорожных полос автомобильных дорог федерального, регионального или межмуниципального, местного значения может устанавливаться соответственно уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, органом местного самоуправления.

Таким федеральным органом в силу пункта 1 Положения о Министерстве транспорта Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июля 2004 г. № 395, является Минтранс России, который в силу подпункта 5.2.53.28 пункта 5 данного положения на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации самостоятельно принимает порядок установления и использования придорожных полос автомобильных дорог федерального значения.

Реализуя предоставленные законом полномочия, Минтранс России Приказом утвердил оспоренный в части Порядок.

Положения Указа Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» при издании Приказа нарушены не были.

С учетом изложенного выше суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что Приказ издан компетентным органом государственной власти с соблюдением порядка введения его в действие.

На нарушение процедуры издания и вступления в силу оспоренного в части Порядка административный истец не ссылался.

Пункт 3.1 статьи 90 Земельного кодекса Российской Федерации (далее также — ЗК РФ) предусматривает, что для создания необходимых условий использования автомобильных дорог и их сохранности, обеспечения соблюдения требований безопасности дорожного движения и обеспечения безопасности граждан создаются придорожные полосы автомобильных дорог. Установление границ придорожных полос автомобильных дорог и их использование осуществляются в соответствии с названным кодексом, законодательством Российской Федерации об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности.

Федеральный закон № 257-ФЗ в пункте 16 статьи 3 раскрывает содержание понятия «придорожные полосы автомобильной дороги» — это территории, которые прилегают с обеих сторон к полосе отвода автомобильной дороги и в границах которых устанавливается особый режим использования земельных участков (частей земельных участков) в целях обеспечения требований безопасности дорожного движения, а также нормальных условий реконструкции, капитального ремонта, ремонта, содержания автомобильной дороги, ее сохранности с учетом перспектив развития автомобильной дороги.

Придорожные полосы автомобильных дорог относятся к видам зон с особыми условиями территорий (пункт 5 статьи 105 ЗК РФ).

Исходя из взаимосвязанных положений части 1 статьи 26 Федерального закона № 257-ФЗ и пункта 23 статьи 106 ЗК РФ придорожные полосы автомобильных дорог относятся к зонам с особыми условиями использования территорий и устанавливаются для автомобильных дорог, за исключением автомобильных дорог, расположенных в границах населенных пунктов, независимо от категорий земель и видов разрешенного использования земельных участков.

Часть 8 статьи 26 Федерального закона № 257-ФЗ допускает строительство, реконструкцию в границах придорожных полос автомобильной дороги объектов капитального строительства, объектов, предназначенных для осуществления дорожной деятельности, объектов дорожного сервиса, установку рекламных конструкций, информационных щитов и указателей исключительно при наличии согласия в письменной форме владельца автомобильной дороги. Это согласие должно содержать технические требования и условия, подлежащие обязательному исполнению лицами, осуществляющими строительство, реконструкцию в границах придорожных полос автомобильной дороги таких объектов, установку рекламных конструкций, информационных щитов и указателей.

Из положений пункта 16 статьи 3 и части 8 статьи 26 Федерального закона № 257-ФЗ в их системной взаимосвязи следует, что строительство в границах придорожных полос автомобильных дорог объектов капитального строительства допускается с согласия владельца автомобильной дороги лишь том случае, если оно соответствует целям обеспечения требований безопасности дорожного движения, а также нормальных условий реконструкции, капитального ремонта, ремонта, содержания автомобильной дороги, ее сохранности с учетом перспектив развития автомобильной дороги.

Основания, по которым допускается отказ в согласовании строительства, реконструкции предусмотренного указанной выше правовой нормой объекта в границах придорожных полос автомобильных дорог, документации по планировке территории, предусматривающей размещение объекта капитального строительства в границах придорожных полос автомобильных дорог, приведены в части 8.4 статьи 26 Федерального закона № 257-ФЗ. К их числу относятся следующие основания: строительство, реконструкция объекта приведут к ухудшению видимости на автомобильной дороге и других условий безопасности дорожного движения; строительство, реконструкция объекта приведут к невозможности выполнения работ по содержанию и ремонту автомобильной дороги и входящих в ее состав дорожных сооружений; строительство, реконструкция объекта приведут к невозможности реконструкции автомобильной дороги в случае, если такая реконструкция предусмотрена утвержденными документами территориального планирования и (или) документацией по планировке территории.

Таким образом, закон связывает установление особого режима использования земельных участков с необходимостью организации и обеспечения безопасности дорожного движения, обеспечением сохранности и развития автомобильных дорог, улучшением их технического состояния.

Проведя анализ законодательства, регулирующего рассматриваемые правоотношения, и отказывая М. в удовлетворении административного искового заявления, суд первой инстанции правильно исходил из того, что установление особого режима использования земельных участков, предназначенных для размещения автомобильных дорог, соответствует целям, в которых на основании части 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации могут быть ограничены права и свободы человека и гражданина; содержащиеся в пункте 2 Порядка ограничения соответствуют требованиям закона и обусловлены целями обеспечения требований безопасности дорожного движения, а также нормальных условий реконструкции, капитального ремонта, ремонта, содержания автомобильной дороги, ее сохранности с учетом перспектив развития автомобильной дороги (пункт 3.1 статьи 90 ЗК РФ и пункт 16 статьи 3 Федерального закона № 257-ФЗ).

Учитывая изложенное, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации приходит к выводу о том, что нормы материального права, регулирующие рассматриваемые в данном деле правоотношения, применены и истолкованы судом первой инстанции правильно в соответствии с их содержанием, вывод суда о законности оспоренной в части правовой нормы сделан судом исходя из компетенции правотворческого органа, его издавшего, на основе надлежащего анализа норм федерального законодательства.

В апелляционной жалобе не приведено доводов, опровергающих выводы суда о законности пункта 2 Порядка в оспоренной части, оснований считать такие выводы ошибочными не имеется.

Доводы о том, что ограничение строительства капитальных объектов в границах придорожных полос не должно обусловливаться их целевой принадлежностью и допустимо строительство в границах придорожных полос автомобильных дорог любых капитальных объектов, отвечающих лишь техническим требованиям безопасности дорожного движения и обычных условий реконструкции, ремонта и содержания автомобильной дороги, которые М. приводит в апелляционной жалобе со ссылкой на положения части 8 статьи 26 Федерального закона 257-ФЗ, несостоятельны, так как не следуют из содержания названной выше нормы закона, основаны на ее неверном толковании.

Утверждения М. о правовой неопределенности оспариваемого правового положения и его произвольном характере судом первой инстанции проверялись и правильно были признаны необоснованными, поскольку оспоренная правовая норма отвечает общеправовому критерию определенности, ясности и недвусмысленности, ее содержание является четким и не может рассматриваться как вносящее в правовое регулирование неопределенность, позволяет правоприменителям единообразно его понимать и толковать.

Ссылки в апелляционной жалобе на «недостаточную правовую урегулированность» Порядка, так как не определены: момент установления придорожных полос и прав владельца автомобильной дороги; правовое положение собственников объектов недвижимости, построенных до установления придорожных полос и попавших в их границу после установления таковых; технические требования, предъявляемые к объектам недвижимости, строящимся в пределах границ придорожных полос, основаны на неверном толковании норм права и не свидетельствуют о незаконности обжалованного решения суда, так как пункт 2 Порядка (как и в целом Порядок) регламентацию названных выше вопросов не осуществляет, имеет иной предмет правового регулирования. Более того, неполнота правовой нормы может быть восполнена органом, осуществляющим правовое регулирование, и не может устраняться судом путем признания этой нормы недействующей.

Согласно пункту 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Установив, что оспоренные положения пункта 2 Порядка не противоречат федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, а следовательно, прав, свобод и законных интересов М. не нарушают, суд первой инстанции правомерно, на основании пункта 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, отказал в удовлетворении заявленного требования.

При рассмотрении и разрешении административного дела судом первой инстанции правильно были определены обстоятельства, имеющие значение для разрешения спора, в решении приведены и проанализированы в совокупности нормы права, подлежащие применению в данном деле, а выводы суда, изложенные в решении, соответствуют обстоятельствам дела и действующему законодательству.

Утверждения в апелляционной жалобе об отсутствии в решении суда анализа правоприменительной практики оспоренной правовой нормы, по сути, сводятся к несогласию с состоявшимися судебными решениями по конкретному гражданскому делу с участием М. о признании права собственности на самовольно возведенные постройки, не могут свидетельствовать о незаконности обжалованного решения суда, которым в порядке абстрактного нормоконтроля проверялось соответствие оспоренного нормативного правового предписания нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, и правомерно было признано законным.

Обжалуемое судебное решение вынесено с соблюдением норм процессуального права и при правильном применении норм материального права. Предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены решения в апелляционном порядке не имеется.

Руководствуясь статьями 308 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

решение Верховного Суда Российской Федерации от 18 июля 2019 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу М. — без удовлетворения.

---