Апелляционное определение Апелляционной коллегии Верховного Суда РФ от 28.11.2019 № АПЛ19-392

<Об оставлении без изменения Решения Верховного Суда РФ от 04.07.2019 № АКПИ19-316, которым было отказано в удовлетворении заявления об оспаривании пункта 2 Письма ФНС России № ММВ-20-8/52@, Казначейства России № 42-7.4-05/9.3-318 от 30.05.2013>

от 28 ноября 2019 г. № АПЛ19-392

Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Манохиной Г.В.,

членов коллегии Зайцева В.Ю., Корчашкиной Т.Е.,

при секретаре Г.,

с участием прокурора Масаловой Л.Ф.,

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению С. об оспаривании пункта 2 письма Федеральной налоговой службы и Федерального казначейства от 30 мая 2013 г. № ММВ-20-8/52@/42-7.4-05/9.3-318 «О взаимодействии территориальных органов Федеральной налоговой службы и территориальных органов Федерального казначейства при исполнении исполнительных документов»

по апелляционной жалобе С. на решение Верховного Суда Российской Федерации от 4 июля 2019 г. по делу № АКПИ19-316, которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Зайцева В.Ю., объяснения представителей Федеральной налоговой службы и Федерального казначейства Р., Д. и У., возражавших против доводов апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Масаловой Л.Ф., полагавшей апелляционную жалобу необоснованной, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

Федеральная налоговая служба (далее также — ФНС России) и Федеральное казначейство (далее также — Казначейство России) 30 мая 2013 г. издали совместное письмо № ММВ-20-8/52@/42-7.4-05/9.3-318 «О взаимодействии территориальных органов Федеральной налоговой службы и территориальных органов Федерального казначейства при исполнении исполнительных документов» (далее — Письмо).

В пункте 2 Письма указано, что в соответствии с пунктом 3 статьи 242.3 Бюджетного кодекса Российской Федерации должник в течение десяти дней с момента получения им уведомления о поступлении исполнительного документа обязан предоставить платежный документ для исполнения судебного акта и информацию об источнике образования задолженности и о кодах бюджетной классификации Российской Федерации, по которым должно быть произведено перечисление денежных средств (абзац первый).

Судебный акт, предполагающий возврат денежных средств из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, исполняется с учетом приказа Министерства финансов Российской Федерации от 5 сентября 2008 г. № 92н «Об утверждении Порядка учета Федеральным казначейством поступлений в бюджетную систему Российской Федерации и их распределения между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации» (далее — Приказ № 92н) путем представления должником в орган Федерального казначейства Заявки на возврат в срок, установленный пунктом 3 статьи 242.3 Бюджетного кодекса Российской Федерации (абзац второй).

В случаях, когда следственными органами в связи с возбуждением уголовного производства осуществляется выемка у налоговых органов файлов с Заявками на возврат и, как следствие, фактическое неисполнение требований судебного акта происходит по независящим от налоговых органов причинам, налоговый орган в срок, установленный пунктом 3 статьи 242.3 Бюджетного кодекса Российской Федерации, представляет в орган Федерального казначейства постановление о выемке и протокол выемки указанных файлов (абзац третий).

В указанном случае приостановление осуществления операций по расходованию средств на лицевых счетах налогового органа, включая лицевые счета его структурных (обособленных) подразделений, открытые в данном органе Федерального казначейства, в соответствии с пунктом 3 статьи 242.3 Бюджетного кодекса Российской Федерации не производится (абзац четвертый).

С. обратился в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением, в котором просил признать недействующими разъяснения, изложенные в абзацах третьем и четвертом пункта 2 Письма. В обоснование заявления ссылался на то, что они противоречат положениям статей 46, 55 Конституции Российской Федерации, части 1 статьи 6 Федерального конституционного закона от 31 декабря 1996 г. № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации», статьи 16 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, абзаца третьего пункта 4 статьи 242.3 Бюджетного кодекса Российской Федерации, допускают возможность отказывать в организации исполнения указанных в статье 242.3 Бюджетного кодекса Российской Федерации судебных актов по основаниям, не предусмотренным законом, в связи с чем нарушается право взыскателей на исполнение этих актов.

В административном исковом заявлении указано, что С. является конкурсным кредитором должника — ООО «КомплектСтрой». Вступившими в законную силу постановлениями арбитражных судов удовлетворены требования ООО «КомплектСтрой» о возврате межрайонной инспекцией ФНС России налога на добавленную стоимость с начислением процентов на сумму несвоевременно возвращенного налога. На основании выданных арбитражным судом исполнительных листов межрайонной инспекцией ФНС России в управление Казначейства России в соответствии с требованиями пункта 3 статьи 242.3 Бюджетного кодекса Российской Федерации представлены заявки на возврат налога, которые были изъяты следственными органами в связи с возбуждением уголовного дела, что, по мнению управления Казначейства России, исключило возможность их исполнения.

Административный истец просил о рассмотрении дела в его отсутствие.

ФНС России и Казначейство России возражали против удовлетворения административного иска, указав, что оспариваемые предписания Письма соответствуют действительному смыслу разъясняемых ими нормативных положений Бюджетного кодекса Российской Федерации, прав и законных интересов административного истца не нарушают.

Министерство юстиции Российской Федерации (далее — Минюст России) в отзыве на административное исковое заявление пояснило, что оспариваемые абзацы пункта 2 Письма не содержат предписаний о правах и обязанностях неопределенного круга лиц, не устанавливают общеобязательных правил поведения, рассчитанных на неоднократное применение, их содержание ограничено информированием территориальных органов ФНС России и территориальных органов Казначейства России.

Решением Верховного Суда Российской Федерации от 4 июля 2019 г. в удовлетворении административного искового заявления С. отказано.

В апелляционной жалобе административный истец, не соглашаясь с таким решением, просит его отменить и принять новое решение об удовлетворении административного иска. Полагает, что абзацы третий и четвертый пункта 2 Письма противоречат положениям статьи 242.3 Бюджетного кодекса Российской Федерации, поскольку выемка у налоговых органов файлов с заявками на возврат не препятствует исполнению ими судебных актов, предполагающих возврат денежных средств из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, так как налоговые органы в такой ситуации имеют возможность представить в орган Федерального казначейства копии указанных файлов.

В письменных возражениях на апелляционную жалобу ФНС России просит в ее удовлетворении отказать, указав, что суд первой инстанции установил все юридически значимые для дела обстоятельства, обжалуемое решение принято с соблюдением норм материального и процессуального права.

Казначейство России представило отзыв на апелляционную жалобу, в котором просит оставить решение суда первой инстанции без изменения, считая его законным и обоснованным.

Административный истец С. в суд не явился, о времени и месте заседания суда апелляционной инстанции извещен в установленном законом порядке.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации оснований для ее удовлетворения и отмены обжалуемого решения суда не находит.

Согласно статье 217.1 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации административные дела об оспаривании актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами (далее также — акты, обладающие нормативными свойствами), рассматриваются и разрешаются судом в порядке, установленном главой 21 данного кодекса, с особенностями, определенными этой статьей (часть 1).

При рассмотрении административного дела об оспаривании акта, обладающего нормативными свойствами, суд выясняет: нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление; обладает ли оспариваемый акт нормативными свойствами, позволяющими применить его неоднократно в качестве общеобязательного предписания в отношении неопределенного круга лиц; соответствуют ли положения оспариваемого акта действительному смыслу разъясняемых им нормативных положений (часть 3).

По результатам рассмотрения административного дела об оспаривании акта, обладающего нормативными свойствами, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый акт полностью или в части не обладает нормативными свойствами и соответствует содержанию разъясняемых им нормативных положений (пункт 2 части 5).

Приведенные законоположения при рассмотрении настоящего административного дела судом первой инстанции соблюдены.

В пункте 3 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами» разъяснено, что существенными признаками, характеризующими акты, содержащие разъяснения законодательства и обладающие нормативными свойствами, являются: издание их органами государственной власти, органами местного самоуправления, иными органами, уполномоченными организациями или должностными лицами, наличие в них результатов толкования норм права, которые используются в качестве общеобязательных в правоприменительной деятельности в отношении неопределенного круга лиц.

Подпунктом 5.7 пункта 5 Положения о Федеральной налоговой службе, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 30 сентября 2004 г. № 506 (далее — Положение № 506), предусмотрено, что ФНС России осуществляет в установленном законодательством Российской Федерации порядке возврат или зачет излишне уплаченных или излишне взысканных сумм налогов, сборов и страховых взносов, а также пеней и штрафов.

В соответствии с подпунктом 5.4 пункта 5 Положения о Федеральном казначействе, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 1 декабря 2004 г. № 703 (далее — Положение № 703), Казначейство России открывает и ведет лицевые счета главных распорядителей, распорядителей и получателей средств федерального бюджета.

Исходя из положений подпункта 6.4 пункта 6 Положения № 506 и подпункта 6.5 пункта 6 Положения № 703 с целью реализации полномочий в установленной сфере деятельности ФНС России и Казначейство России имеют право осуществлять контроль за деятельностью своих территориальных органов и подведомственных организаций, который может выражаться в том числе в виде доведения до территориальных органов писем, разъясняющих отдельные вопросы организации их работы.

Таким образом, суд первой инстанции правильно указал в решении, что Письмо, принятое в целях оптимизации взаимодействия территориальных органов Федерального казначейства и территориальных органов ФНС России при исполнении исполнительных документов, обязывающих налоговые органы возвратить (возместить) из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации денежные средства, издано административными ответчиками в пределах их компетенции при реализации возложенных на них функций и задач.

Проанализировав содержание оспариваемых абзацев Письма, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что в них не имеется разъяснений относительно положений бюджетного законодательства Российской Федерации, выходящих за рамки их адекватного истолкования (интерпретации).

Организация исполнения судебных актов, предполагающих возврат из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации плательщикам излишне уплаченных (взысканных) налоговых платежей и иных сумм, подлежащих возмещению, осуществляется органами Федерального казначейства в порядке, установленном главой 24.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации, с обязательным соблюдением положений пункта 27 Порядка учета Федеральным казначейством поступлений в бюджетную систему Российской Федерации и их распределения между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации, утвержденного приказом Министерства финансов Российской Федерации от 18 декабря 2013 г. № 125н, на основании представляемых в орган Федерального казначейства администраторами поступлений в бюджеты заявок на возврат. Действовавший на день издания оспариваемого письма Порядок учета Федеральным казначейством поступлений в бюджетную систему Российской Федерации и их распределения между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации, утвержденный Приказом № 92н, содержал аналогичные положения.

Согласно статье 242.3 Бюджетного кодекса Российской Федерации исполнительный документ, предусматривающий обращение взыскания на средства федерального бюджета по денежным обязательствам федерального казенного учреждения — должника, направляется судом по просьбе взыскателя или самим взыскателем вместе с документами, указанными в пункте 2 статьи 242.1 данного кодекса, в орган Федерального казначейства по месту открытия в соответствии с названным кодексом должнику как получателю средств федерального бюджета лицевого счета для учета операций по исполнению расходов федерального бюджета (далее также — лицевой счет должника) (пункт 1).

Орган Федерального казначейства не позднее пяти рабочих дней после получения исполнительного документа направляет должнику уведомление о поступлении исполнительного документа и о дате его приема к исполнению с приложением копии судебного акта и заявления взыскателя (пункт 2).

Должник в течение 10 рабочих дней со дня получения уведомления представляет в орган Федерального казначейства информацию об источнике образования задолженности и о кодах бюджетной классификации Российской Федерации, по которым должны быть произведены расходы федерального бюджета по исполнению исполнительного документа применительно к бюджетной классификации Российской Федерации текущего финансового года (далее — Информация), а также платежный документ на перечисление средств в размере полного либо частичного исполнения исполнительного документа (абзацы первый, второй пункта 3).

В обжалуемом решении правильно указано, что содержание абзацев первого и второго пункта 2 Письма в полной мере согласуется с приведенными законоположениями.

В силу абзаца пятого пункта 3 статьи 242.3 Бюджетного кодекса Российской Федерации при нарушении должником требований, установленных абзацами первым и вторым названного пункта, орган Федерального казначейства приостанавливает до момента устранения нарушения осуществление операций по расходованию средств на всех лицевых счетах должника, включая лицевые счета его структурных (обособленных) подразделений, открытые в данном органе Федерального казначейства (за исключением операций по исполнению исполнительных документов, решений налоговых органов о взыскании налога, сбора, страхового взноса, пеней и штрафов, предусматривающих обращение взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, а также платежных документов, предусматривающих перечисление или выдачу денежных средств для расчетов по оплате труда с лицами, работающими по трудовому договору (контракту), перечисление удержанных налогов и уплату начисленных страховых взносов на обязательное социальное страхование в связи с указанными расчетами), с уведомлением должника и его структурных (обособленных) подразделений.

Из содержания приведенной нормы следует, что основанием для приостановления операций на лицевых счетах должника является непредставление в сроки, установленные Бюджетным кодексом Российской Федерации, Информации и платежного документа.

В абзаце третьем пункта 2 Письма приведен случай, когда следственными органами в связи с возбуждением уголовного производства осуществляется выемка у налоговых органов файлов с заявками на возврат и, как следствие, фактическое неисполнение требований судебного акта происходит по независящим от налоговых органов причинам. В такой ситуации налоговый орган в течение 10 рабочих дней со дня получения уведомления представляет в орган Федерального казначейства постановление о выемке и протокол выемки указанных файлов.

В этом случае приостановление осуществления операций по расходованию средств на лицевых счетах налогового органа не производится (абзац четвертый пункта 2 Письма), поскольку отсутствуют основания для такого приостановления, предусмотренные абзацем пятым пункта 3 статьи 242.3 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Частью 1 статьи 183 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации установлено, что при необходимости изъятия определенных предметов и документов, имеющих значение для уголовного дела, и если точно известно, где и у кого они находятся, производится их выемка.

На основании изложенного суд первой инстанции сделал правильный вывод о том, что приведенный в абзаце третьем пункта 2 Письма случай объективно влечет невозможность фактического возврата денежных средств по независящим от налоговых органов причинам ввиду отсутствия у них файлов с заявками на возврат денежных средств.

Таким образом, содержащиеся в пункте 2 Письма разъяснения ФНС России и Казначейства России относительно применения пункта 3 статьи 242.3 Бюджетного кодекса Российской Федерации не выходят за рамки его адекватного истолкования и соответствуют действительному смыслу разъясняемых нормативных положений.

Довод апелляционной жалобы о том, что выемка у налоговых органов файлов с заявками на возврат не препятствует исполнению ими судебных актов, предполагающих возврат денежных средств из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, поскольку налоговые органы в такой ситуации имеют возможность представить в орган Федерального казначейства копии указанных файлов, не свидетельствует о незаконности Письма в оспариваемой части, так как оно вопросов выдачи таких копий не затрагивает.

Не влияет на законность вынесенного решения и ссылка административного истца в обоснование своей позиции на часть 1 статьи 126 Федерального закона от 26 октября 2002 г. № 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)», согласно которой с даты принятия арбитражным судом решения о признании должника банкротом и об открытии конкурсного производства снимаются ранее наложенные аресты на имущество должника и иные ограничения распоряжения имуществом должника; основанием для снятия ареста на имущество должника является решение суда о признании должника банкротом и об открытии конкурсного производства; наложение новых арестов на имущество должника и иных ограничений распоряжения имуществом должника не допускается. Данное законоположение регулирует отношения, связанные с процедурой банкротства должника и открытием в отношении его конкурсного производства, в то время как пункт 2 Письма содержит разъяснения норм закона, которые касаются порядка исполнения налоговыми органами исполнительных документов, предполагающих возврат денежных средств из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Поскольку Письмо в оспариваемой части не устанавливает, не изменяет и не отменяет правила, обязательные для неопределенного круга лиц (то есть не является актом, обладающим нормативными свойствами), и не содержит положений, выходящих за рамки адекватного истолкования действующего законодательства, суд первой инстанции правомерно, на основании пункта 2 части 5 статьи 217.1 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, отказал С. в удовлетворении заявленного требования.

В апелляционной жалобе не приведено доводов, опровергающих выводы суда о законности оспариваемого акта, оснований считать такие выводы ошибочными у Апелляционной коллегии не имеется.

Обжалуемое судебное решение вынесено с соблюдением норм процессуального права и при правильном применении норм материального права. Предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены или изменения решения в апелляционном порядке не имеется.

Руководствуясь статьями 308 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

решение Верховного Суда Российской Федерации от 4 июля 2019 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу С. — без удовлетворения.

---