Апелляционное определение Апелляционной коллегии Верховного Суда РФ от 31.10.2019 № АПЛ19-377

<Об оставлении без изменения Решения Верховного Суда РФ от 11.07.2019 № АКПИ19-360, которым отказано в удовлетворении заявления о признании частично недействующей номенклатуры медицинских услуг, утв. приказом Минздрава России от 13.10.2017 № 804н>

Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Манохиной Г.В.,

членов коллегии Зайцева В.Ю., Тютина Д.В.,

при секретаре Ш.Н.,

с участием прокурора Власовой Т.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению некоммерческого партнерства «Межрегиональный альянс организаций в области сурдологии-отоларингологии, слухопротезирования и реабилитации» о признании частично недействующей номенклатуры медицинских услуг, утвержденной приказом Министерства здравоохранения Российской Федерации от 13 октября 2017 г. № 804н,

по апелляционной жалобе некоммерческого партнерства «Межрегиональный альянс организаций в области сурдологии-отоларингологии, слухопротезирования и реабилитации» на решение Верховного Суда Российской Федерации от 11 июля 2019 г. по делу № АКПИ19-360, которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Манохиной Г.В., объяснения представителей некоммерческого партнерства «Межрегиональный альянс организаций в области сурдологии-отоларингологии, слухопротезирования и реабилитации» П., Б., поддержавших доводы апелляционной жалобы, возражения относительно доводов апелляционной жалобы представителя Министерства здравоохранения Российской Федерации Ш.О., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Власовой Т.А., полагавшей апелляционную жалобу необоснованной,

Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

приказом Министерства здравоохранения Российской Федерации (далее также — Минздрав России) от 13 октября 2017 г. № 804н (далее также — Приказ) утверждена номенклатура медицинских услуг (далее — Номенклатура), которая представляет собой систематизированный перечень кодов и наименований медицинских услуг в здравоохранении. Нормативный правовой акт зарегистрирован в Министерстве юстиции Российской Федерации 7 ноября 2017 г., № 48808, размещен на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru) 8 ноября 2017 г.

Раздел «А» Номенклатуры включает медицинские услуги, представляющие собой определенные виды медицинских вмешательств, направленные на профилактику, диагностику и лечение заболеваний, медицинскую реабилитацию и имеющие самостоятельное законченное значение (пункт 3).

В названном разделе под кодом А23.25.001 означена медицинская услуга «Подбор слухового аппарата», а под кодом А23.25.004 - «Настройка слухового аппарата».

Некоммерческое партнерство «Межрегиональный альянс организаций в области сурдологии-отоларингологии, слухопротезирования и реабилитации» (далее — Альянс) обратилось в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании не действующей Номенклатуры в части, предусматривающей включение в перечень медицинских услуг по подбору и настройке слухового аппарата, ссылаясь на то, что Номенклатура в оспариваемой части противоречит пункту 46 части 1 статьи 12 Федерального закона от 4 мая 2011 г. № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» (далее — Федеральный закон № 99-ФЗ), статьям 2, 69, части 3 статьи 38 Федерального закона от 21 ноября 2011 г. № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» (далее — Федеральный закон № 323-ФЗ), Положению о лицензировании медицинской деятельности (за исключением указанной деятельности, осуществляемой медицинскими организациями и другими организациями, входящими в частную систему здравоохранения, на территории инновационного центра «Сколково»), утвержденному постановлением Правительства Российской Федерации от 16 апреля 2012 г. № 291 (далее также — Положение о лицензировании медицинской деятельности), и нарушает права членов Альянса в сфере предпринимательской деятельности, так как для осуществления деятельности по подбору и настройке слуховых аппаратов незаконно возлагает на них обязанность по лицензированию этой деятельности как медицинской.

К участию в деле в качестве заинтересованных лиц на стороне административного истца были привлечены члены Альянса: общество с ограниченной ответственностью «Видэкс», общество с ограниченной ответственностью «Исток Аудио Трейдинг», общество с ограниченной ответственностью «Центр коррекции слуха и речи „МЕЛФОН“, общество с ограниченной ответственностью „Слуховые аппараты и техника. Медсервис“, общество с ограниченной ответственностью „Центр Слуха“, общество с ограниченной ответственностью „Завод слуховых аппаратов „РИТМ“, общество с ограниченной ответственностью „МастерСлух“.»

Представитель Минздрава России административный иск в суде первой инстанции не признал, просил отказать в удовлетворении заявленного требования.

Представитель Министерства юстиции Российской Федерации административный иск поддержал, просил удовлетворить заявленное требование, сославшись на то, что техническое обслуживание и ремонт медицинской техники, к которой относятся слуховые аппараты, подлежит лицензированию как самостоятельный вид деятельности.

Решением Верховного Суда Российской Федерации от 11 июля 2019 г. в удовлетворении административного искового заявления Альянсу отказано.

Не согласившись с решением суда, в апелляционной жалобе административный истец просит его отменить, как вынесенного при неправильном применении норм материального права, и принять новое решение об удовлетворении заявленных требований. Полагает, что мероприятия по подбору и настройке слухового аппарата осуществляются с помощью программного обеспечения завода — изготовителя слуховых аппаратов специалистом в области слухопротезирования (сурдоакустиком), имеющим среднее профессиональное (не медицинское) образование, на основе данных о степени потери слуха, содержащейся в аудиограмме пользователя, эти услуги специалиста не связаны непосредственно с взаимодействием с физическим лицом и не затрагивают его физическое или психологическое состояние, в связи с чем не могут рассматриваться в качестве медицинских.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации оснований для ее удовлетворения не находит.

Федеральный закон № 323-ФЗ регулирует отношения, возникающие в сфере охраны здоровья граждан в Российской Федерации (далее также — в сфере охраны здоровья), и определяет помимо прочего правовые, организационные и экономические основы охраны здоровья граждан; права и обязанности человека и гражданина, отдельных групп населения в сфере охраны здоровья, гарантии реализации этих прав; полномочия и ответственность органов государственной власти Российской Федерации в сфере охраны здоровья (статья 1).

Данный закон относит к полномочиям федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере здравоохранения, которым в соответствии с пунктом 1 и подпунктом 5.2.3 пункта 5.2 Положения о Министерстве здравоохранения Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 19 июня 2012 г. № 608, является Минздрав России, утверждение номенклатуры медицинских услуг (пункт 5 части 2 статьи 14).

Минздрав России, реализуя предоставленные федеральным законодателем полномочия, Приказом утвердил Номенклатуру.

Процедура издания, введения в действие и опубликования Приказа соответствует положениям Указа Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» и Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. № 1009.

С учетом изложенного суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что оспоренная в части Номенклатура утверждена полномочным федеральным органом исполнительной власти с соблюдением формы и порядка введения в действие.

В целях предотвращения ущерба правам, законным интересам, жизни или здоровью граждан Федеральным законом № 99-ФЗ перечислены виды деятельности, подлежащие лицензированию. В этот перечень включена медицинская деятельность (за исключением указанной деятельности, осуществляемой медицинскими организациями и другими организациями, входящими в частную систему здравоохранения, на территории инновационного центра «Сколково») (часть 1 статьи 2, пункт 46 части 1 статьи 12).

В статье 4 Федерального закона № 323-ФЗ закреплены основные принципы охраны здоровья, к которым отнесены, в том числе соблюдение прав граждан в сфере охраны здоровья и обеспечение связанных с этими правами государственных гарантий, приоритет интересов пациента при оказании медицинской помощи, доступность и качество медицинской помощи.

По смыслу названного выше закона под медицинской услугой понимается медицинское вмешательство или комплекс медицинских вмешательств, направленных на профилактику, диагностику и лечение заболеваний, медицинскую реабилитацию и имеющих самостоятельное законченное значение (пункт 4 статьи 2), а медицинское вмешательство представляет собой выполняемые медицинским работником и иным работником, имеющим право на осуществление медицинской деятельности, по отношению к пациенту, затрагивающие физическое или психическое состояние человека и имеющие профилактическую, исследовательскую, диагностическую, лечебную, реабилитационную направленность виды медицинских обследований и (или) медицинских манипуляций, а также искусственное прерывание беременности (пункт 5 статьи 2).

Медицинской деятельностью является профессиональная деятельность по оказанию медицинской помощи, проведению медицинских экспертиз, медицинских осмотров и медицинских освидетельствований, санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий и профессиональная деятельность, связанная с трансплантацией (пересадкой) органов и (или) тканей, обращением донорской крови и (или) ее компонентов в медицинских целях (пункт 10 статьи 2 Федерального закона № 323-ФЗ).

В силу части 1 статьи 69 Федерального закона № 323-ФЗ право на осуществление медицинской деятельности в Российской Федерации имеют лица, получившие медицинское или иное образование в Российской Федерации в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами и имеющие свидетельство об аккредитации специалиста.

Согласно пункту 3 Положения о лицензировании медицинской деятельности медицинскую деятельность составляют работы (услуги) по перечню согласно приложению, которые выполняются при оказании первичной медико-санитарной, специализированной (в том числе высокотехнологичной), скорой (в том числе скорой специализированной), паллиативной медицинской помощи, оказании медицинской помощи при санаторно-курортном лечении, при проведении медицинских экспертиз, медицинских осмотров, медицинских освидетельствований и санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий в рамках оказания медицинской помощи, при трансплантации (пересадке) органов и (или) тканей, обращении донорской крови и (или) ее компонентов в медицинских целях. В названный перечень включены работы (услуги) по сурдологии-оториноларингологии.

Слуховые аппараты как вид медицинского изделия включены в номенклатурную классификацию медицинских изделий по видам, утвержденную приказом Минздрава России от 6 июня 2012 г. № 4н в порядке, предусмотренном частью 2 статьи 38 Федерального закона № 323-ФЗ.

Проведя анализ законодательства, регулирующего рассматриваемые правоотношения, в том числе указанных выше федеральных законов, а также нормативных правовых актов, содержащих раскрытие понятия «медицинская помощь по профилю „сурдология-оториноларингология“ (пункт 2 Порядка оказания медицинской помощи населению по названному профилю, утвержденному приказом Минздрава России от 9 апреля 2015 г. № 178н), стандартов оснащения сурдологического кабинета медицинской организации и центра реабилитации слуха (сурдологического центра), приведенных в приложениях № 3, 6 к Порядку; Общероссийского классификатора занятий ОК 010-2014 (МСКЗ-08), принятого и введенного в действие приказом Госстандарта от 12 декабря 2014 г. № 2020-ст (далее — ОКЗ) в отношении содержания трудовых функций специалистов по развитию и восстановлению речи (код ОКЗ 2266): врача сурдолога-оториноларинголога и врача сурдолога-протезиста, и отказывая Альянсу в удовлетворении административного искового заявления, суд первой инстанции правильно исходил из того, что деятельность по подбору слуховых аппаратов, их индивидуальной настройке и обучению пациентов правилам по их пользованию осуществляется врачом-сурдологом, проводящим осмотр пациента, диагностику степени и характера нарушений слуха, подбор (включая изготовление ушного вкладыша), настройку слуховых аппаратов, и требует получения лицензии на медицинскую деятельность. Подбор и настройка слухового аппарата относятся к медицинским услугам, и включение этих услуг в Номенклатуру не противоречит нормативным правовым актам большей юридической силы, следовательно, не нарушает прав и законных интересов административного истца.»

Отнесение услуг по подбору слухового аппарата и настройке слухового аппарата к медицинским направлено на обеспечение дополнительных гарантий приоритета интересов пациента при оказании медицинской помощи, обеспечение доступности и качества медицинской помощи.

Ранее действовавшая (до издания Приказа) номенклатура медицинских услуг, утвержденная приказом Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации от 27 декабря 2011 г. № 1664н, также содержала указание на поименованные выше медицинские услуги (А23.25.001 «Подбор слухового аппарата»; А23.25.004 «Настройка слухового аппарата»).

В настоящее время номенклатура специальностей специалистов, имеющих высшее медицинское и фармацевтическое образование, утвержденная приказом Минздрава России от 7 октября 2015 г. № 700н, включает специальность «сурдология-оториноларингология», но не содержит специальности «специалист в области слухопротезирования (сурдоакустики)».

Изложенный в апелляционной жалобе довод о том, что положения профессионального стандарта «Специалист в области слухопротезирования (сурдоакустик)», утвержденного приказом Министерства труда и социальной защиты Российской Федерации от 10 мая 2016 г. № 226н (далее — Профессиональный стандарт), не требуют наличия медицинского образования, не свидетельствует о незаконности обжалованного решения суда, поскольку наименование трудовых функций специалиста в области слухопротезирования (сурдоакустика) лишь частично совпадает с наименованием медицинских услуг, содержащихся в разделе II Номенклатуры.

По окончании обучения специалист в области слухопротезирования (сурдоакустик) не вправе вести самостоятельную практику в области слухопротезирования, к чему, по существу, сводятся требования административного истца.

В Профессиональном стандарте реализована модель компетенций специалиста в области слухопротезирования (сурдоакустик), которая достаточна для выполнения им работ в составе сурдологических кабинетов и/или центров, имеющих лицензию на оказание медицинской помощи по профилю «сурдология-оториноларингология», поскольку медицинская деятельность по подбору слуховых аппаратов, их индивидуальной настройке и обучению пациентов правилам их пользования, как уже указывалось выше, осуществляется врачом-сурдологом. Выполнение перечисленных мероприятий осуществляется последовательно и складывается в непрерывный процесс лечения и реабилитации пациента с нарушением слуха.

Оспоренные положения Номенклатуры каким-либо иным нормативным правовым актам большей юридической силы не противоречат, следовательно, прав Альянса не нарушают.

Учитывая изложенное, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации приходит к выводу, что нормы материального права, регулирующие рассматриваемые в данном деле правоотношения, применены и истолкованы судом первой инстанции правильно в соответствии с их содержанием, вывод суда о законности оспоренного в части нормативного правового положения сделан судом исходя из компетенции правотворческого органа, его издавшего, на основе надлежащего анализа норм федерального законодательства.

Ссылки в апелляционной жалобе на то, что суд неправомерно сослался в решении на позицию по рассматриваемому вопросу, изложенную в письме директора Федерального государственного бюджетного учреждения «Научно-клинический центр оториноларингологии Федерального медико-биологического агентства», Главного внештатного специалиста оториноларингологии Минздрава России, члена-корреспондента РАН, профессора Д. и Президента Национальной медицинской ассоциации оториноларингологии, академика РАН, профессора Я. (т. 2 л.д. 26 — 31), согласно которой услуги по подбору и настройке слуховых аппаратов отнесены к медицинскими услугам, потому что выбор оптимального слухового аппарата всегда и непосредственно сопряжен с результатами клинического и аудиологического обследований, постановкой диагноза конкретному человеку, определением дальнейшей врачебной тактики ведения пациента, прогнозом течения заболевания и планированием этапов реабилитации, не свидетельствуют о незаконности обжалованного решения, поскольку по данному административному делу, рассмотренному в порядке абстрактного нормоконтроля, судом установлено соответствие оспоренной в части Номенклатуры нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Доводы в апелляционной жалобе о недостаточной комплектации численности штатов медицинских учреждений врачами-сурдологами не опровергают выводы суда первой инстанции о законности включения в Номенклатуру рассматриваемых услуг.

Согласно пункту 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Приведенные требования Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации были выполнены судом первой инстанции при рассмотрении и разрешении данного дела.

Указания в апелляционной жалобе на необоснованность обжалованного решения суда ошибочны, поскольку при рассмотрении и разрешении административного дела судом первой инстанции были правильно определены обстоятельства, имеющие значение для разрешения спора, в решении приведены и проанализированы в их совокупности нормы права, подлежащие применению в данном деле, а выводы суда, изложенные в решении, соответствуют обстоятельствам дела и действующему законодательству.

Обжалуемое судебное решение вынесено с соблюдением норм процессуального права и при правильном применении норм материального права. Предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены решения в апелляционном порядке не имеется.

Руководствуясь статьями 308 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

решение Верховного Суда Российской Федерации от 11 июля 2019 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу некоммерческого партнерства «Межрегиональный альянс организаций в области сурдологии-отоларингологии, слухопротезирования и реабилитации» — без удовлетворения.

---