Апелляционное определение Апелляционной коллегии Верховного Суда РФ от 08.10.2019 № АПЛ19-349

<Об оставлении без изменения Решения Верховного Суда РФ от 01.07.2019 № АКПИ19-372, которым было отказано в удовлетворении заявления о признании частично недействующими подпункта «а» пункта 4, пункта 8 Положения об осуществлении государственного строительного надзора в Российской Федерации, утв. Постановлением Правительства РФ от 01.02.2006 № 54>

Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Манохиной Г.В.,

членов коллегии Зайцева В.Ю., Ксенофонтовой Н.А.,

при секретаре Г.Е.,

с участием прокурора Масаловой Л.Ф.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Н. о признании частично недействующими подпункта «а» пункта 4, пункта 8 Положения об осуществлении государственного строительного надзора в Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 1 февраля 2006 г. № 54,

по апелляционной жалобе Н. на решение Верховного Суда Российской Федерации от 1 июля 2019 г., которым административное исковое заявление оставлено без удовлетворения.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Манохиной Г.В., возражения относительно доводов апелляционной жалобы представителя Правительства Российской Федерации Г.А., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Масаловой Л.Ф., полагавшей апелляционную жалобу необоснованной, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

постановлением Правительства Российской Федерации от 1 февраля 2006 г. № 54 «О государственном строительном надзоре в Российской Федерации» утверждено Положение об осуществлении государственного строительного надзора в Российской Федерации (далее — Положение).

Нормативный правовой акт опубликован в Собрании законодательства Российской Федерации 13 февраля 2006 г. № 7.

Положение устанавливает порядок осуществления государственного строительного надзора в Российской Федерации (пункт 1 Положения).

Подпунктом «а» пункта 4 Положения предусмотрено, что предметом государственного строительного надзора является проверка соответствия выполнения работ и применяемых строительных материалов в процессе строительства, реконструкции объекта капитального строительства, а также результатов таких работ требованиям технических регламентов, иных нормативных актов и проектной документации, в том числе требованиям в отношении энергетической эффективности и требованиям в отношении оснащенности объекта капитального строительства приборами учета используемых энергетических ресурсов (в редакции постановления Правительства Российской Федерации от 16 февраля 2019 г. № 152).

Согласно пункту 8 Положения государственный строительный надзор осуществляется органом государственного строительного надзора с даты получения им в соответствии с частью 5 статьи 52 Градостроительного кодекса Российской Федерации извещения о начале работ до даты выдачи заключения о соответствии построенного, реконструированного объекта капитального строительства требованиям технических регламентов (норм и правил), иных нормативных правовых актов и проектной документации, в том числе требованиям в отношении энергетической эффективности и требованиям в отношении оснащенности объекта капитального строительства приборами учета используемых энергетических ресурсов.

Все документы, составленные либо полученные при осуществлении государственного строительного надзора, подлежат включению в дело, формируемое органом государственного строительного надзора. Порядок формирования и ведения таких дел, в том числе определение требований, предъявляемых к включаемым в такие дела документам, устанавливается Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору (в редакции постановления Правительства Российской Федерации от 16 февраля 2019 г. № 152).

Н. обратился в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании не действующими подпункта «а» пункта 4, пункта 8 Положения, считая их противоречащими статье 54 Градостроительного кодекса Российской Федерации в части, исключающей необходимость строительного надзора за работами, направленными на устранение дефектов, допущенных при строительстве высокоэтажного жилого дома, в отношении которого на стадии основного строительства осуществлялся государственный строительный надзор, и выявленных после даты выдачи заключения о соответствии построенного, реконструированного объекта капитального строительства требованиям технических регламентов (норм и правил), иных нормативных правовых актов и проектной документации. В обоснование своего требования указал, что на застройщика ранее введенного в эксплуатацию десятиэтажного многоквартирного дома, в котором расположена его квартира, возложена обязанность устранить недостатки выполненной работы, допущенные при основном строительстве, осуществлявшемся на основании проектной документации, подлежавшей государственной экспертизе. Согласно разъяснению руководителя Инспекции государственного строительного надзора Воронежской области, данному в письме от 15 ноября 2017 г. № 68-11/1638, государственный строительный надзор производится лишь в процессе строительства объектов капитального строительства, а поскольку строительство жилого дома закончено и он введен в эксплуатацию, то предмет государственного строительного надзора в данном случае отсутствует. Административный истец полагает, что Градостроительный кодекс Российской Федерации не ставит вопрос о государственном строительном надзоре в зависимость от стадии работ (завершенное либо незавершенное строительство), а связывает его необходимость исключительно с тем, ведется ли строительство на основании проектной документации, подлежащей государственной экспертизе в соответствии со статьей 49 названного кодекса, в связи с чем делает вывод о том, что работы, направленные на устранение недостатков, допущенных при строительстве многоквартирного дома, которое являлось предметом государственного строительного надзора, также подлежат государственному строительному надзору.

Правительство Российской Федерации поручило представлять свои интересы в Верховном Суде Российской Федерации Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору.

В суде первой инстанции представитель Правительства Российской Федерации возражал против удовлетворения заявленного требования, ссылаясь на то, что Положение издано в пределах полномочий Правительства Российской Федерации, соответствует действующему законодательству и не нарушает прав административного истца.

Решением Верховного Суда Российской Федерации от 1 июля 2019 г. административное исковое заявление Н. оставлено без удовлетворения.

Не согласившись с таким решением, административный истец в апелляционной жалобе просит его отменить, как вынесенное с нарушением норм материального права, и принять по административному делу новое решение об удовлетворении административного иска. Н. считает ошибочным вывод суда о том, что после выдачи заключения о соответствии построенного, реконструированного объекта капитального строительства требованиям технических регламентов (норм и правил) осуществление государственного строительного надзора не предусмотрено в случае выявления на последующем этапе недостатков выполненной работы. Полагает, что судом первой инстанции не дана правовая оценка его доводу о несоответствии обжалуемых положений нормативного правового акта статье 54 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

В суд апелляционной инстанции Н. и его представитель не явились, о месте и времени судебного заседания извещены в установленном законом порядке.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации оснований для ее удовлетворения и отмены обжалуемого судебного решения не находит.

Согласно пункту 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации нормативный правовой акт признается не действующим полностью или в части в случае его несоответствия иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Отказывая административному истцу в удовлетворении заявленного требования, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу, что по настоящему административному делу такое основание для признания недействующими оспоренных подпункта «а» пункта 4 и пункта 8 Положения отсутствует.

Полномочия Правительства Российской Федерации на утверждение Положения предусмотрены статьями 13 и 23 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации», частью 1 статьи 54 Градостроительного кодекса Российской Федерации, на основании которых Правительство Российской Федерации, осуществляя регулирование в социально-экономической сфере, издает постановления, устанавливающие в том числе порядок осуществления государственного строительного надзора, включая порядок организации и проведения проверок деятельности физических лиц, не являющихся индивидуальными предпринимателями, при осуществлении государственного строительного надзора.

В силу части 1 статьи 54 Градостроительного кодекса Российской Федерации государственный строительный надзор осуществляется при:

1. строительстве объектов капитального строительства, проектная документация которых подлежит экспертизе в соответствии со статьей 49 Кодекса;

2. реконструкции объектов капитального строительства, в том числе при проведении работ по сохранению объектов культурного наследия, затрагивающих конструктивные и другие характеристики надежности и безопасности таких объектов, если проектная документация на осуществление реконструкции объектов капитального строительства, в том числе указанных работ по сохранению объектов культурного наследия, подлежит экспертизе в соответствии со статьей 49 Кодекса.

Согласно части второй приведенной статьи предметом государственного строительного надзора в отношении указанных объектов капитального строительства является проверка:

1. соответствия выполнения работ и применяемых строительных материалов в процессе строительства, реконструкции объекта капитального строительства, а также результатов таких работ требованиям утвержденной в соответствии с частями 15, 15.2 и 15.3 статьи 48 Кодекса проектной документации (с учетом изменений, внесенных в проектную документацию в соответствии с частями 3.8 и 3.9 статьи 49 Кодекса) и (или) информационной модели (в случае, если формирование и ведение информационной модели являются обязательными в соответствии с требованиями Кодекса), в том числе требованиям энергетической эффективности (за исключением объектов капитального строительства, на которые требования энергетической эффективности не распространяются) и требованиям оснащенности объекта капитального строительства приборами учета используемых энергетических ресурсов;

2. наличия разрешения на строительство;

3. выполнения требований, установленных частями 2, 3 и 3.1 статьи 52 Кодекса.

Частью 1 статьи 55 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что разрешение на ввод объекта в эксплуатацию представляет собой документ, который удостоверяет выполнение строительства, реконструкции объекта капитального строительства в полном объеме в соответствии с разрешением на строительство, проектной документацией, а также соответствие построенного, реконструированного объекта капитального строительства требованиям к строительству, реконструкции объекта капитального строительства, установленным на дату выдачи представленного для получения разрешения на строительство градостроительного плана земельного участка, разрешенному использованию земельного участка или в случае строительства, реконструкции линейного объекта проекту планировки территории и проекту межевания территории, проекту планировки территории в случае выдачи разрешения на ввод в эксплуатацию линейного объекта, для размещения которого не требуется образование земельного участка, а также ограничениям, установленным в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации.

Из пункта 9 части 3 статьи 55 Градостроительного кодекса Российской Федерации следует, что для принятия решения о выдаче разрешения на ввод объекта в эксплуатацию необходимо представить ряд документов, среди которых — заключение органа государственного строительного надзора о соответствии построенного, реконструированного объекта капитального строительства требованиям проектной документации (далее также — Заключение о соответствии объекта), в том числе требованиям энергетической эффективности и требованиям оснащенности объекта капитального строительства приборами учета используемых энергетических ресурсов, заключения уполномоченного на осуществление федерального государственного экологического надзора федерального органа исполнительной власти.

Проанализировав указанные законоположения, суд первой инстанции сделал правильный вывод о том, что после выдачи заключения о соответствии построенного, реконструированного объекта капитального строительства требованиям технических регламентов (норм и правил), иных нормативных правовых актов и проектной документации, осуществление государственного строительного надзора не предусмотрено.

Вопреки мнению административного истца Градостроительный кодекс Российской Федерации связывает проведение государственного строительного надзора с этапами строительства и ограничивает такой надзор окончанием строительства. Заключение о соответствии объекта является итоговым документом органа государственного строительного надзора, свидетельствующим об исполнении им своей функции по данному объекту в полном объеме. В дальнейшем возобновление государственного строительного надзора возможно в случае отмены решения о вводе объекта в эксплуатацию, в том числе на основании отзыва Заключения о соответствии объекта органом государственного строительного надзора, и возобновлении строительства, реконструкции, капитального ремонта.

Указание в апелляционной жалобе на то, что оспариваемые пункты Положения не проанализированы судом на соответствие статье 54 Градостроительного кодекса Российской Федерации, опровергается содержанием обжалуемого решения. Отказывая Н. в удовлетворении административного искового заявления, суд первой инстанции, сославшись на указанную норму, пришел к выводу, что объектом государственного строительного надзора являются объекты капитального строительства в процессе их строительства, реконструкции или капитального ремонта.

Установив, что отсутствуют правовые нормы большей юридической силы, которым бы противоречили подпункт «а» пункта 4, пункт 8 Положения, суд первой инстанции правомерно отказал административному истцу в удовлетворении заявленного требования.

Предусмотренные статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основания для отмены решения в апелляционном порядке отсутствуют.

Руководствуясь статьями 308 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

решение Верховного Суда Российской Федерации от 1 июля 2019 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу Н. — без удовлетворения.

---