Апелляционное определение Апелляционной коллегии Верховного Суда РФ от 05.09.2019 № АПЛ19-309

<Об оставлении без изменения Решения Верховного Суда РФ от 23.05.2019 № АКПИ19-223, которым отказано в удовлетворении административного искового заявления о признании частично недействующим пункта 4 Порядка принятия документа об утверждении лимита добычи охотничьих ресурсов и внесения в него изменений, утв. Приказом Минприроды России от 29.06.2010 № 228>

Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Манохиной Г.В.,

членов коллегии Рыженкова А.М., Тютина Д.В.,

при секретаре Ш.,

с участием прокурора Масаловой Л.Ф.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению общественной организации «Новосибирское областное общество охотников и рыболовов» о признании частично недействующим пункта 4 Порядка принятия документа об утверждении лимита добычи охотничьих ресурсов и внесения в него изменений, утвержденного приказом Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 29 июня 2010 г. № 228,

по апелляционной жалобе общественной организации «Новосибирское областное общество охотников и рыболовов» на решение Верховного Суда Российской Федерации от 23 мая 2019 г., которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Манохиной Г.В., объяснения представителя административного истца С.В., поддержавшего доводы апелляционной жалобы, возражения относительно доводов апелляционной жалобы представителей Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации С.И., К., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Масаловой Л.Ф., полагавшей апелляционную жалобу необоснованной, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации (далее также — Минприроды России) приказом от 29 июня 2010 г. № 228 (далее — Приказ) утвердило Порядок принятия документа об утверждении лимита добычи охотничьих ресурсов и внесения в него изменений (далее — Порядок).

Нормативный правовой акт зарегистрирован в Министерстве юстиции Российской Федерации 16 августа 2010 г., регистрационный номер 18158, официально опубликован в «Российской газете» 23 августа 2010 г. № 187.

Пунктом 4 Порядка предусмотрено, что юридические лица и индивидуальные предприниматели, заключившие охотхозяйственные соглашения, до 15 апреля подают в исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченный в области охоты и сохранения охотничьих ресурсов, заявку на установление квоты добычи для каждого вида охотничьих ресурсов. В заявке для каждого вида охотничьих ресурсов необходимо указать:

свойственную для вида охотничьего ресурса площадь обитания (если охотустройство не производилось, указывается общая площадь охотничьего угодья);

численность и показатель численности на 1000 га в текущем году и за два предыдущих года;

квоту добычи, выраженную в процентах от численности охотничьего ресурса в текущем году;

квоту добычи, выраженную в количестве особей, предполагаемых к изъятию, в том числе количество особей в возрасте до одного года, взрослых особей (самцов с неокостеневшими рогами, самцов во время гона, без подразделения по половому признаку).

Для добычи охотничьих ресурсов в целях научной и образовательной деятельности на территориях, являющихся средой обитания охотничьих ресурсов, но не являющихся охотничьими угодьями, за исключением особо охраняемых природных территорий федерального значения, научные и образовательные организации до 15 апреля подают заявки в уполномоченный орган субъекта Российской Федерации.

Для добычи охотничьих ресурсов на территориях, являющихся средой обитания охотничьих ресурсов, но не являющихся охотничьими угодьями, за исключением особо охраняемых природных территорий федерального значения, в целях акклиматизации, переселения и гибридизации охотничьих ресурсов, в целях содержания и разведения охотничьих ресурсов в полувольных условиях или искусственно созданной среде обитания, юридические лица и индивидуальные предприниматели, имеющие разрешение на осуществление деятельности в соответствии со статьями 49 и 50 Федерального закона от 24 июля 2009 г. № 209-ФЗ, до 15 апреля подают заявки в уполномоченный орган субъекта Российской Федерации.

Общественная организация «Новосибирское областное общество охотников и рыболовов» (далее также — Общественная организация) обратилась в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании недействующим пункта 4 Порядка в части, предусматривающей, что заявку на установление квоты добычи для каждого вида охотничьих ресурсов до 15 апреля подают в исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченный в области охоты и сохранения охотничьих ресурсов, юридические лица и индивидуальные предприниматели, заключившие охотхозяйственные соглашения.

В обоснование заявленного требования административный истец ссылался на то, что оспариваемая норма не соответствует части 1 статьи 71 Федерального закона от 24 июля 2009 г. № 209-ФЗ «Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» и нарушает его права на пользование животным миром в соответствии с долгосрочными лицензиями.

Нарушение своих прав общественная организация «Новосибирское областное общество охотников и рыболовов» усматривает в том, что Министерство природных ресурсов и экологии Новосибирской области в письме от 20 февраля 2019 г. проинформировало ее о том, что юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям, не заключившим охотхозяйственное соглашение до направления заявки на установление квот добычи охотничьих ресурсов в 2019 г., будет отказано в принятии заявки. Общественная организация имеет выданные на основании статьи 37 Федерального закона от 24 апреля 1995 г. № 52-ФЗ «О животном мире» долгосрочные лицензии, содержащие перечень объектов животного мира, передаваемых в пользование, в том числе и виды охотничьих ресурсов, в отношении которых губернатором Новосибирской области ежегодно устанавливаются лимиты и квоты добычи: барсук, косуля, лось, рысь, медведь, соболь. Лицензии действуют до 2026 г., не аннулированы, право пользования животным миром по основаниям, предусмотренным законом, не прекращалось. По мнению административного истца, Федеральный закон «Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» не предусматривает ограничения прав обладателей действующих долгосрочных лицензий в части добычи охотничьих ресурсов, в отношении которых устанавливаются квоты, правом на подачу заявки на установление квоты добычи охотничьих ресурсов обладают не только юридические лица и индивидуальные предприниматели, заключившие охотхозяйственные соглашения, но и лица, указанные в части 1 статьи 71 данного федерального закона.

Минприроды России, Министерство юстиции Российской Федерации в суде первой инстанции административный иск не признали, указав, что Приказ утвержден федеральным органом исполнительной власти в пределах предоставленных ему полномочий, оспариваемое нормативное положение не противоречит действующему законодательству и не нарушает прав и законных интересов административного истца.

Решением Верховного Суда Российской Федерации от 23 мая 2019 г. в удовлетворении административного искового заявления общественной организации «Новосибирское областное общество охотников и рыболовов» отказано.

В апелляционной жалобе административный истец, не согласившись с таким решением, просит его отменить, считая незаконным, и принять по делу новое решение об удовлетворении административного иска. Полагает, что судом первой инстанции при рассмотрении дела были неправильно применены нормы материального права, выводы суда противоречат статье 19 Конституции Российской Федерации, которой установлен принцип равенства всех перед законом.

В письменных возражениях на апелляционную жалобу Минприроды России просит в ее удовлетворении отказать, решение Верховного Суда Российской Федерации оставить без изменения, полагая, что вопреки доводам апелляционной жалобы обстоятельства, имеющие значение для дела, судом первой инстанции установлены правильно, выводы суда соответствуют обстоятельствам дела и согласуются с нормами права, регулирующими данные правоотношения. Считает, что в апелляционной жалобе не приведены конкретные нормы права, имеющие большую юридическую силу, которым, по мнению административного истца, противоречит оспариваемое положение.

Министерство юстиции Российской Федерации в письме от 6 августа 2019 г. поддерживает свою позицию, изложенную в суде первой инстанции, и просит рассмотреть апелляционную жалобу без участия своего представителя.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации оснований для ее удовлетворения и отмены обжалуемого решения суда не находит.

В соответствии с пунктом 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основанием для удовлетворения заявленных требований об оспаривании нормативного правового акта полностью или в части является полное или частичное несоответствие данного акта иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Отказывая общественной организации «Новосибирское областное общество охотников и рыболовов» в удовлетворении административного искового заявления, суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что по данному делу такого основания для признания оспариваемого положения Порядка недействующим не имеется.

Частью 3 статьи 24 Федерального закона «Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» установлено, что лимит добычи охотничьих ресурсов утверждается для каждого субъекта Российской Федерации высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в срок не позднее 1 августа текущего года на период до 1 августа следующего года. В силу части 8 этой статьи состав документа об утверждении лимита добычи охотничьих ресурсов, порядок подготовки, принятия этого документа и внесения в него изменений устанавливаются уполномоченным федеральным органом исполнительной власти.

Согласно пункту 8 статьи 32 указанного федерального закона к полномочиям органов государственной власти Российской Федерации в области охоты и сохранения охотничьих ресурсов относится установление порядка подготовки, принятия документа об утверждении лимита добычи охотничьих ресурсов и внесения изменений в такой документ, а также требований к содержанию и составу такого документа.

На время издания Порядка действовало Положение о Министерстве природных ресурсов и экологии Российской Федерации, утвержденное постановлением Правительства Российской Федерации от 29 мая 2008 г. № 404, пунктом 5.2.51.3 которого было предусмотрено, что Министерство самостоятельно принимает нормативные правовые акты в установленной сфере деятельности, в том числе порядок принятия документа об утверждении лимита добычи охотничьих ресурсов и внесения в него изменений, а также требования к его содержанию. Пунктом 5.2.85 действующего Положения о Министерстве природных ресурсов и экологии Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 11 ноября 2015 г. № 1219, предусмотрены аналогичные полномочия.

С учетом содержания приведенных положений нормативных правовых актов суд первой инстанции сделал обоснованный вывод о том, что оспариваемый порядок принят Минприроды России в пределах имеющихся у него полномочий и с соблюдением порядка издания нормативного правового акта, требований, установленных для его государственной регистрации и опубликования.

Пункт 4 Порядка определяет процедуру подготовки, принятия документа об утверждении лимита добычи охотничьих ресурсов в субъекте Российской Федерации и внесения в него изменений, согласно которому заявку на установление квоты добычи для каждого вида охотничьих ресурсов подают юридические лица и индивидуальные предприниматели, заключившие охотхозяйственные соглашения.

Отказывая в удовлетворении заявленного требования, суд первой инстанции правильно исходил из того, что пункт 4 Порядка соответствует Федеральному закону «Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», частью 9 статьи 24 которого предписано, что квота добычи охотничьих ресурсов в отношении каждого закрепленного охотничьего угодья определяется в соответствии с заявками, представленными юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, заключившими охотхозяйственные соглашения в соответствии с данным федеральным законом.

Довод административного истца о противоречии оспариваемого положения нормативного правового акта части 1 статьи 71 Федерального закона «Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» обоснованно признан судом первой инстанции несостоятельным. Положения статьи 71 Федерального закона «Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» не регулируют вопрос об объеме прав долгосрочного пользования животным миром, а определяют сроки действия долгосрочных лицензий, выданных до введения в действие данного закона, и порядок перехода на новую форму правового регулирования — охотхозяйственные соглашения.

До вступления в силу данного федерального закона отношения в области охоты и сохранения охотничьих ресурсов были урегулированы Федеральным законом «О животном мире».

Согласно Федеральному закону «О животном мире» в редакции, действовавшей до 1 апреля 2010 г., юридические лица могли получить право пользования животным миром, включая такой вид пользования, как охота, на основании долгосрочной лицензии — специального разрешения на осуществление хозяйственной и иной деятельности, связанной с использованием и охраной объектов животного мира. Со вступлением в силу Федерального закона «Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», как следует из его статьи 71, юридические лица и индивидуальные предприниматели сохраняют право долгосрочного пользования животным миром, которое возникло у них на основании долгосрочных лицензий на пользование животным миром в отношении охотничьих ресурсов до дня вступления в силу названного федерального закона до истечения срока действия указанных лицензий, за исключением случаев, предусмотренных этой статьей (часть 1); такие юридические лица, индивидуальные предприниматели при исполнении ими условий таких лицензий вправе заключить охотхозяйственные соглашения в отношении охотничьих угодий, указанных в договорах о предоставлении в пользование территорий или акваторий, без проведения аукциона на право заключения охотхозяйственных соглашений на срок сорок девять лет (часть 3).

Как указал Конституционный Суд Российской Федерации в постановлении от 25 июня 2015 г. № 17-П «По делу о проверке конституционности части 3 статьи 71 Федерального закона „Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации“ в связи с запросом Верховного Суда Российской Федерации», из системного анализа положений законодательства об охоте и сохранении охотничьих ресурсов следует, что юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям, допущенным к долгосрочному пользованию животным миром в целях охоты на основании Федерального закона «О животном мире», со дня вступления в силу Федерального закона «Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» предоставлена возможность по собственному выбору либо продолжить осуществление своего права в соответствии с долгосрочной лицензией, либо в установленном порядке заключить без проведения аукциона охотхозяйственное соглашение с соблюдением предусмотренных законом условий. В последнем случае они приобретают все права охотпользователей, закрепленные Федеральным законом «Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», в том числе не принадлежащие обладателям долгосрочных лицензий.

Административный истец не лишен возможности в установленном законом порядке заключить без проведения аукциона охотхозяйственное соглашение и приобрести право охотпользователей на подачу заявок о квоте добычи охотничьих ресурсов в отношении своего охотничьего угодья.

При таких данных довод общественной организации «Новосибирское областное общество охотников и рыболовов» в апелляционной жалобе о том, что обладатель долгосрочных лицензий имеет право на подачу заявки на установление квоты добычи указанных ею охотничьих ресурсов без заключения охотхозяйственного соглашения, ошибочен и основан на неправильном толковании норм Федерального закона «Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».

Утверждение в апелляционной жалобе о противоречии выводов суда статье 19 Конституции Российской Федерации ошибочно.

Как указано в определении Конституционного Суда Российской Федерации от 5 июня 2003 г. № 275-О, правовое регулирование, установленное статьей 71 Федерального закона «Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», ориентировано на сохранение права пользования животным миром в отношении охотничьих ресурсов юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, у которых оно возникло на основании долгосрочных лицензий до 1 апреля 2010 года, посредством предоставления им возможности по своему выбору продолжить осуществление охотхозяйственной деятельности на основании имеющейся лицензии либо без проведения аукциона заключить охотхозяйственное соглашение, в связи с чем оно с точки зрения преследуемых целей отвечает критериям равенства, соразмерности и справедливости. Данный вывод подтверждается правовыми позициями относительно специальных льготных механизмов (режимов) нормативного регулирования, которые были выражены Конституционным Судом Российской Федерации в своих постановлениях.

Ссылки в апелляционной жалобе в обоснование правовой позиции на приказы Минприроды России от 29 августа 2014 г. № 379 «Об утверждении порядка оформления и выдачи разрешений на добычу охотничьих ресурсов, порядка подачи заявок и заявлений, необходимых для выдачи таких разрешений, и утверждении форм бланков разрешений на добычу копытных животных, медведей, пушных животных, птиц», от 16 ноября 2010 г. № 512 «Об утверждении Правил охоты», от 6 сентября 2010 г. № 344 «Об утверждении Порядка осуществления государственного мониторинга охотничьих ресурсов и среды их обитания и применения его данных», от 29 июня 2010 г. № 228 «Об утверждении порядка принятия документа об утверждении лимита добычи охотничьих ресурсов, внесения в него изменений и требований к его содержанию» не могут быть поводом к отмене решения суда, поскольку указанные нормативные правовые акты обладают равной юридической силой с Приказом, и в силу пункта 3 части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оспариваемый в части Порядок не подлежал проверке на соответствие этим нормативным правовым актам.

Установив, что пункт 4 Порядка в оспариваемой части не противоречит федеральному закону или иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, суд первой инстанции правомерно, руководствуясь пунктом 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, принял решение об отказе в удовлетворении административного искового заявления общественной организации «Новосибирское областное общество охотников и рыболовов». Разрешая данное дело, суд правильно применил нормы материального права, нормы процессуального права были также соблюдены судом.

Предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены решения в апелляционном порядке не имеется.

Руководствуясь статьями 308 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

решение Верховного Суда Российской Федерации от 23 мая 2019 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу общественной организации «Новосибирское областное общество охотников и рыболовов» — без удовлетворения.

---