--- title: "Апелляционное определение Апелляционной коллегии Верховного Суда РФ от 22.08.2019 N АПЛ19-297" number: "АПЛ19-297" issued_on: 2019-08-22 status: действует canonical: "https://bukva.ai/docs/opredelenie-apl19-297" --- ## Апелляционное определение Апелляционной коллегии Верховного Суда РФ от 22.08.2019 N АПЛ19-297 # Апелляционное определение Апелляционной коллегии Верховного Суда РФ от 22.08.2019 N АПЛ19-297 <Об оставлении без изменения Решения Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 28.05.2019 N АКПИ19-188, которым было отказано в удовлетворении заявления о признании недействующими абзацев десятого, одиннадцатого, пятнадцатого Письма Минэкономразвития России от 07.11.2018 N 32363-ВА/Д23и>
**ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ** **АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ**
**от 22 августа 2019 г. N АПЛ19-297**
Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации в составе: председательствующего Манохиной Г.В., членов коллегии Ксенофонтовой Н.А., Рыженкова А.М., при секретаре Ш., с участием прокурора Масаловой Л.Ф. рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Б. о признании недействующими [абзацев десятого](https://bukva.ai/docs/pismo-32363-vad23i#p100013), [одиннадцатого](https://bukva.ai/docs/pismo-32363-vad23i#p100014), [пятнадцатого](https://bukva.ai/docs/pismo-32363-vad23i#p100018) письма Министерства экономического развития Российской Федерации от 7 ноября 2018 г. N 32363-ВА/Д23и по апелляционной жалобе Б. на [решение](https://bukva.ai/docs/reshenie-akpi19-188) Верховного Суда Российской Федерации от 28 мая 2019 г., которым в удовлетворении административного искового заявления отказано. Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Манохиной Г.В., возражения относительно доводов апелляционной жалобы представителей Министерства экономического развития Российской Федерации Г. и Н., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Масаловой Л.Ф., полагавшей апелляционную жалобу необоснованной, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации
установила:
Министерство экономического развития Российской Федерации (далее также - Минэкономразвития России) 7 ноября 2018 г. издало [письмо](https://bukva.ai/docs/pismo-32363-vad23i) N 32363-ВА/Д23и по вопросу применения положений Федерального [закона](https://bukva.ai/docs/zakon-218-fz-2015/statya-1) от 13 июля 2015 г. N 218-ФЗ "О государственной регистрации недвижимости" (далее - Закон о государственной регистрации недвижимости) и Федерального [закона](https://bukva.ai/docs/zakon-340-fz-2018/statya-1) от 3 августа 2018 г. N 340-ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Закон N 340-ФЗ) в части кадастрового учета и государственной регистрации прав на объекты индивидуального жилищного строительства и садовые дома (далее - Письмо). В [абзацах десятом](https://bukva.ai/docs/pismo-32363-vad23i#p100013) и [одиннадцатом](https://bukva.ai/docs/pismo-32363-vad23i#p100014) Письма разъяснено, что в соответствии с изменениями, внесенными [Законом](https://bukva.ai/docs/zakon-340-fz-2018/statya-1) N 340-ФЗ в [Закон](https://bukva.ai/docs/zakon-218-fz-2015/statya-1) о государственной регистрации недвижимости, государственный кадастровый учет созданных объектов индивидуального жилищного строительства, садовых домов и государственная регистрация прав на них должны осуществляться одновременно на основании заявления органа государственной власти или органа местного самоуправления, уполномоченного на выдачу разрешений на строительство. Заявление указанными органами подается в электронном виде, к заявлению должно прилагаться в том числе уведомление об окончании строительства или реконструкции объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома. [Абзацем пятнадцатым](https://bukva.ai/docs/pismo-32363-vad23i#p100018) Письма предусмотрено, что застройщик вправе самостоятельно обратиться в орган регистрации прав в случае неисполнения органом государственной власти или органом местного самоуправления, уполномоченным на выдачу разрешений на строительство, указанной выше обязанности. При этом застройщик представляет в орган регистрации прав только заявление, иные документы орган регистрации прав запрашивает в уполномоченном на выдачу разрешений на строительство органе государственной власти или органе местного самоуправления ([часть 1.2 статьи 19](https://bukva.ai/docs/zakon-218-fz-2015/statya-1#p126) Закона о государственной регистрации недвижимости). Б. обратился в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением, в котором просил признать недействующими [абзацы десятый](https://bukva.ai/docs/pismo-32363-vad23i#p100013), [одиннадцатый](https://bukva.ai/docs/pismo-32363-vad23i#p100014), [пятнадцатый](https://bukva.ai/docs/pismo-32363-vad23i#p100018) Письма. В обоснование заявления ссылался на то, что оспариваемые предписания не соответствуют действительному смыслу разъясняемых нормативных положений, противоречат [пункту 2 части 2 статьи 14](https://bukva.ai/docs/zakon-218-fz-2015/statya-1#p100195), [части 6 статьи 18](https://bukva.ai/docs/zakon-218-fz-2015/statya-1#p100281), [части 10 статьи 40](https://bukva.ai/docs/zakon-218-fz-2015/statya-1#p100604) Закона о государственной регистрации недвижимости. Как полагал административный истец, оспариваемые абзацы [Письма](https://bukva.ai/docs/pismo-32363-vad23i) нарушают его право на государственный кадастровый учет и регистрацию права собственности принадлежащего ему объекта недвижимости в установленный [Законом](https://bukva.ai/docs/zakon-218-fz-2015/statya-1) о государственной регистрации недвижимости срок. Минэкономразвития России и Министерство юстиции Российской Федерации административный иск не признали, указав в письменных возражениях, что [Письмо](https://bukva.ai/docs/pismo-32363-vad23i) не является актом, обладающим нормативными свойствами, носит информационный характер, а оспариваемые предписания соответствуют действительному смыслу разъясняемых нормативных положений, прав и законных интересов административного истца не нарушают. [Решением](https://bukva.ai/docs/reshenie-akpi19-188) Верховного Суда Российской Федерации от 28 мая 2019 г. в удовлетворении административного искового заявления Б. отказано. В апелляционной жалобе и приложенном к ней ходатайстве Б., не соглашаясь с таким [решением](https://bukva.ai/docs/reshenie-akpi19-188), просит его отменить, как незаконное, и принять новое решение об удовлетворении административного иска ввиду неправильного определения судом обстоятельств, имеющих значение для дела. Кроме того, административный истец полагает, что судом первой инстанции не применен [пункт 12](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-50-2018-2#p100038) постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами". В письменном отзыве на апелляционную жалобу Минэкономразвития России просит в ее удовлетворении отказать, ссылаясь на то, что судом первой инстанции в полном объеме выяснены обстоятельства, имеющие значение для дела, выводы, изложенные в [решении](https://bukva.ai/docs/reshenie-akpi19-188), соответствуют обстоятельствам дела, судом правильно применены нормы материального и процессуального права. Б. и Министерство юстиции Российской Федерации о времени и месте судебного заседания суда апелляционной инстанции извещены в установленном законом порядке. Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации оснований для ее удовлетворения и отмены обжалуемого [решения](https://bukva.ai/docs/reshenie-akpi19-188) суда не находит. Согласно [статье 217.1](https://bukva.ai/docs/zakon-21-fz-2015/statya-217-1#p8) Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации административные дела об оспаривании актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами (далее также - акты, обладающие нормативными свойствами), рассматриваются и разрешаются судом в порядке, установленном [главой 21](https://bukva.ai/docs/zakon-21-fz-2015/statya-1#p7) данного кодекса, с особенностями, определенными этой статьей [(часть 1)](https://bukva.ai/docs/zakon-21-fz-2015/statya-1#p9). При рассмотрении административного дела об оспаривании акта, обладающего нормативными свойствами, суд выясняет: нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление; обладает ли оспариваемый акт нормативными свойствами, позволяющими применить его неоднократно в качестве общеобязательного предписания в отношении неопределенного круга лиц; соответствуют ли положения оспариваемого акта действительному смыслу разъясняемых им нормативных положений [(часть 3)](https://bukva.ai/docs/zakon-21-fz-2015/statya-1#p11). По результатам рассмотрения административного дела об оспаривании акта, обладающего нормативными свойствами, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый акт полностью или в части не обладает нормативными свойствами и соответствует содержанию разъясняемых им нормативных положений [(пункт 2 части 5)](https://bukva.ai/docs/zakon-21-fz-2015/statya-1#p18). Приведенные законоположения при рассмотрении настоящего административного дела судом первой инстанции соблюдены. В [пункте 3](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-50-2018-2#p100012) постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. N 50 разъяснено, что существенными признаками, характеризующими акты, содержащие разъяснения законодательства и обладающие нормативными свойствами, являются: издание их органами государственной власти, органами местного самоуправления, иными органами, уполномоченными организациями или должностными лицами, наличие в них результатов толкования норм права, которые используются в качестве общеобязательных в правоприменительной деятельности в отношении неопределенного круга лиц. Из материалов административного дела усматривается, что [Письмо](https://bukva.ai/docs/pismo-32363-vad23i) издано при реализации Минэкономразвития России полномочий в сфере осуществления государственного кадастрового учета недвижимого имущества, государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, предоставления сведений, содержащихся в Едином государственном реестре недвижимости, кадастровой деятельности ([пункт 1](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-437-2008#p485) Положения о Министерстве экономического развития Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 5 июня 2008 г. N 437), в нем изложена позиция административного ответчика по вопросу применения положений [Закона](https://bukva.ai/docs/zakon-218-fz-2015/statya-1) о государственной регистрации недвижимости и [Закона](https://bukva.ai/docs/zakon-340-fz-2018/statya-1) N 340-ФЗ в части кадастрового учета и государственной регистрации прав на объекты индивидуального жилищного строительства и садовые дома в связи с поступившими обращениями застройщиков. [Письмо](https://bukva.ai/docs/pismo-32363-vad23i) адресовано территориальным органам Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии, федеральному государственному бюджетному учреждению "Федеральная кадастровая палата Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии" и его филиалам, Государственному комитету по государственной регистрации и кадастру Республики Крым, Управлению государственной регистрации права и кадастра Севастополя, Ассоциации "Национальное объединение саморегулируемых организаций кадастровых инженеров". В обжалуемом [решении](https://bukva.ai/docs/reshenie-akpi19-188) правомерно указано, что общее содержание [Письма](https://bukva.ai/docs/pismo-32363-vad23i) носит информационный, справочный характер, связанный со вступлением в силу с 4 августа 2018 г. [Закона](https://bukva.ai/docs/zakon-340-fz-2018/statya-1) N 340-ФЗ, которым внесены изменения в Градостроительный [кодекс](https://bukva.ai/docs/zakon-190-fz-2004/statya-1) Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации (включая [Закон](https://bukva.ai/docs/zakon-218-fz-2015/statya-1) о государственной регистрации недвижимости), а также со вступлением в силу с 1 января 2019 г. Федерального [закона](https://bukva.ai/docs/zakon-217-fz-2017/statya-1) от 29 июля 2017 г. N 217-ФЗ "О ведении гражданами садоводства и огородничества для собственных нужд и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации". Проанализировав содержание оспариваемых абзацев [Письма](https://bukva.ai/docs/pismo-32363-vad23i), суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что в них не имеется разъяснений относительно положений приведенных законов, выходящих за рамки их адекватного истолкования (интерпретации). Судом первой инстанции обоснованно отвергнут довод Б. о том, что в [абзацах десятом](https://bukva.ai/docs/pismo-32363-vad23i#p100013) и [одиннадцатом](https://bukva.ai/docs/pismo-32363-vad23i#p100014) Письма содержатся не соответствующие закону правила об осуществлении государственного кадастрового учета и государственной регистрации прав без уведомления о соответствии построенного объекта индивидуального жилищного строительства предельным параметрам разрешенного строительства объектов капитального строительства и обязательным требованиям к параметрам объектов капитального строительства, установленным законодательством о градостроительной деятельности (далее также - уведомление о соответствии). Из содержания указанных абзацев усматривается, что в них фактически воспроизведены отдельные положения [Закона](https://bukva.ai/docs/zakon-218-fz-2015/statya-1) о государственной регистрации недвижимости с учетом внесенных [Законом](https://bukva.ai/docs/zakon-340-fz-2018/statya-1) N 340-ФЗ изменений и не приведено каких-либо иных суждений. Так, в силу [пункта 1.1 части 1 статьи 15](https://bukva.ai/docs/zakon-218-fz-2015/statya-1#p125) Закона о государственной регистрации недвижимости при осуществлении государственного кадастрового учета и государственной регистрации прав одновременно такие государственный кадастровый учет и государственная регистрация прав осуществляются по заявлению органа государственной власти или органа местного самоуправления, указанных в [части 19 статьи 55](https://bukva.ai/docs/zakon-190-fz-2004/statya-1#p2660) Градостроительного кодекса Российской Федерации, - при государственном кадастровом учете и государственной регистрации прав на созданные объект индивидуального жилищного строительства, садовый дом. [Частью 1.2 статьи 19](https://bukva.ai/docs/zakon-218-fz-2015/statya-1#p126) названного закона предусмотрено, что орган государственной власти или орган местного самоуправления, уполномоченные на выдачу разрешений на строительство, в срок не позднее семи рабочих дней с даты поступления от застройщика уведомления об окончании строительства или реконструкции объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома при отсутствии предусмотренных Градостроительным [кодексом](https://bukva.ai/docs/zakon-190-fz-2004/statya-1) Российской Федерации оснований для направления застройщику уведомления о несоответствии построенных объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома требованиям законодательства о градостроительной деятельности обязан направить в орган регистрации прав заявление о государственном кадастровом учете и государственной регистрации прав на такие объект индивидуального жилищного строительства или садовый дом и прилагаемые к нему документы (в том числе уведомление об окончании строительства или реконструкции объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома, представленный застройщиком технический план, а в случае, если земельный участок, на котором построен или реконструирован объект индивидуального жилищного строительства или садовый дом, принадлежит двум и более гражданам на праве общей долевой собственности или передан в аренду со множественностью лиц на стороне арендатора, также заключенное между правообладателями такого земельного участка соглашение об определении их долей в праве общей долевой собственности на построенные или реконструированные объект индивидуального жилищного строительства или садовый дом) посредством отправления в электронной форме, о чем уведомляет застройщика способом, указанным им в уведомлении об окончании строительства или реконструкции объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома. Таким образом, направление уполномоченным органом или представление застройщиком в орган регистрации прав для целей государственного кадастрового учета и государственной регистрации прав на объект индивидуального жилищного строительства или садовый дом уведомления о соответствии действующим законодательством не предусмотрено. Судом первой инстанции также обоснованно был признан несостоятельным довод административного истца о том, что [абзац пятнадцатый](https://bukva.ai/docs/pismo-32363-vad23i#p100018) Письма устанавливает избыточную обязанность органа регистрации запрашивать уведомление и технический план в уполномоченном на выдачу разрешений на строительство органе государственной власти или органе местного самоуправления, запрещая застройщику представлять в орган регистрации оригиналы указанных документов самостоятельно. Положения названного [абзаца](https://bukva.ai/docs/pismo-32363-vad23i#p100018) основаны на [части 1.2 статьи 19](https://bukva.ai/docs/zakon-218-fz-2015/statya-1#p126) Закона о государственной регистрации недвижимости, согласно которой в случае ненаправления в установленный срок органом государственной власти или органом местного самоуправления, уполномоченными на выдачу разрешений на строительство, заявления о государственном кадастровом учете и государственной регистрации прав на объект индивидуального жилищного строительства или садовый дом застройщик вправе направить указанное заявление в орган регистрации прав самостоятельно; при этом уведомление, технический план, соглашение об определении долей в праве общей долевой собственности запрашиваются органом регистрации прав у таких органа государственной власти или органа местного самоуправления по правилам, предусмотренным [частью 2 статьи 33](https://bukva.ai/docs/zakon-218-fz-2015/statya-1#p100537) поименованного закона. С учетом изложенного суд первой инстанции сделал правильный вывод о том, что содержащаяся в оспариваемых абзацах [Письма](https://bukva.ai/docs/pismo-32363-vad23i) позиция Минэкономразвития России относительно применения [Закона](https://bukva.ai/docs/zakon-218-fz-2015/statya-1) о государственной регистрации недвижимости и [Закона](https://bukva.ai/docs/zakon-340-fz-2018/statya-1) N 340-ФЗ не выходит за рамки их адекватного истолкования и соответствует действительному смыслу разъясняемых нормативных положений. Поскольку [Письмо](https://bukva.ai/docs/pismo-32363-vad23i) в оспариваемой части не устанавливает, не изменяет и не отменяет правила, обязательные для неопределенного круга лиц (то есть не является актом, обладающим нормативными свойствами), и не содержит положений, выходящих за рамки адекватного истолкования действующего законодательства, суд первой инстанции правомерно, на основании [пункта 2 части 5 статьи 217.1](https://bukva.ai/docs/zakon-21-fz-2015/statya-1#p18) Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, отказал Б. в удовлетворении заявленного требования. Не влияет на законность вынесенного решения ссылка административного истца в апелляционной жалобе на неприменение судом первой инстанции [пункта 12](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-50-2018-2#p100038) постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. N 50, в соответствии с которым в порядке, предусмотренном [главой 21](https://bukva.ai/docs/zakon-21-fz-2015/statya-1#p7) Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, не подлежат рассмотрению судами, в частности, требования об оспаривании ответов, данных государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами при реализации обязанности, предусмотренной Федеральным [законом](https://bukva.ai/docs/zakon-59-fz-2006/statya-1) от 2 мая 2006 г. N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации", за исключением случаев, когда такие ответы приобрели характер актов, обладающих нормативными свойствами, например, при доведении их содержания до сведения подведомственных органов и (или) организаций либо размещении их на официальном сайте соответствующего органа власти. Само по себе доведение Минэкономразвития России содержания [Письма](https://bukva.ai/docs/pismo-32363-vad23i) до сведения подведомственных органов без наличия иных существенных признаков, характеризующих акты, обладающие нормативными свойствами, не может свидетельствовать о том, что [Письмо](https://bukva.ai/docs/pismo-32363-vad23i) является таким актом. Ходатайство Б. о необходимости выполнения судом апелляционной инстанции целого ряда процессуальных действий (вынести на обсуждение сторон вопрос о юридической квалификации правоотношения; определить спорное правоотношение; определить все подлежащие применению в деле нормы права; определить все обстоятельства, имеющие значение для дела; разъяснить сторонам, какие обстоятельства имеют значение для дела и на ком лежит обязанность по доказыванию каждого из этих обстоятельств; вынести определение о подготовке дела к судебному разбирательству, в котором зафиксировать все указанные выше сведения) удовлетворению не подлежит. Данное административное дело об оспаривании в части [Письма](https://bukva.ai/docs/pismo-32363-vad23i) рассматривается и разрешается по правилам административного судопроизводства в соответствии с [главой 21](https://bukva.ai/docs/zakon-21-fz-2015/statya-1#p7) Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации. При рассмотрении этой категории дел не устанавливаются фактические обстоятельства, относящиеся к конкретной ситуации и не связанные с решением вопроса о законности оспариваемого акта, и не проводятся выбор и анализ норм права, подлежащих применению к таким обстоятельствам. Все необходимые процессуальные действия, предусмотренные [Кодексом](https://bukva.ai/docs/zakon-21-fz-2015/statya-1) административного судопроизводства Российской Федерации, были выполнены судом первой инстанции. Так, при подготовке дела к судебному разбирательству судьей Верховного Суда Российской Федерации было вынесено определение от 18 марта 2019 г., в котором разъяснялось, какие обстоятельства подлежат доказыванию каждой из сторон. При рассмотрении настоящего административного дела все обстоятельства, перечисленные в [части 3 статьи 217.1](https://bukva.ai/docs/zakon-21-fz-2015/statya-1#p11) Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судом первой инстанции были выяснены и отражены в обжалуемом [решении](https://bukva.ai/docs/reshenie-akpi19-188). В апелляционной жалобе не приведено доводов, опровергающих выводы суда о законности оспариваемого акта, оснований считать такие выводы ошибочными у Апелляционной коллегии не имеется. Обжалуемое судебное [решение](https://bukva.ai/docs/reshenie-akpi19-188) вынесено с соблюдением норм процессуального права и при правильном применении норм материального права. Предусмотренных [статьей 310](https://bukva.ai/docs/zakon-21-fz-2015/statya-310#p102083) Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены или изменения решения в апелляционном порядке не имеется. Руководствуясь [статьями 308](https://bukva.ai/docs/zakon-21-fz-2015/statya-308#p102072) - [311](https://bukva.ai/docs/zakon-21-fz-2015/statya-311#p102103) Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации
определила:
[решение](https://bukva.ai/docs/reshenie-akpi19-188) Верховного Суда Российской Федерации от 28 мая 2019 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу Б. - без удовлетворения.
Председательствующий
Г.В.МАНОХИНА Члены коллегии
Н.А.КСЕНОФОНТОВА
А.М.РЫЖЕНКОВ
---