Апелляционное определение Апелляционной коллегии Верховного Суда РФ от 08.08.2019 № АПЛ19-267

<Об оставлении без изменения решения Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 29.04.2019 № АКПИ19-128 об удовлетворении заявления о признании недействующим подпункта «а» пункта 148(5) Правил предоставления коммунальных услуг собственникам и пользователям помещений в многоквартирных домах и жилых домов, утв. Постановлением Правительства РФ от 06.05.2011 № 354>

Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Манохиной Г.В.,

членов коллегии Зайцева В.Ю., Рыженкова А.М.,

при секретаре Г.,

с участием прокурора Масаловой Л.Ф.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению М. о признании недействующим подпункта «а» пункта 148(5) Правил предоставления коммунальных услуг собственникам и пользователям помещений в многоквартирных домах и жилых домов, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 6 мая 2011 г. № 354,

по апелляционной жалобе Правительства Российской Федерации на решение Верховного Суда Российской Федерации от 29 апреля 2019 г., которым административное исковое заявление удовлетворено.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Манохиной Г.В., объяснения представителя Правительства Российской Федерации П., поддержавшей доводы апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Масаловой Л.Ф., полагавшей апелляционную жалобу необоснованной, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

постановлением Правительства Российской Федерации от 6 мая 2011 г. № 354 утверждены Правила предоставления коммунальных услуг собственникам и пользователям помещений в многоквартирных домах и жилых домов (далее — Правила).

Нормативный правовой акт официально опубликован в Собрании законодательства Российской Федерации 30 мая 2011 г. № 22, «Российской газете» 1 июня 2011 г. № 116.

Правила регулируют отношения по предоставлению коммунальных услуг собственникам и пользователям помещений в многоквартирных домах, собственникам и пользователям жилых домов, в том числе отношения между исполнителями и потребителями коммунальных услуг, устанавливают их права и обязанности, порядок заключения договора, содержащего положения о предоставлении коммунальных услуг, а также порядок контроля качества предоставления коммунальных услуг, порядок определения размера платы за коммунальные услуги с использованием приборов учета и при их отсутствии, порядок перерасчета размера платы за отдельные виды коммунальных услуг в период временного отсутствия граждан в занимаемом жилом помещении, порядок изменения размера платы за коммунальные услуги при предоставлении коммунальных услуг ненадлежащего качества и (или) с перерывами, превышающими установленную продолжительность, определяют основания и порядок приостановления или ограничения предоставления коммунальных услуг, а также регламентируют вопросы, связанные с наступлением ответственности исполнителей и потребителей коммунальных услуг (пункт 1).

Постановлением Правительства Российской Федерации от 27 февраля 2017 г. № 232 «О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации» Правила дополнены разделом XV(1), который регламентирует предоставление коммунальной услуги по обращению с твердыми коммунальными отходами.

Пунктом 148(1) Правил, размещенном в данном разделе, предусмотрено, что предоставление коммунальной услуги по обращению с твердыми коммунальными отходами потребителю осуществляется на основании возмездного договора, содержащего положения о предоставлении коммунальной услуги по обращению с твердыми коммунальными отходами, из числа договоров, указанных в пунктах 148(4) - 148(6) Правил.

Согласно пункту 148(5) в редакции, действовавшей на день вынесения обжалуемого решения, условия предоставления коммунальной услуги по обращению с твердыми коммунальными отходами собственнику и пользователю жилого дома (домовладения) по его выбору определяются:

а) в договорах на оказание услуг по обращению с твердыми коммунальными отходами, заключаемых собственниками жилых помещений в многоквартирном доме с соответствующим региональным оператором по обращению с твердыми коммунальными отходами;

б) в договоре о предоставлении коммунальной услуги по обращению с твердыми коммунальными отходами, заключаемом собственником жилого дома (домовладения) с организацией (в том числе некоммерческим объединением), которая от своего имени и в интересах собственника заключает договор на оказание услуг по обращению с твердыми коммунальными отходами с соответствующим региональным оператором по обращению с твердыми коммунальными отходами.

М. обратился в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании недействующим подпункта «а» пункта 148(5) Правил, ссылаясь на то, что оспариваемое положение нормативного правового акта не соответствуют частям 3, 4 статьи 154 Жилищного кодекса Российской Федерации (далее также — ЖК РФ), пункту 4 статьи 24.7 Федерального закона от 24 июня 1998 г. № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» (далее — Закон об отходах), которые предусматривают право собственников домовладений заключить договор с оператором по обращению с твердыми коммунальными отходами напрямую, в частности с региональным оператором, в зоне деятельности которого образуются твердые коммунальные отходы и находятся места их накопления, без посредничества садоводческих некоммерческих товариществ. В обоснование заявленного требования указал, что, являясь собственником домовладения (земельного участка и расположенного на нем жилого дома), обратился в ООО «Тюменское экологическое общество» с целью заключить договор на оказание услуги по обращению с твердыми коммунальными отходами, однако ему было отказано в заключении прямого договора с региональным оператором со ссылкой в том числе на оспариваемые в части Правила.

Правительство Российской Федерации поручило представлять свои интересы в Верховном Суде Российской Федерации Министерству строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации.

В суде первой инстанции представитель Правительства Российской Федерации возражал против удовлетворения заявленного требования, ссылаясь на то, что Правила изданы в пределах полномочий Правительства Российской Федерации, оспариваемые положения соответствуют действующему законодательству и не нарушают прав административного истца.

Решением Верховного Суда Российской Федерации от 29 апреля 2019 г. административное исковое заявление М. удовлетворено, подпункт «а» пункта 148(5) Правил признан не действующим со дня вступления в законную силу решения суда.

Правительство Российской Федерации, не согласившись с таким решением, в апелляционной жалобе просит решение суда отменить и принять по административному делу новое решение об отказе в удовлетворении заявленного требования. Вывод суда о неопределенности и неоднозначности оспариваемой нормы считает ошибочным. При этом в жалобе указано, что отсутствие в оспариваемом положении указания на право собственников домовладений заключить договор с оператором по обращению с твердыми коммунальными отходами напрямую не лишает таких собственников этого права. Так, согласно абзацу третьему пункта 148(2) Правил потребителю в жилом помещении не может быть отказано в предоставлении коммунальной услуги по обращению с твердыми коммунальными отходами в случае отсутствия у потребителя заключенного в письменной форме договора, содержащего положения о предоставлении такой коммунальной услуги. Аналогичная норма содержится также в статье 24.7 Закона об отходах, части 5 статьи 30 ЖК РФ. Кроме того, нормативное правовое регулирование не разграничивает по объему прав и обязанностей потребителей, проживающих в жилых помещениях многоквартирных домов и проживающих в жилых домах (домовладениях). Толкование нормоположений раздела XV(1) Правил в их взаимосвязи позволяет сделать вывод о том, что слова «жилых помещений в многоквартирном доме» вместо «жилых домов (домовладений)» не меняют предмет регулирования оспариваемого положения. Признание подпункта «а» пункта 148(5) Правил недействительным полностью может повлечь до внесения изменений в Правила необоснованное лишение собственников жилых домов (домовладений) права на заключение договоров непосредственно с региональным оператором.

В суд апелляционной инстанции М. и его представитель не явились, о месте и времени судебного заседания извещены надлежащим образом.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации оснований для ее удовлетворения и отмены обжалуемого судебного решения не находит.

В соответствии с пунктом 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основанием для признания нормативного правового акта не действующим полностью или в части является его несоответствие иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

В пункте 35 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами» (далее — Постановление Пленума № 50) разъяснено, что, проверяя содержание оспариваемого акта или его части, необходимо также выяснять, является ли оно определенным. Если оспариваемый акт или его часть вызывают неоднозначное толкование, оспариваемый акт в такой редакции признается не действующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения.

Удовлетворяя административное исковое заявление М., суд первой инстанции обоснованно исходил из того, что подпункт «а» пункта 148(5) Правил является неопределенным и вызывает неоднозначное толкование, поскольку не соответствует предмету правового регулирования.

Полномочия Правительства Российской Федерации на утверждение Правил предусмотрены статьями 13 и 23 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации», частью 1 статьи 157 ЖК РФ, на основании которых Правительство Российской Федерации устанавливает правила предоставления, приостановки и ограничения предоставления коммунальных услуг собственникам и пользователям помещений в многоквартирных домах и жилых домов.

В силу положений статьи 30 Жилищного кодекса Российской Федерации, пункта 1 статьи 24.7 Закона об отходах на собственника жилого дома (части жилого дома) законом возлагается обязанность обеспечить обращение с твердыми коммунальными отходами путем заключения договора с региональным оператором по обращению с твердыми коммунальными отходами, а на регионального оператора — заключить договор на оказание услуг по обращению с твердыми коммунальными отходами собственнику твердых коммунальных отходов, которые образуются и места накопления которых находятся в зоне его деятельности.

Как усматривается из материалов дела, при правоприменении оспоренного положения Правил у участников регулируемого им правоотношения возникли разночтения в части обязанности регионального оператора заключить договор на оказание указанных услуг непосредственно с собственником домовладения.

Неопределенность подпункта «а» пункта 148(5) Правил связана с тем, что из него не ясно, вправе ли собственник жилого дома (домовладения) заключить непосредственно с соответствующим региональным оператором договор на оказание услуг по обращению с твердыми коммунальными отходами.

Указание в апелляционной жалобе на то, что применение слов «жилых помещений в многоквартирном доме» вместо слов «жилых домов (домовладений)» не меняют предмет регулирования оспоренного положения, ошибочно, что, по сути, подтверждает вывод суда о неопределенности оспариваемого положения.

Как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации в постановлениях от 15 июля 1999 г. № 11-П, от 11 ноября 2003 г. № 16-П и от 21 января 2010 г. № 1-П, правовая норма должна отвечать общеправовому критерию формальной определенности, вытекающему из принципа равенства всех перед законом и судом, поскольку такое равенство может быть обеспечено лишь при условии ясности, недвусмысленности нормы, ее единообразного понимания и применения всеми правоприменителями; напротив, неопределенность правовой нормы ведет к ее неоднозначному пониманию и, следовательно, к возможности ее произвольного применения, а значит — к нарушению принципа равенства всех перед законом и судом.

Довод апелляционной жалобы о том, что право на заключение такого вида договора вытекает из системного толкования нормоположений раздела XV(1) Правил с учетом положений статьи 24.7 Закона об отходах, части 5 статьи 30 ЖК РФ, не опровергает вывода суда об отсутствии определенности оспоренной нормы, поскольку из содержания пункта 148(1) Правил такое право не следует. Ввиду того, что Правила адресованы и гражданам-потребителям, положения подзаконного акта должны быть сформулированы ясно и доступно для их понимания, без необходимости проведения сложного юридического анализа для их уяснения.

Указание в апелляционной жалобе на то, что признание оспоренного положения Правил недействующим полностью может повлечь необоснованное лишение собственников жилых домов (домовладений) права на заключение непосредственных договоров с региональным оператором до внесения изменений в Правила, несостоятельно, так как такое право предусмотрено нормативными актами, имеющими большую юридическую силу. Более того, постановлением Правительства Российской Федерации от 13 июля 2019 г. № 897 «О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации по вопросу договорных отношений между собственниками помещений в многоквартирных домах и ресурсоснабжающими организациями» подпункт «а» пункта 148(5) Правил изменен: слова «в договорах на оказание услуг по обращению с твердыми коммунальными отходами, заключаемых собственниками жилых помещений в многоквартирном доме» заменены словами «в договоре на оказание услуг по обращению с твердыми коммунальными отходами, заключаемом собственником жилого дома (домовладения)».

Учитывая изложенное, суд первой инстанции обоснованно удовлетворил административное исковое заявление в соответствии с пунктом 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Предусмотренные статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основания для отмены решения в апелляционном порядке отсутствуют.

Руководствуясь статьями 308 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

решение Верховного Суда Российской Федерации от 29 апреля 2019 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу Правительства Российской Федерации — без удовлетворения.

---