Апелляционное определение Апелляционной коллегии Верховного Суда РФ от 08.08.2019 № АПЛ19-265

<Об оставлении без изменения Решения Верховного Суда РФ от 15.04.2019 № АКПИ19-90, которым было отказано в удовлетворении заявления о признании частично недействующим пункта 30.16.1 Правил рыболовства для Волжско-Каспийского рыбохозяйственного бассейна, утв. Приказом Минсельхоза России от 26.05.2015 № 214>

Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Манохиной Г.В.,

членов коллегии Зайцева В.Ю., Рыженкова А.М.,

при секретаре Г.,

с участием прокурора Масаловой Л.Ф.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению М. о признании частично недействующим пункта 30.16.1 правил рыболовства Волжско-Каспийского рыбохозяйственного бассейна, утвержденных приказом Министерства сельского хозяйства Российской Федерации от 18 ноября 2014 г. № 453,

по апелляционной жалобе М. на решение Верховного Суда Российской Федерации от 15 апреля 2019 г., которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Манохиной Г.В., возражения относительно доводов апелляционной жалобы представителя Министерства сельского хозяйства Российской Федерации К., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Масаловой Л.Ф., полагавшей апелляционную жалобу необоснованной,

Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

в соответствии с частью 2 статьи 43.1 Федерального закона от 20 декабря 2004 г. «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» (далее также — Закон о рыболовстве) Министерство сельского хозяйства Российской Федерации (далее — Минсельхоз России) приказом от 18 ноября 2014 г. № 453 (далее — Приказ) утвердило правила рыболовства Волжско-Каспийского рыбохозяйственного бассейна (далее — Правила). Нормативный правовой акт 8 декабря 2014 г. зарегистрирован в Министерстве юстиции Российской Федерации (далее — Минюст России), регистрационный номер 35097, опубликован 23 января 2015 г. в «Российской газете».

Пункт 30.16.1 Правил в том числе устанавливает запретные сроки (периоды) добычи (вылова) водных биоресурсов на водных объектах рыбохозяйственного значения Брянской области. В частности, с 22 марта по 1 июня — на водных объектах рыбохозяйственного значения поименованных в названном акте южных муниципальных районов; на остальных водных объектах рыбохозяйственного значения: с 1 апреля по 10 июня — всеми орудиями добычи (вылова), за исключением одной поплавочной или донной удочки с берега с общим количеством крючков не более 2 штук на орудиях добычи (вылова), у одного гражданина вне мест нереста, указанных в приложении № 6 к Правилам «Перечень нерестовых участков, расположенных на водных объектах рыбохозяйственного значения Волжско-Каспийского рыбохозяйственного бассейна».

М. обратился в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании не действующим пункта 30.16.1 Правил в части, устанавливающей запрет на добычу (вылов) водных биоресурсов в период с 1 апреля по 10 июня всеми орудиями добычи (вылова), за исключением одной поплавочной или донной удочки, на водных объектах рыбохозяйственного значения Брянской области (кроме водных объектов рыбохозяйственного значения ряда южных муниципальных районов, на которых такой запрет установлен с 22 марта по 1 июня). В обоснование заявленного требования сослался на несоответствие оспоренного положения части 3 статьи 17 Закона о рыболовстве, в силу которой порядок отнесения водного объекта или его части к водным объектам рыбохозяйственного значения устанавливается Правительством Российской Федерации. Поскольку такой порядок не установлен, административный истец считает, что произвольное отнесение любого водного объекта к водным объектам рыбохозяйственного значения Брянской области незаконно. По мнению административного истца, оспариваемое положение во взаимосвязи с пунктом 29 Правил является неопределенным и допускающим неоднозначное толкование, а установленные им сроки — произвольными, поскольку нерест хищных рыб водоемов Брянской области, вылавливаемых спиннингом, заканчивается в феврале, а не в июне. Нарушение своих прав М. связывает с тем, что постановлением заместителя начальника отдела государственного контроля, надзора и охраны водных биологических ресурсов по Брянской и Смоленской областям со ссылкой на пункт 30.16.1 Правил он был привлечен к административной ответственности на основании части 2 статьи 8.37 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях за нарушение правил, регламентирующих рыболовство.

Решением Верховного Суда Российской Федерации от 15 апреля 2019 г. в удовлетворении административного искового заявления М. отказано.

25 апреля 2019 г. в Верховный Суд Российской Федерации поступило заявление М., датированное 4 апреля 2019 г., которое было адресовано суду первой инстанции, с просьбой прекратить производство по делу в связи с отказом от иска.

4 июня 2019 г. в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации поступила апелляционная жалоба М. от 26 мая 2019 г., в которой он, не соглашаясь с решением суда первой инстанции, просит его отменить как незаконное, дело прекратить.

16 июля 2019 г. М. направил возражения на отзыв представителя Минсельхоза России на указанную выше апелляционную жалобу, не согласившись с доводами административного ответчика.

М. и его представитель Р. в судебное заседание Апелляционной коллегии Верховного Суда Российской Федерации не явились, о времени и месте судебного разбирательства извещены в установленном законом порядке.

Минюст России представил письменный отзыв на апелляционную жалобу М., не согласившись с его доводами, поддержал свою позицию по данному административному делу, изложенную суду первой инстанции, просил рассмотреть апелляционную жалобу без участия представителя данного министерства.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации оснований для ее удовлетворения не находит.

Закон о рыболовстве определяет, что законодательство о рыболовстве и сохранении водных биоресурсов состоит из данного закона, других федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации. Федеральные органы исполнительной власти могут издавать нормативные правовые акты, регулирующие отношения в области рыболовства и сохранения водных биоресурсов, в случаях и в пределах, которые предусмотрены федеральными законами, указами Президента Российской Федерации и постановлениями Правительства Российской Федерации (части 1, 4 статьи 3).

Одним из основополагающих принципов, на котором основывается законодательство о рыболовстве и сохранении водных биоресурсов, закрепленных в статье 2 Закона о рыболовстве, является приоритет сохранения водных биоресурсов и их рационального использования перед использованием водных биоресурсов в качестве объекта права собственности и иных прав, согласно которому владение, пользование и распоряжение водными биоресурсами осуществляются собственниками свободно, если это не наносит ущерб окружающей среде и состоянию водных биоресурсов.

Основой осуществления рыболовства и сохранения водных биологических ресурсов являются правила рыболовства, утверждаемые федеральным органом исполнительной власти в области рыболовства для каждого рыбохозяйственного бассейна и обязательные для исполнения юридическими лицами и гражданами, осуществляющими рыболовство и иную связанную с использованием водных биологических ресурсов деятельность (части 1, 2 и 4 статьи 43.1 Закона о рыболовстве).

Компетенция Минсельхоза России на принятие Правил была проверена Верховным Судом Российской Федерации и подтверждена вступившим в законную силу решением от 29 февраля 2016 г. по делу № АКПИ15-1545, по существу административным истцом не оспаривается.

Закон о рыболовстве устанавливает, что в целях обеспечения сохранения водных биоресурсов и их рационального использования могут устанавливаться следующие ограничения рыболовства: запрет рыболовства в определенных районах и в отношении отдельных видов водных биоресурсов, закрытие рыболовства в определенных районах и в отношении отдельных видов водных биоресурсов, виды и количество разрешаемых орудий и способов добычи (вылова) водных биоресурсов, размер ячеи орудий добычи (вылова) водных биоресурсов, размер и конструкция орудий добычи (вылова) водных биоресурсов, периоды рыболовства в водных объектах рыбохозяйственного значения (статья 24, пункты 1, 2, 4, 5, 12 части 1 статьи 26).

В целях сохранения водных биоресурсов для юридических лиц и граждан, осуществляющих рыболовство и иную связанную с использованием водных биоресурсов деятельность, в правилах рыболовства устанавливаются виды разрешенного рыболовства, нормативы, параметры и сроки разрешенного рыболовства, а также ограничения рыболовства и иной деятельности, связанной с использованием водных биоресурсов (части 1, 3, 4 статьи 43.1 Закона о рыболовстве), примерный перечень которых определен статьей 26, допускающей установление ограничений рыболовства в том числе в отношении применения видов и количества разрешаемых орудий и способов добычи (вылова) водных биоресурсов, периоды рыболовства в водных объектах рыбохозяйственного значения (пункты 4, 12 части 1).

Ограничения рыболовства устанавливаются федеральным органом исполнительной власти в области рыболовства (часть 2 статьи 26), которым является Минсельхоз России.

Проведя анализ законодательства, регулирующего рассматриваемые правоотношения, и отказывая М. в удовлетворении административного искового заявления, суд первой инстанции правильно исходил из того, что определение Минсельхозом России в пункте 30.16.1 Правил в оспариваемой части запретных сроков (периодов) добычи (вылова) водных биоресурсов в водных объектах рыбохозяйственного значения Брянской области с 1 апреля по 10 июня — всеми орудиями добычи (вылова), за исключением одной поплавочной или донной удочки с берега с общим количеством крючков не более 2 штук на орудиях добычи (вылова), у одного гражданина вне мест нереста, указанных в приложении № 6 к Правилам «Перечень нерестовых участков, расположенных на водных объектах рыбохозяйственного значения Волжско-Каспийского рыбохозяйственного бассейна», — не противоречит требованиям нормативных правовых актов, имеющих большую юридическую силу, соответствует предусмотренным законом целям обеспечения сохранения водных биоресурсов и их рационального использования и согласуется с закрепленной в статье 58 Конституции Российской Федерации обязанностью каждого сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам.

Учитывая изложенное, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации приходит к выводу, что нормы материального права, регулирующие рассматриваемые в данном деле правоотношения, применены и истолкованы судом первой инстанции правильно в соответствии с их содержанием, вывод суда о законности оспоренного в части нормативного правового положения сделан судом исходя из компетенции правотворческого органа, его издавшего, на основе надлежащего анализа норм федерального законодательства.

В апелляционной жалобе не приведено доводов, опровергающих выводы суда о законности пункта 30.16.1 Правил в оспоренной части, оснований считать такие выводы ошибочными не имеется.

Судом первой инстанции проверялись доводы М. о правовой неопределенности оспариваемой нормы и ее произвольном характере и правильно были признаны несостоятельными, поскольку оспоренное положение отвечает общеправовому критерию определенности, ясности и недвусмысленности, его содержание является четким и не может рассматриваться как вносящее в правовое регулирование неопределенность, позволяет правоприменителям единообразно его понимать и толковать.

Оспариваемая норма устанавливает запретные для добычи (вылова) водных биоресурсов районы, сроки (периоды) добычи (вылова) водных биоресурсов, виды водных биоресурсов, минимальный размер добываемых (вылавливаемых) водных биоресурсов (промысловый размер).

Проект Правил был одобрен 19 апреля 2013 г. на заседании биологической секции Ученого совета ФГУП «Всероссийский научно-исследовательский институт рыбного хозяйства и океанографии» («ВНИРО») № 14 (л.д. 98), что также правомерно было учтено судом при вынесении обжалованного решения.

При этом исходя из разъяснений, изложенных в подпункте «а» пункта 28 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», суды не вправе обсуждать вопрос о целесообразности принятия органом или должностным лицом оспариваемого акта, поскольку это относится к исключительной компетенции органов государственной власти Российской Федерации, ее субъектов, органов местного самоуправления и их должностных лиц.

Часть 3 статьи 17 Закона о рыболовстве (в редакции, действовавшей до 1 января 2019 г.) определяла, что к водным объектам рыбохозяйственного значения относились водные объекты, которые использовались или могли быть использованы для добычи (вылова) водных биоресурсов.

Вступившим в законную силу с 1 января 2019 г. Федеральным законом от 29 июля 2017 г. № 225-ФЗ указанная выше норма изложена в новой редакции, согласно которой критерии и порядок отнесения водного объекта или его части к водным объектам рыбохозяйственного значения, порядок определения категорий водных объектов рыбохозяйственного значения устанавливаются Правительством Российской Федерации.

Ссылка М. в апелляционной жалобе на то, что Положение об отнесении водного объекта или части водного объекта к водным объектам рыбохозяйственного значения и определении категорий водных объектов рыбохозяйственного значения, которое установило порядок отнесения водного объекта или его части к водным объектам рыбохозяйственнного значения и на которое сослался суд первой инстанции, было утверждено Правительством Российской Федерации 28 февраля 2019 г., то есть после принятия оспоренных в части Правил, не свидетельствует о незаконности обжалованного решения суда, поскольку по данному административному делу в силу части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд проверял законность оспоренных положений нормативного правового акта на соответствие действующим нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Согласно пункту 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Установив, что оспоренное положение не противоречит федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, а следовательно, прав, свобод и законных интересов М. не нарушает, суд первой инстанции правомерно, на основании пункта 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, отказал в удовлетворении заявленного требования.

Ссылка М. на ответ начальника управления науки и образования Федерального агентства по рыболовству от 23 января 2014 г., данный в связи с обращением конкретного гражданина по вопросу внесения изменений в правила рыболовства, не может свидетельствовать о незаконности обжалованного решения, так как оспоренное положение проверялось в порядке абстрактного нормоконтроля на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, и правомерно было признано законным.

При рассмотрении и разрешении административного дела судом первой инстанции правильно были определены обстоятельства, имеющие значение для разрешения спора, в решении приведены и проанализированы в совокупности нормы права, подлежащие применению в данном деле, а выводы суда, изложенные в решении, соответствуют обстоятельствам дела и действующему законодательству.

Указания в апелляционной жалобе М. об отсутствии в решении суда суждений по его заявлению о прекращении производства по делу не влияют на вывод суда о законности оспоренного положения. Отсутствие таких суждений обусловлено тем, что, как следует из материалов дела, ходатайство административного истца о прекращении производства по делу поступило в суд первой инстанции уже после вынесения судом решения (л.д. 126).

Согласно пункту 2 части 2 статьи 214 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд вправе прекратить производство по административному делу об оспаривании нормативного правового акта в случае, если лицо, обратившееся в суд, отказалось от своего требования и отсутствуют публичные интересы, препятствующие принятию судом данного отказа.

В силу части 10 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации отказ лица, обратившегося в суд, от своего требования не влечет за собой обязанность суда прекратить производство по административному делу об оспаривании нормативного правового акта.

Таким образом, отказ от иска по административному делу об оспаривании нормативного правового акта не является безусловным основанием для прекращения производства по делу.

Обжалуемое судебное решение вынесено с соблюдением норм процессуального права и при правильном применении норм материального права. Предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены решения в апелляционном порядке не имеется.

Руководствуясь статьями 308 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

решение Верховного Суда Российской Федерации от 15 апреля 2019 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу М. — без удовлетворения.

---