Апелляционное определение Апелляционной коллегии Верховного Суда РФ от 28.02.2019 № АПЛ19-26

<Об оставлении без изменения Решения Верховного Суда РФ от 29.11.2018 № АКПИ18-1130, которым отказано в удовлетворении заявления о признании недействующим подпункта 54.2.1 пункта 54 Административного регламента Министерства внутренних дел Российской Федерации по предоставлению государственной услуги по оформлению и выдаче паспортов гражданина Российской Федерации, удостоверяющих личность гражданина Российской Федерации за пределами территории Российской Федерации, содержащих электронный носитель информации, утв. Приказом МВД РФ от 27.11.2017 № 889>

Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Манохиной Г.В.,

членов коллегии Зайцева В.Ю., Горчаковой Е.В.,

при секретаре Г.Е.,

с участием прокурора Масаловой Л.Ф.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению И. об оспаривании подпункта 54.2.1 пункта 54 Административного регламента Министерства внутренних дел Российской Федерации по предоставлению государственной услуги по оформлению и выдаче паспортов гражданина Российской Федерации, удостоверяющих личность гражданина Российской Федерации за пределами территории Российской Федерации, содержащих электронный носитель информации, утвержденного приказом Министерства внутренних дел Российской Федерации от 27 ноября 2017 г. № 889,

по апелляционной жалобе И. на решение Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2018 г., которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Манохиной Г.В., возражения относительно доводов апелляционной жалобы представителей Министерства внутренних дел Российской Федерации К., Г.А., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Масаловой Л.Ф., полагавшей апелляционную жалобу необоснованной, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

приказом Министерства внутренних дел Российской Федерации (далее — МВД России) от 27 ноября 2017 г. № 889 утвержден Административный регламент Министерства внутренних дел Российской Федерации по предоставлению государственной услуги по оформлению и выдаче паспортов гражданина Российской Федерации, удостоверяющих личность гражданина Российской Федерации за пределами территории Российской Федерации, содержащих электронный носитель информации (далее — Административный регламент).

Нормативный правовой акт зарегистрирован в Министерстве юстиции Российской Федерации (далее — Минюст России) 21 декабря 2017 г. № 49331, опубликован на «Официальном интернет-портале правовой информации» (http://www.pravo.gov.ru) 21 декабря 2017 г.

В пункте 54 Административного регламента перечислены основания для отказа в оформлении и (или) выдаче паспорта, содержащего электронный носитель информации, указанные в подпунктах 54.1 и 54.2 этого пункта.

В соответствии с подпунктом 54.1 основаниями для отказа в оформлении (выдаче) паспорта, содержащего электронный носитель информации, являются установление в соответствии со статьей 15 Федерального закона от 15 августа 1996 г. № 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» (далее — Закон № 114-ФЗ) обстоятельств, влекущих временное ограничение права гражданина Российской Федерации на выезд из Российской Федерации (подпункт 54.1.1), и наличие сведений в соответствии с частью 11 статьи 10 упомянутого закона о несогласии законного представителя на выезд из Российской Федерации несовершеннолетнего гражданина Российской Федерации (подпункт 54.1.2).

Согласно подпункту 54.2.1 основания, предусмотренные подпунктом 54.1, для отказа в оформлении паспорта, содержащего электронный носитель информации, являются основаниями и для отказа в выдаче изготовленного паспорта.

И. обратился в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании недействующим подпункта 54.2.1 пункта 54 Административного регламента, ссылаясь на то, что его положения запрещают компетентным органам по вопросам миграции выдавать изготовленный заграничный паспорт Российской Федерации должнику, в отношении которого вынесено постановление о временном запрете выезда за пределы Российской Федерации в связи с неисполнением обязательств, наложенных на него судом, что, по его мнению, противоречит требованиям Закона № 114-ФЗ и Федерального закона от 2 октября 2007 г. № 229-ФЗ «Об исполнительном производстве» (далее — Закон № 229-ФЗ). Нарушение своих прав усматривает в том, что отделом МВД России по г. Новочебоксарску ему отказано в выдаче изготовленного паспорта гражданина Российской Федерации, удостоверяющего личность гражданина Российской Федерации за пределами территории Российской Федерации, на основании постановления судебного пристава-исполнителя о временном ограничении его на выезд из Российской Федерации сроком на 6 месяцев в связи с имеющейся денежной задолженностью. Полагает, что временное ограничение права гражданина Российской Федерации на выезд из Российской Федерации, установленное Законом № 114-ФЗ, не влечет за собой запрет на выдачу заграничного паспорта.

В суде первой инстанции представители МВД России и Минюста России просили отказать в удовлетворении административного искового заявления, ссылаясь на то, что Административный регламент принят уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в пределах предоставленных законодательством Российской Федерации полномочий, соответствует действующему законодательству и не нарушает прав и охраняемых законом интересов административного истца.

Решением Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2018 г. в удовлетворении административного искового заявления И. отказано.

Не согласившись с таким решением, административный истец в апелляционной жалобе просит его отменить и принять по административному делу новое решение об удовлетворении административного искового заявления. Полагает, что постановление судебного пристава, которым ограничен его выезд за пределы Российской Федерации, является незаконным и не подлежит исполнению, так как он не уклоняется от уплаты задолженности, а не имеет физической возможности оплатить долг в связи с отсутствием денежных средств и сложной финансовой ситуацией. Административный регламент противоречит статье 2 Протокола № 4 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод, заключенной в г. Риме 4 ноября 1950 г. (далее — Конвенция). Законодательством Российской Федерации не предусмотрен запрет на выдачу готового паспорта, МВД России вышел за пределы своих полномочий, установленных законом.

В суд апелляционной инстанции И. не явился, о месте и времени судебного заседания извещен надлежащим образом.

Представитель Минюста России в судебное заседание не явился. В письменном отзыве просил апелляционную жалобу рассмотреть в его отсутствие и оставить решение суда без изменения.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации оснований для отмены решения суда не находит.

В соответствии с пунктом 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основанием для признания нормативного правового акта не действующим полностью или в части является его несоответствие иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Разрешая настоящее административное дело, Верховный Суд Российской Федерации пришел к обоснованному выводу о том, что Административный регламент утвержден МВД России в пределах полномочий, предоставленных ему частью 1 статьи 13 Федерального закона от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг», статьей 8 Закона № 114-ФЗ, пунктом 1 Положения о Министерстве внутренних дел Российской Федерации, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 21 декабря 2016 г. № 699. Порядок издания нормативного правового акта и требования, установленные российским законодательством для его государственной регистрации и опубликования, соблюдены.

В силу части 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Законом № 114-ФЗ предусмотрено, что гражданин Российской Федерации не может быть ограничен в праве на выезд из Российской Федерации иначе как по основаниям и в порядке, предусмотренным этим федеральным законом (часть 1 статьи 2).

Уклонение от исполнения обязательств, наложенных на него судом, — до исполнения обязательств либо до достижения согласия сторонами является в соответствии с подпунктом 5 статьи 15 названного закона одним из оснований для ограничения права гражданина на выезд за пределы Российской Федерации.

При наличии обстоятельств, предусмотренных в том числе статьей 15 данного закона, паспорт не оформляется и (или) не выдается, одновременно заявителю выдается соответствующее уведомление с изложением причины отказа в оформлении (выдаче) паспорта (часть 7 статьи 10 Закона № 114-ФЗ).

Часть 2 статьи 18 этого закона наделяет уполномоченный орган правом по изъятию у гражданина паспорта и направлению в государственный орган, осуществивший его выдачу, в случае, если выезд из Российской Федерации гражданина Российской Федерации ограничен по основаниям, предусмотренным подпунктами 3 - 5 статьи 15 названного федерального закона.

Проанализировав оспоренную норму Административного регламента на соответствие законодательству, регулирующему рассматриваемые в данном деле правоотношения, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что положения подпункта 54.2.1 Административного регламента полностью соответствуют приведенным нормам Закона № 114-ФЗ и противоречий этому закону не содержат.

В силу статьи 67 Закона № 229-ФЗ, на что правильно указано в решении суда, судебный пристав-исполнитель вправе вынести постановление о временном ограничении на выезд должника из Российской Федерации при неисполнении должником в установленный для добровольного исполнения срок без уважительных причин требований, содержащихся в выданном судом или являющемся судебным актом исполнительном документе.

В соответствии с приведенными положениями Закона № 114-ФЗ при наличии такого ограничения паспорт должнику не оформляется и (или) не выдается, что и предусмотрено оспариваемым положением Административного регламента.

Довод в апелляционной жалобе о незаконности постановления пристава-исполнителя ввиду невозможности И. уплатить долг из-за отсутствия у него денежных средств не является основанием для отмены обжалованного решения, так как при проверке законности конкретной правовой нормы в порядке абстрактного нормоконтроля данное обстоятельство не имеет правового значения.

Указание в апелляционной жалобе на отсутствие в российском законодательстве запрета на выдачу готового паспорта основано на неправильном толковании административным истцом норм материального права. Административный регламент в оспариваемой части разработан МВД России при полном соответствии законодательству Российской Федерации и международному праву, регулирующим спорное правоотношение.

Ссылка в апелляционной жалобе на противоречие Административного регламента в оспариваемой части статье 2 Протокола № 4 к Конвенции, предусматривающей, что право покидать любую страну, включая свою собственную, гарантирована каждому лицу (пункт 2), не может повлечь отмену решения суда, поскольку, как следует из пункта 3 статьи 2 Протокола № 4 к Конвенции это право подлежит ограничению, которое предусмотрено законом и необходимо в демократическом обществе в интересах национальной безопасности или общественного спокойствия, для поддержания общественного порядка, предотвращения преступлений, охраны здоровья или нравственности или для защиты прав и свобод других лиц.

Суд первой инстанции, установив, что подпункт 54.2.1 пункта 54 Административного регламента не противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, и, следовательно, не нарушает права, свободы и законные интересы административного истца, обоснованно отказал И. в удовлетворении административного искового заявления в соответствии с пунктом 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Обжалуемое решение суда отвечает нормам материального и процессуального права, правильно примененным и истолкованным.

Предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены решения в апелляционном порядке не имеется.

Руководствуясь статьями 308 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

решение Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2018 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу И. — без удовлетворения.

---