Апелляционное определение Апелляционной коллегии Верховного Суда РФ от 19.02.2019 № АПЛ19-20

<Об оставлении без изменения Решения Верховного Суда РФ от 10.12.2018 № АКПИ18-987, которым было отказано в удовлетворении заявления о признании частично недействующим абзаца шестого пункта 3 Порядка выдачи удостоверений единого образца гражданам, подвергшимся радиационному воздействию вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне, утв. Приказом МЧС России от 18.09.2009 № 540>

Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Манохиной Г.В.,

членов коллегии Зайцева В.Ю., Попова В.В.,

при секретаре Г.,

с участием прокурора Масаловой Л.Ф.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению С. о признании частично недействующим абзаца шестого пункта 3 Порядка выдачи удостоверений единого образца гражданам, подвергшимся радиационному воздействию вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне, утвержденного приказом Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий от 18 сентября 2009 г. № 540,

по апелляционной жалобе С. на решение Верховного Суда Российской Федерации от 10 декабря 2018 г., которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Манохиной Г.В., возражения относительно доводов апелляционной жалобы представителей Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий И., А., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Масаловой Л.Ф., полагавшей апелляционную жалобу необоснованной,

Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

приказом от 18 сентября 2009 г. № 540 в соответствии с частью первой статьи 5 Федерального закона от 10 января 2002 г. № 2-ФЗ «О социальных гарантиях гражданам, подвергшимся радиационному воздействию вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне» (далее также — Федеральный закон № 2-ФЗ) и постановлением Правительства Российской Федерации от 3 апреля 2009 г. № 300 «О федеральном органе исполнительной власти, уполномоченном определять порядок выдачи удостоверений единого образца гражданам, подвергшимся радиационному воздействию вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне» Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (далее — МЧС России) утвердило Порядок выдачи удостоверений единого образца гражданам, подвергшимся радиационному воздействию вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне (далее — Порядок).

Нормативный правовой акт зарегистрирован в Министерстве юстиции Российской Федерации (далее также — Минюст России) 5 октября 2009 г., регистрационный номер 14969, опубликован в «Российской газете» 14 октября 2009 г. (действует в редакции приказа МЧС России от 30 июля 2012 г. № 455).

Абзац шестой пункта 3 Порядка предусматривает, что при обращении гражданина за получением удостоверения и представлении документов о проживании в населенном пункте, включенном в утверждаемые Правительством Российской Федерации перечни населенных пунктов, подвергшихся радиационному воздействию вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне, в период, не включающий день проведения ядерного испытания, оказавшего радиационное воздействие на жителей этого населенного пункта, уполномоченный орган в порядке межведомственного информационного взаимодействия запрашивает в организации, определяемой в соответствии с Правилами отнесения граждан к категории лиц, подвергшихся радиационному воздействию вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 15 ноября 2004 г. № 634, заключение о полученной суммарной (накопленной) эффективной дозе облучения вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне по форме согласно приложению № 2 к Порядку.

С., с 24 апреля 1986 г. по 1 января 1991 г. проживавший в г. Семипалатинске Казахской ССР, обратился в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании частично недействующим приведенного выше положения Порядка, полагая его противоречащим статьям 1, 5 Федерального закона № 2-ФЗ и препятствующим определить суммарную (накопленную) эффективную дозу облучения, полученную за период его проживания в г. Семипалатинске Казахской ССР и Алтайском крае (с апреля по июнь 1986 г.) в результате ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне, и, как следствие, воспользоваться мерами социальной поддержки. В обоснование заявленного требования указал, что оспариваемое положение лишает возможности лично обратиться в уполномоченную организацию (Научно-исследовательский институт региональных медико-экологических проблем (далее также — КГБУ «НИИ РМЭП») с запросом по определению суммарной (накопленной) эффективной дозы облучения, поскольку г. Семипалатинск не входит в перечень населенных пунктов, подвергшихся радиационному воздействию вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне, а он тем не менее получил суммарную (накопительную) эффективную дозу облучения более 5 сЗв (бэр), в связи с чем вправе ставить вопрос о признании его пострадавшим от радиационного воздействия вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне; отсутствие возможности такого обращения препятствует ему в сборе доказательства получения им указанной дозы облучения.

Решением Верховного Суда Российской Федерации от 10 декабря 2018 г. в удовлетворении административного искового заявления отказано.

В апелляционной жалобе С. просит отменить решение суда первой инстанции, ссылаясь на его незаконность и необоснованность, и принять по делу новое решение об удовлетворении заявленного требования, поскольку несмотря на то, что Федеральный закон № 2-ФЗ и Правила отнесения граждан к категории лиц, подвергшихся радиационному воздействию вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне, утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации от 15 ноября 2004 г. № 634, не предусматривают возможность непосредственного обращения граждан с соответствующими документами в организацию (КГБУ «НИИ РМЭП»), осуществляющую расчет и выдачу заключения о полученной суммарной эффективной дозе облучения, с запросом по определению суммарной (накопленной) эффективной дозы облучения, однако и такого запрета они не содержат.

С., Минюст России в судебное заседание Апелляционной коллегии Верховного Суда Российской Федерации не явились, о времени и месте судебного разбирательства извещены в установленном законом порядке.

Минюст России представил письменный отзыв на апелляционную жалобу, поддержал свою позицию по данному административному делу, изложенную суду первой инстанции, просил рассмотреть дело в суде апелляционной инстанции без участия представителя названного министерства.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации оснований для ее удовлетворения не находит.

На обеспечение мер социальной поддержки граждан Российской Федерации, подвергшихся радиационному воздействию вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне, направлен Федеральный закон № 2-ФЗ.

В силу части первой статьи 5 приведенного закона гражданам, получившим суммарную (накопленную) эффективную дозу облучения более 5 сЗв (бэр), уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти выдаются удостоверения единого образца, которые дают право на получение мер социальной поддержки с момента их предъявления. Порядок выдачи этих удостоверений определяется уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти.

Таким федеральным органом исполнительной власти в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 3 апреля 2009 г. № 300 «О федеральном органе исполнительной власти, уполномоченном определять порядок выдачи удостоверений единого образца гражданам, подвергшимся радиационному воздействию вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне» является Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий.

С учетом изложенного выше вывод суда первой инстанции о том, что оспоренный в части Порядок издан уполномоченным федеральным органом во исполнение требований федерального законодательства в пределах предоставленных ему полномочий и с соблюдением порядка издания нормативного правового акта, требований, установленных для его государственной регистрации и опубликования, правомерен.

Согласно пункту 3 части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта выясняет соответствие оспариваемого правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Порядок, как следует из его пункта 1, устанавливает единые обязательные на всей территории Российской Федерации правила оформления и выдачи удостоверений единого образца гражданам, указанным в части первой статьи 5 Федерального закона № 2-ФЗ. Для получения удостоверения граждане обращаются по месту жительства в уполномоченные органы с соответствующим письменным заявлением и необходимыми документами.

Отказывая в удовлетворении административного искового заявления, Верховный Суд Российской Федерации правомерно исходил из того, что оспариваемые положения нормативного правового акта, предусматривающие обязанность уполномоченного органа в порядке межведомственного информационного взаимодействия направить запрос в организацию, осуществляющую расчет суммарных (накопленных) эффективных доз облучения граждан и выдачу заключений о полученной суммарной (накопленной) эффективной дозе облучения вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне, соответствуют действующему законодательству, имеющему большую юридическую силу, а именно правовым нормам Федерального закона № 2-ФЗ, Федерального закона от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг», Правил отнесения граждан к категории лиц, подвергшихся радиационному воздействию вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 15 ноября 2004 г. № 634; непосредственное представление гражданами документов в организацию, осуществляющую расчет и выдачу заключений о полученной суммарной эффективной дозе облучения приведенными выше правовыми актами, регулирующими правоотношения в рассматриваемой сфере, не предусмотрено. С этим выводом суда административный истец, по существу, согласен. Его ссылка в апелляционной жалобе на то, что отсутствует прямой законодательный запрет для граждан непосредственно обращаться с соответствующими запросами в уполномоченную экспертную организацию, не свидетельствует о незаконности решения суда, поскольку, как уже указывалось выше, оспоренное правовое регулирование какому-либо правовому акту, имеющему большую юридическую силу, не противоречит.

Представитель административного ответчика в объяснениях суду первой инстанции и в возражениях на апелляционную жалобу указал, что введение оспоренного порядка представления документов было обусловлено в том числе тем, что проверка достоверности и полноты представляемых гражданами документов для получения рассматриваемого удостоверения отнесена к компетенции уполномоченных органов исполнительной власти, а не экспертной организации.

Как в суде первой инстанции, так и в апелляционной жалобе С. указывает, что его обращение с рассматриваемым административным исковым заявлением вызвано намерением лично обратиться в КГБУ «НИИ РМЭП» с запросом об определении суммарной (накопленной) эффективной дозы облучения, поскольку г. Семипалатинск не входит в перечень населенных пунктов, подвергшихся радиационному воздействию вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне, а он тем не менее получил суммарную (накопительную) эффективную дозу облучения более 5 сЗв (бэр). Эти доводы административного истца, по сути, сводятся к решению вопроса о признании его пострадавшим от радиационного воздействия вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне с полученной суммарной (накопленной) дозой свыше 5 сЗв (бэр) и, как следствие, об обеспечении мерами социальной поддержки, однако решение данного вопроса не может быть осуществлено судом в рамках данного административного дела о проверке оспоренной (в части) правовой нормы в порядке абстрактного нормоконтроля на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Как правильно указал суд первой инстанции, с учетом правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации, выраженных в определениях от 11 июля 2006 г. № 404-О и от 4 декабря 2007 г. № 960-О-О, федеральным законодателем определены обязательные условия предоставления гражданам, подвергшимся радиационному воздействию вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне, мер социальной поддержки. При этом возможность предоставления указанных мер социальной поддержки в случае, если настаивающий на их получении гражданин не проживал в населенном пункте, включенном Правительством Российской Федерации в соответствующий перечень, как того требует часть первая статьи 1 Федерального закона № 2-ФЗ, вправе разрешить суды общей юрисдикции в рамках рассмотрения конкретного гражданского дела в зависимости от фактических обстоятельств, подтверждающих либо опровергающих получение соответствующим лицом суммарной (накопленной) эффективной дозы облучения свыше 5 сЗв (бэр) вследствие проведения ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне.

Ссылки в апелляционной жалобе на незаконность и необоснованность обжалованного решения суда ошибочны, поскольку при рассмотрении и разрешении административного дела судом первой инстанции правильно были определены обстоятельства, имеющие значение для разрешения данного дела, в решении приведены и проанализированы в их совокупности нормы права, подлежащие применению в данном деле, а выводы суда, изложенные в решении, соответствуют обстоятельствам дела и действующему законодательству.

Согласно пункту 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Обжалованное решение суда первой инстанции вынесено в соответствии с нормами материального и процессуального права.

Оснований, предусмотренных законом для отмены решения суда в апелляционном порядке, не имеется.

Руководствуясь статьями 308 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

решение Верховного Суда Российской Федерации от 10 декабря 2018 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу С. — без удовлетворения.

---