Апелляционное определение Апелляционной коллегии Верховного Суда РФ от 30.05.2019 № АПЛ19-160

<Об оставлении без изменения Решения Верховного Суда РФ от 14.02.2019 № АКПИ18-1269, которым отказано в удовлетворении заявления о признании недействующими пунктов 340, 341, 343, 345, подпунктов 348.1.1, 348.1.2 подпункта 348.1 пункта 348 Порядка организации прохождения службы в органах внутренних дел Российской Федерации, утв. Приказом МВД России от 01.02.2018 № 50>

Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Манохиной Г.В.,

членов коллегии Зайцева В.Ю., Шамова А.В.,

при секретаре Г.,

с участием прокурора Степановой Л.Е.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Д. о признании недействующими пунктов 340, 341, 343, 345, подпунктов 348.1.1, 348.1.2 пункта 348 Порядка организации прохождения службы в органах внутренних дел Российской Федерации, утвержденного приказом Министерства внутренних дел Российской Федерации от 1 февраля 2018 г. № 50,

по апелляционной жалобе Д. на решение Верховного Суда Российской Федерации от 14 февраля 2019 г., которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Зайцева В.Ю., объяснения представителя Министерства внутренних дел Российской Федерации К., возражавшего против доводов апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Степановой Л.Е., полагавшей апелляционную жалобу необоснованной, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

Министерство внутренних дел Российской Федерации (далее — МВД России) приказом от 1 февраля 2018 г. № 50 (далее — Приказ) утвердило Порядок организации прохождения службы в органах внутренних дел Российской Федерации (далее — Порядок).

Нормативный правовой акт 22 марта 2018 г. зарегистрирован в Министерстве юстиции Российской Федерации (далее — Минюст России) под номером 50460 и опубликован 23 марта 2018 г. на официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru.

Пунктом 340 Порядка закреплено, что до увольнения сотрудника органов внутренних дел (далее — сотрудник) соответствующее кадровое подразделение с участием непосредственного руководителя (начальника) сотрудника готовит представление к увольнению со службы в органах внутренних дел Российской Федерации (рекомендуемый образец представления к увольнению - приложение № 52 к Порядку).

Согласно пункту 341 Порядка представление к увольнению согласовывается с начальником подразделения, в котором проходит службу сотрудник, и доводится до сведения сотрудника под расписку. В случае отказа сотрудника от ознакомления с представлением к увольнению составляется соответствующий акт (рекомендуемый образец акта - приложение № 53 к Порядку).

В силу пункта 343 Порядка при составлении представления к увольнению кадровым подразделением уточняются и подтверждаются периоды (время), подлежащие зачету в стаж службы (выслугу лет) для назначения пенсии в календарном и льготном исчислении и выплаты единовременного пособия при увольнении сотрудника.

Пунктом 345 установлено, что сотрудники, увольняемые со службы в органах внутренних дел, обязаны сдать закрепленное за ними оружие, иное имущество и документы в соответствующее подразделение органа, организации, подразделения МВД России, служебное удостоверение и жетон с личным номером — в кадровое подразделение, а все числящиеся за ними носители сведений, составляющих государственную тайну, — в структурное подразделение по защите государственной тайны.

Пункт 348 содержит перечень обязанностей, которые должны быть выполнены кадровым подразделением в последний день службы сотрудника.

В соответствии с подпунктом 348.1.1 сотрудник должен быть ознакомлен под расписку с приказом или выпиской из приказа об увольнении. Если в последний день службы сотрудник не ознакомлен с приказом или с выпиской из приказа об увольнении по причинам, не зависящим от действий соответствующего руководителя (начальника) и кадрового подразделения, по месту жительства (месту пребывания) сотрудника, указанному в его личном деле, заказным письмом с уведомлением о вручении направляется копия приказа (выписка из приказа) об увольнении

Подпунктом 348.1.2 установлено, что в последний день службы сотрудника кадровое подразделение выдает сотруднику под расписку трудовую книжку, заполненную в установленном порядке. Если в последний день службы сотрудником не получена на руки трудовая книжка по причинам, не зависящим от действий соответствующего руководителя (начальника) и кадрового подразделения, направляет сотруднику уведомление о необходимости явиться за трудовой книжкой либо дать согласие на ее отправление по почте. По письменному обращению гражданина, не получившего трудовой книжки после увольнения со службы в органах внутренних дел, руководитель (начальник) подразделения органа, организации, подразделения МВД России, структурного подразделения территориального органа МВД России на окружном и региональном уровнях, имеющий право назначения на должности, обязан выдать ее либо отправить заказным письмом с уведомлением о вручении лично адресату и описью вложения в течение трех рабочих дней со дня обращения гражданина.

Д., уволенный в 2016 г. со службы в органах внутренних дел по сокращению штатов, обратился в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением, в котором просил признать пункты 340, 341, 343, 345, подпункты 348.1.1, 348.1.2 пункта 348 Порядка недействующими.

В обоснование заявления административный истец ссылался на то, что оспариваемые нормы не соответствуют частям 1 и 2 статьи 3 Федерального закона от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ «О полиции» (далее — Закон о полиции), частям 1 и 2 статьи 34, частям 5, 7 и 10 статьи 89 Федерального закона от 30 ноября 2011 г. № 342-ФЗ «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее — Закон о службе в органах внутренних дел), части восьмой статьи 5, части третьей статьи 11 и части второй статьи 84.1 Трудового кодекса Российской Федерации (далее — ТК РФ), поскольку они не определяют конкретный момент составления указанных в них документов, период направления их сотруднику и его ознакомления с ними, что порождает возможность их неоднозначного и произвольного толкования в процессе правоприменения, нарушает принцип равенства. Считает, что предписание пункта 345 Порядка о сдаче служебного удостоверения и жетона с личным номером ставит сотрудника, не сдавшего их в период прохождения службы, в худшее положение по отношению к сотруднику, выполнившему данную обязанность.

МВД России и Минюст России административный иск не признали, указав в письменных возражениях, что Приказ утвержден федеральным органом исполнительной власти в пределах предоставленных ему полномочий, а оспариваемые положения Порядка не противоречат актам большей юридической силы, прав и законных интересов административного истца не нарушают.

Решением Верховного Суда Российской Федерации от 14 февраля 2019 г. в удовлетворении административного искового заявления Д. отказано.

В апелляционной жалобе и дополнении к ней административный истец, считая указанное решение незаконным и необоснованным, просит его отменить и принять по делу новое решение, в связи с неправильным определением обстоятельств, имеющих значение для административного дела, неправильным применением норм материального права в виде неправильного истолкования закона.

В заседание суда апелляционной инстанции Д. и его представитель, представитель Минюста России не явились, о месте и времени судебного заседания извещены надлежащим образом.

В письменных возражениях на апелляционную жалобу МВД России полагает, что основания для удовлетворения апелляционной жалобы отсутствуют, так как суд, проанализировав нормы законодательства и оспариваемые положения Порядка, пришел к обоснованному выводу о том, что Порядок не противоречит федеральному закону или иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу. Считает, что доводы апелляционной жалобы, по существу, сводятся к просьбе о разъяснении законодательства и даче ответа на конкретные правоприменительные вопросы.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации оснований для ее удовлетворения и отмены обжалуемого решения суда не находит.

Частью 1 статьи 3 Закона о службе в органах внутренних дел установлено, что регулирование правоотношений, связанных со службой в органах внутренних дел, осуществляется в соответствии с Конституцией Российской Федерации, данным законом, Законом о полиции, Федеральным законом от 19 июля 2011 г. № 247-ФЗ «О социальных гарантиях сотрудникам органов внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» и другими федеральными законами, регламентирующими правоотношения, связанные со службой в органах внутренних дел, нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации, нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации, нормативными правовыми актами федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел.

Согласно части 2 статьи 27 Закона о службе в органах внутренних дел назначение на должности рядового состава, младшего, среднего и старшего начальствующего состава осуществляется руководителем федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел или уполномоченным руководителем в порядке, определяемом этим федеральным законом, Законом о полиции и нормативными правовыми актами федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел.

В силу части 2 статьи 89 названного закона порядок представления сотрудников органов внутренних дел к увольнению со службы в органах внутренних дел и порядок оформления документов, связанных с прекращением или расторжением контракта, увольнением со службы и исключением из реестра сотрудников органов внутренних дел, определяется руководителем федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел.

Пунктами 1 и 2 Положения о Министерстве внутренних дел Российской Федерации, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 21 декабря 2016 г. № 699, установлено, что федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел, является МВД России, одной из основных задач которого является нормативно-правовое регулирование в сфере внутренних дел.

Реализуя указанные полномочия, МВД России издало Приказ, утвердивший Порядок, разделом XVI которого регламентирован порядок представления сотрудников к увольнению со службы в органах внутренних дел и оформления документов, связанных с прекращением или расторжением контракта, увольнением со службы и исключением из реестра сотрудников.

С учетом изложенного суд первой инстанции сделал правильный вывод о том, что Приказ принят МВД России в пределах имеющихся у него полномочий. Процедура принятия нормативного правового акта, правила введения его в действие также были соблюдены.

Статьей 89 Закона о службе в органах внутренних дел урегулирован порядок увольнения со службы в органах внутренних дел и исключения из реестра сотрудников органов внутренних дел, предусматривающий, что прекращение или расторжение контракта с сотрудником органов внутренних дел, увольнение его со службы в органах внутренних дел и исключение из реестра сотрудников органов внутренних дел осуществляются руководителем федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел или уполномоченным руководителем (часть 1). На сотрудника, увольняемого со службы в органах внутренних дел, оформляется представление, содержащее сведения об основании увольнения, о стаже службы (выслуге лет) в органах внутренних дел, возрасте, состоянии здоровья сотрудника, наличии у него прав на получение социальных гарантий в зависимости от основания увольнения, а также иные сведения, перечень которых определяется федеральным органом исполнительной власти в сфере внутренних дел (часть 5).

В обжалуемом решении сделан обоснованный вывод о том, что пункты 340, 341 и 343 Порядка корреспондируют приведенным предписаниям Закона о службе в органах внутренних дел и не содержат признаков правовой неопределенности, содержат предписания, направленные на соблюдение и охрану прав и законных интересов сотрудников, увольняемых со службы в органах внутренних дел, возлагают на кадровое подразделение обязанность своевременно уведомить сотрудника о предстоящем увольнении, его основаниях, подтвердить периоды (время), подлежащие зачету в стаж службы (выслугу лет) для назначения пенсии и выплаты единовременного пособия при увольнении сотрудника.

Данные пункты, расположенные в разделе XVI Порядка, регламентирующем представление сотрудников к увольнению со службы в органах внутренних дел и оформление документов, связанных с прекращением или расторжением контракта, увольнением со службы и исключением из реестра сотрудников, подлежат применению в совокупности с другими нормами этого раздела.

Предписание пункта 345 Порядка в полной мере согласуется с положением части 7 статьи 89 Закона о службе в органах внутренних дел, возлагающей на сотрудника, увольняемого со службы в органах внутренних дел, обязанность сдать закрепленное за ним оружие, иное имущество и документы в соответствующее подразделение федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел, его территориального органа, подразделения, а служебное удостоверение и жетон с личным номером — в соответствующее кадровое подразделение.

В силу частей 8 - 10 статьи 89 Закона о службе в органах внутренних дел в последний день службы сотрудника органов внутренних дел уполномоченный руководитель или по его поручению иное должностное лицо обязаны выдать этому сотруднику трудовую книжку и осуществить с ним окончательный расчет. Если в последний день службы в органах внутренних дел сотрудником органов внутренних дел не получена на руки трудовая книжка по причинам, не зависящим от действий уполномоченного руководителя, сотруднику направляется уведомление о необходимости явиться за трудовой книжкой либо дать согласие на ее отправление по почте. Со дня направления указанного уведомления уполномоченный руководитель освобождается от ответственности за задержку выдачи трудовой книжки. По письменному обращению гражданина, не получившего трудовой книжки после увольнения со службы в органах внутренних дел, уполномоченный руководитель обязан выдать ее либо отправить заказным письмом с уведомлением о вручении лично адресату и описью вложения в течение трех рабочих дней со дня обращения гражданина. Подпункты 348.1.1 и 348.1.2 пункта 348 Порядка содержат аналогичные положения.

Довод апелляционной жалобы о том, что оспариваемые нормы Порядка не регламентируют действия по ознакомлению с представлением к увольнению со службы, ознакомлению с приказом об увольнении со службы и высылке трудовой книжки при отсутствии сотрудника на службе в последний день службы, когда причины отсутствия сотрудника на службе не известны руководителю, допускают увольнение сотрудника при неизвестности причин его отсутствия на службе, суд не может принять во внимание, поскольку данный довод сводится к внесению изменений и дополнений в действующее правовое регулирование по увольнению сотрудников, что не входит в полномочия Верховного Суда Российской Федерации.

Утверждение административного истца о том, что суд не принял во внимание пункт 37 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 17 ноября 2015 г. № 50 «О применении судами законодательства при рассмотрении некоторых вопросов, возникающих в ходе исполнительного производства», нельзя признать состоятельным, поскольку Порядок в оспариваемой части не был признан недействующим и при рассмотрении дела не выявлена недостаточная правовая урегулированность правоотношений, связанных с увольнением сотрудника, которая может повлечь нарушение прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц.

Довод апелляционной жалобы о том, что оспариваемые положения Порядка содержат правовую неопределенность, поскольку содержат термины и понятия, допускающие двоякое значение, толкование и неограниченное усмотрение и произвол, ошибочен, так как данные положения отвечают критериям точности, ясности и недвусмысленности, данных о том, что их применение на практике вызывает неоднозначное толкование, не установлено. Использование в оспариваемых предписаниях Порядка терминологического понятия «причины, не зависящие от действий соответствующего руководителя (начальника) и кадрового подразделения» не свидетельствует о неопределенности его содержания, поскольку разнообразие фактических обстоятельств делает невозможным установление их исчерпывающего перечня, а использование оценочной характеристики преследует цель эффективного применения норм к неограниченному числу конкретных правовых ситуаций.

Изложенные в дополнении к апелляционной жалобе доводы о том, что пункты 340, 341, 343 Порядка противоречат статье 136 ТК РФ, пункту 8 части 1 статьи 11, частям 3 и 7 статьи 30 Закона о службе в органах внутренних дел, пунктам 15, 16, 17, 24 Указа Президента Российской Федерации от 14 октября 2012 г. № 1377 «О Дисциплинарном уставе органов внутренних дел Российской Федерации», также ошибочны, поскольку данные нормы не содержат положений, регламентирующих процедуру увольнения сотрудника.

Следует отметить, что предписания пунктов 340, 341, 343, подпунктов 348.1.1, 348.1.2 пункта 348 Порядка регламентируют деятельность кадровых подразделений МВД России по представлению сотрудников к увольнению и оформлению документов, связанных с увольнением со службы, и непосредственно не возлагают на увольняемых сотрудников какие-либо обязанности, в связи с чем не могут рассматриваться как нарушающие права административного истца. При этом из их содержания следует, что указанные в них документы составляются до увольнения сотрудника.

Доводы административного истца о незаконности Порядка в оспариваемой части, по сути, сводятся к несогласию с судебным решением, которым ему отказано в удовлетворении иска о признании увольнения незаконным и восстановлении на службе. Однако при рассмотрении настоящего дела по первой инстанции в порядке абстрактного нормоконтроля суд не вправе осуществлять проверку законности данного судебного акта, как и осуществлять казуальное толкование оспариваемых норм.

Установив, что Приказ был издан в пределах предоставленных МВД России полномочий, не противоречил федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, прав и законных интересов административного истца не нарушал, суд первой инстанции правомерно, на основании пункта 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, принял решение об отказе в удовлетворении административного искового заявления Д.

Предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены решения в апелляционном порядке не имеется.

Руководствуясь статьями 308 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

решение Верховного Суда Российской Федерации от 14 февраля 2019 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу Д. — без удовлетворения.

---