Апелляционное определение Апелляционной коллегии Верховного Суда РФ от 31.01.2019 № АПЛ18-618

<Об оставлении без изменения решения Верховного Суда РФ от 23.10.2018 № АКПИ18-865, которым было отказано в удовлетворении заявления о признании недействующими пунктов 3.5.1 и 4.2.3.13 Правил и норм технической эксплуатации жилищного фонда, утв. Постановлением Госстроя РФ от 27.09.2003 № 170>

Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Манохиной Г.В.,

членов коллегии Зайцева В.Ю., Ксенофонтовой Н.А.,

при секретаре Г.,

с участием прокурора Степановой Л.Е.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Б., Воронежской региональной общественной организации инвалидов «Импульс» о признании недействующими пунктов 3.5.1 и 4.2.3.13 Правил и норм технической эксплуатации жилищного фонда, утвержденных постановлением Государственного комитета Российской Федерации по строительству и жилищно-коммунальному комплексу от 27 сентября 2003 г. № 170,

по апелляционной жалобе Б., Воронежской региональной общественной организации инвалидов «Импульс» на решение Верховного Суда Российской Федерации от 23 октября 2018 г., которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Зайцева В.Ю., объяснения административного истца Б., поддержавшего апелляционную жалобу, представителя Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации П., возражавшей против доводов апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Степановой Л.Е., полагавшей апелляционную жалобу необоснованной, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

Государственный комитет Российской Федерации по строительству и жилищно-коммунальному комплексу (далее также — Госстрой России) приказом от 27 сентября 2003 г. № 170 утвердил Правила и нормы технической эксплуатации жилищного фонда (далее — Правила).

Нормативный правовой акт зарегистрирован в Министерстве юстиции Российской Федерации 15 октября 2003 г., регистрационный номер 5176, и опубликован в «Российской газете» 23 октября 2003 г. № 214 (дополнительный выпуск).

Согласно пункту 3.5.1 Правил на фасадах жилых зданий домов в соответствии с проектом, утвержденным городской (районной) архитектурной службой, размещаются указатели наименования улицы, переулка, площади и пр.

Пунктом 4.2.3.13 Правил предусмотрено, что окраску фасадов зданий следует производить согласно колерному паспорту, выдаваемому в установленном порядке, в котором приведены указания о применении материала, способа отделки и цвета фасада и архитектурных деталей. Окрашенные поверхности фасадов должны быть ровными, без помарок, пятен и поврежденных мест.

Б., Воронежская региональная общественная организация инвалидов «Импульс» (далее также — ВРООИ «Импульс») обратились в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением, в котором просили признать не действующими со дня принятия пункты 3.5.1 и 4.2.3.13 Правил. В обоснование заявления административные истцы ссылались на то, что оспариваемые нормы не соответствуют пункту 25 части 1 статьи 16, статье 45.1 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», статье 209 Гражданского кодекса Российской Федерации, статьям 1, 2 Федерального закона от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ «О техническом регулировании», пункту 1.1 Правил. По их мнению, указанные положения возлагают на них как долевых владельцев здания многоквартирного дома (г. Воронеж, пл. Ленина, д. 8) не предусмотренную законом обязанность по утверждению в органах местного самоуправления проектов указателей наименования улиц и окраске фасада здания согласно утвержденному в органах местного самоуправления колерному паспорту, нарушая их право на свободное определение цвета, в который они намерены окрасить его.

В письменных объяснениях административные истцы дополнительно ссылались на противоречие оспариваемых пунктов Правил части 16 статьи 48, пункту 4 части 17 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Министерство строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации, которое согласно Указу Президента Российской Федерации от 1 ноября 2013 г. № 819 осуществляет функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере строительства, архитектуры, градостроительства и жилищно-коммунального хозяйства, и Министерство юстиции Российской Федерации административный иск не признали, указав в письменных возражениях, что Правила изданы федеральным органом исполнительной власти в пределах предоставленных ему полномочий, с соблюдением требований, предъявляемых к принятию нормативных правовых актов, их государственной регистрации и опубликованию, соответствуют в оспариваемой части законодательству Российской Федерации и не нарушают прав и законных интересов административных истцов.

Решением Верховного Суда Российской Федерации от 23 октября 2018 г. в удовлетворении административного искового заявления Б., ВРООИ «Импульс» отказано.

В апелляционной жалобе административные истцы, не согласившись с таким решением, просят его отменить и принять по делу новое решение об удовлетворении административного иска ввиду неправильного определения судом обстоятельств, имеющих значение для дела.

Министерство юстиции Российской Федерации в письменном отзыве на апелляционную жалобу просило рассмотреть ее без участия его представителя, оставив решение суда первой инстанции без изменения.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации оснований для ее удовлетворения и отмены обжалуемого решения суда не находит.

В соответствии с Положением о Государственном комитете Российской Федерации по строительству и жилищно-коммунальному комплексу, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 24 ноября 1999 г. № 1289 и действовавшим на день принятия оспариваемых положений, Госстрой России являлся федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим на коллегиальной основе межотраслевую координацию и функциональное регулирование деятельности в области строительства, архитектуры, градостроительства, жилищной политики, жилищно-коммунального комплекса и его реформирования во взаимодействии с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации (пункт 1), формировал межотраслевую систему нормативных документов в строительстве, обеспечивал разработку, регистрацию, утверждение, ввод в действие, пересмотр и отмену постановлениями Госстроя России в том числе правил по эксплуатации, капитальному ремонту и реконструкции объектов жилищно-коммунального хозяйства, обеспечению сохранности и содержанию жилищного фонда (подпункт 53 пункта 7).

С учетом содержания данных положений суд первой инстанции сделал правильный вывод о том, что оспариваемые правила утверждены Госстроем России в пределах имеющихся у него полномочий. Порядок опубликования нормативного правового акта, требования, установленные для его государственной регистрации, также были соблюдены.

Согласно пункту 1 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации градостроительная деятельность — это деятельность по развитию территорий, в том числе городов и иных поселений, осуществляемая в виде территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территории, архитектурно-строительного проектирования, строительства, капитального ремонта, реконструкции, сноса объектов капитального строительства, эксплуатации зданий, сооружений, благоустройства территорий.

Пункт 36 статьи 1 указанного кодекса определяет благоустройство территории как деятельность по реализации комплекса мероприятий, установленного правилами благоустройства территории муниципального образования, направленную на обеспечение и повышение комфортности условий проживания граждан, по поддержанию и улучшению санитарного и эстетического состояния территории муниципального образования, по содержанию территорий населенных пунктов и расположенных на таких территориях объектов, в том числе территорий общего пользования, земельных участков, зданий, строений, сооружений, прилегающих территорий.

Элементами благоустройства являются декоративные, технические, планировочные, конструктивные устройства, элементы озеленения, различные виды оборудования и оформления, в том числе фасадов зданий, строений, сооружений, малые архитектурные формы, некапитальные нестационарные строения и сооружения, информационные щиты и указатели, применяемые как составные части благоустройства территории (пункт 38 статьи 1 данного кодекса).

В силу пункта 25 части 1 статьи 16 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к вопросам местного значения городского округа относятся утверждение правил благоустройства территории городского округа, осуществление контроля за их соблюдением, организация благоустройства территории городского округа. Аналогичное регулирование предусмотрено и по вопросам местного значения внутригородского района (пункт 10 части 1 статьи 16.2).

Правила благоустройства территории муниципального образования утверждаются представительным органом соответствующего муниципального образования и могут регулировать вопросы внешнего вида фасадов и ограждающих конструкций зданий, строений, сооружений, размещения информации на территории муниципального образования, в том числе установки указателей с наименованиями улиц и номерами домов, вывесок (часть 1 статьи 45.1, пункты 2 и 6 части 2 статьи 45.1 названного закона).

При этом частью 3 статьи 45.1 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» установлено, что законом субъекта Российской Федерации могут быть предусмотрены иные вопросы, регулируемые правилами благоустройства территории муниципального образования, исходя из природно-климатических, географических, социально-экономических и иных особенностей отдельных муниципальных образований.

Таким образом, закрепление перечня вопросов, содержащихся в правилах благоустройства, носит диспозитивный характер. В случае наличия соответствующих правил благоустройства территории муниципального образования, которые регулируют вопросы внешнего вида фасадов зданий, установки указателей с наименованиями улиц и номерами домов, вывесок, применяются эти правила.

Доводы административных истцов о том, что пункты 3.5.1 и 4.2.3.13 Правил противоречат пункту 25 части 1 статьи 16, статье 45.1 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», статьям 1, 2 Федерального закона «О техническом регулировании», части 16 статьи 48, пункту 4 части 17 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации, обоснованно признаны судом первой инстанции несостоятельными, поскольку оспариваемые предписания не содержат положений, не соответствующих указанным федеральным законам.

Согласно пунктам 2, 3 статьи 22 Федерального закона от 17 ноября 1995 г. № 169-ФЗ «Об архитектурной деятельности в Российской Федерации» уполномоченный Правительством Российской Федерации федеральный орган исполнительной власти по координации деятельности в области архитектуры и градостроительства с участием соответствующих органов субъектов Российской Федерации осуществляет разработку и реализацию государственной политики в области архитектуры, координирует работу органов архитектуры и градостроительства, обеспечивает разработку нормативных правовых актов. Органы местного самоуправления в порядке, установленном действующим законодательством, могут быть наделены полномочиями по регулированию архитектурной деятельности. Абзац пятый статьи 2 названного федерального закона устанавливает, что здание, сооружение, комплекс зданий и сооружений, их интерьер, объекты благоустройства, ландшафтного или садово-паркового искусства, созданные на основе архитектурного проекта, являются архитектурным объектом.

Суд первой инстанции правомерно отметил в решении, что пункты 3.5.1 и 4.2.3.13 Правил, по сути, имеют отсылочный характер, указывая на проект жилых зданий домов, утверждаемый соответствующим органом, ведающим вопросами архитектуры и градостроительства, и колерный паспорт, выдаваемый в установленном порядке, и не подменяют собой решения соответствующих компетентных органов и действие правил благоустройства территории муниципального образования, которые непосредственно конкретизируют такие положения.

Эксплуатация зданий, сооружений, в том числе содержание автомобильных дорог, должна осуществляться в соответствии с требованиями технических регламентов, проектной документации, нормативных правовых актов Российской Федерации, нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации и муниципальных правовых актов. В целях обеспечения безопасности зданий, сооружений в процессе их эксплуатации должны обеспечиваться техническое обслуживание зданий, сооружений, эксплуатационный контроль, текущий ремонт зданий, сооружений. Эксплуатация многоквартирных домов осуществляется с учетом требований жилищного законодательства (части 5, 6, 10 статьи 55.24 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Правила определяют требования и порядок обслуживания и ремонта жилищного фонда с целью обеспечения сохранности жилищного фонда всех форм собственности, проведения единой технической политики в жилищной сфере, обеспечивающей выполнение требований действующих нормативов по содержанию и ремонту жилых домов, их конструктивных элементов и инженерных систем, а также придомовых территорий, обеспечения выполнения установленных нормативов по содержанию и ремонту собственниками жилищного фонда или уполномоченными управляющими и организациями различных организационно-правовых форм, занятых обслуживанием жилищного фонда (пункт 1.1).

Вывод суда первой инстанции о непротиворечии пунктов 3.5.1 и 4.2.3.13 Правил части 16 статьи 48 и пункту 4 части 17 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации является правильным. Согласно указанным нормам не допускается требовать согласование проектной документации, заключение на проектную документацию и иные документы, не предусмотренные Кодексом; выдача разрешения на строительство не требуется в случае изменения объектов капитального строительства и (или) их частей, если такие изменения не затрагивают конструктивные и другие характеристики их надежности и безопасности и не превышают предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции, установленные градостроительным регламентом. Оспариваемые положения относятся к содержанию, внешнему благоустройству и техническому обслуживанию зданий и не регламентируют отношения, возникающие в связи с архитектурно-строительным проектированием и разрешением на строительство.

Суд также обоснованно не согласился с доводами административных истцов о том, что оспариваемые нормы противоречат статье 209 Гражданского кодекса Российской Федерации, которая определяет право собственника по своему усмотрению совершать в отношении принадлежащего ему имущества любые действия, не противоречащие закону и иным правовым актам и не нарушающие права и охраняемые законом интересы других лиц, и не регулирует отношения, связанные с правилами и нормами технической эксплуатации жилищного фонда и благоустройством.

Утверждение административных истцов о том, что пункты 3.5.1 и 4.2.3.13 Правил не соответствуют статьям 1, 2 Федерального закона от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ «О техническом регулировании», является ошибочным, поскольку этим статьям, определяющим сферу применения и основные понятия данного федерального закона, содержание оспариваемых предписаний не противоречит.

Довод апелляционной жалобы о том, что оспариваемое решение подлежит отмене ввиду неправильного определения судом обстоятельств, имеющих значение для дела, является необоснованным.

Согласно части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет: 1) нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление; 2) соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих: а) полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов; б) форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты; в) процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта; г) правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу; 3) соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Все перечисленные обстоятельства судом первой инстанции были выяснены при рассмотрении настоящего административного дела и отражены в обжалуемом решении.

В связи с изложенным не могут быть признаны состоятельными возражения административных истцов в отношении протокольного определения суда первой инстанции от 23 октября 2018 г., касающегося разрешения ходатайства Б. и ВРООИ «Импульс» об определении подлежащих применению судом норм права и определении обстоятельств, имеющих значение для дела.

В соответствии с пунктом 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу. Установив, что пункты 3.5.1 и 4.2.3.13 Правил не противоречат федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, прав и законных интересов административных истцов не нарушают, суд первой инстанции правомерно принял решение об отказе в удовлетворении административного искового заявления Б., Воронежской региональной общественной организации инвалидов «Импульс».

Предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены решения в апелляционном порядке не имеется.

Руководствуясь статьями 308 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

решение Верховного Суда Российской Федерации от 23 октября 2018 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу Б., Воронежской региональной общественной организации инвалидов «Импульс» — без удовлетворения.

---