Апелляционное определение Апелляционной коллегии Верховного Суда РФ от 18.12.2018 № АПЛ18-558
<Об оставлении без изменения Решения Верховного Суда РФ от 26.09.2018 № АКПИ18-710, которым было отказано в удовлетворении заявления о признании частично недействующими изменений, которые вносятся в ставки платы за пользование водными объектами, находящимися в федеральной собственности, утв. Постановлением Правительства РФ от 29.12.2017 № 1690>
Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации в составе:
председательствующего Зайцева В.Ю.,
членов коллегии Горчаковой Е.В., Крупнова И.В.,
с участием прокурора Масаловой Л.Ф.
рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Д.В. о признании частично недействующими изменений, которые вносятся в ставки платы за пользование водными объектами, находящимися в федеральной собственности, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2017 г. № 1690,
по апелляционной жалобе Д.В. на решение Верховного Суда Российской Федерации от 26 сентября 2018 г., которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Зайцева В.Ю., объяснения представителя административного истца Т., поддержавшей доводы апелляционной жалобы, объяснения представителя Правительства Российской Федерации П., возражавшей против доводов апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Масаловой Л.Ф., полагавшей апелляционную жалобу необоснованной, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации
Правительство Российской Федерации 29 декабря 2017 г. издало постановление № 1690 «О внесении изменений в ставки платы за пользование водными объектами, находящимися в федеральной собственности» (далее — Постановление).
Нормативный правовой акт размещен на «Официальном интернет-портале правовой информации» (http://www.pravo.gov.ru) 31 декабря 2017 г., опубликован в Собрании законодательства Российской Федерации 15 января 2018 г., № 3.
Д.В., являющийся индивидуальным предпринимателем, обратился в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением, в котором просил признать не действующими со дня принятия изменения, которые вносятся в ставки платы за пользование водными объектами, находящимися в федеральной собственности (далее — Изменения), утвержденные Постановлением, в части установления ставки платы за пользование водным объектом Азовского моря (раздел IV ставок платы за пользование водными объектами, находящимися в федеральной собственности, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2006 г. № 876) в размере 448,8 тыс. руб. за 1 кв. км используемой акватории в год. В обоснование заявления административный истец ссылался на то, что Постановление в оспариваемой части противоречит статье 6 Гражданского кодекса Российской Федерации, пункту 3 статьи 3 Налогового кодекса Российской Федерации, применяемым по аналогии права, а также правовой позиции, сформулированной в определении Конституционного Суда Российской Федерации от 11 мая 2004 г. № 209-О.
В заявлении указано, что 16 мая 2016 г. между Кубанским бассейновым водным управлением Федерального агентства водных ресурсов, гражданином Д.А. и административным истцом подписан договор передачи прав и обязанностей по договору водопользования о передаче в пользование в рекреационных целях участка акватории Таганрогского залива Азовского моря площадью 0,021 кв. км, согласно которому права и обязанности по договору водопользования перешли Д.В. Заместитель руководителя Кубанского бассейнового водного управления Федерального агентства водных ресурсов 16 марта 2018 г. в письме № 04-17/2015 известил его о том, что в соответствии с Постановлением ему необходимо заключить дополнительное соглашение к договору водопользования. Нарушение своих прав Д.В. усматривает в том, что в результате принятия Постановления размер платы за водопользование увеличился в 10 раз, что ухудшает его финансовое положение и незаконно возлагает на него дополнительные обязанности по оплате платежей за водопользование в значительно большем размере, чем предусмотрено условиями договора водопользования.
По мнению административного истца, при принятии Постановления Правительством Российской Федерации не учитывались официальные показатели инфляции, не производились анализ и оценка экономических факторов, влияющих на уровень доходности объектов водопользования, не учитывались реальные экономические показатели и существующие условия. Постановление принято и опубликовано за 2 дня до его вступления в силу, имело целью исключительно пополнение бюджета Российской Федерации. При этом ликвидация какого-либо негативного воздействия на водный объект (Таганрогский залив Азовского моря) не осуществлялась. В результате издания оспариваемого нормативного правового акта административный истец дважды несет бремя расходов на охрану окружающей среды (в составе платы за охрану окружающей среды и за водопользование).
Правительство Российской Федерации административный иск не признало, указав в письменных возражениях, что нормативный правовой акт издан в пределах его полномочий, соответствует действующему законодательству и прав административного истца не нарушает. Увеличение ставок платы за пользование водными объектами направлено на компенсацию расходов государства на природоохранные мероприятия (экологическую реабилитацию), стимулирование экономного использования водных ресурсов.
Решением Верховного Суда Российской Федерации от 26 сентября 2018 г. в удовлетворении административного искового заявления Д.В. отказано.
В апелляционной жалобе административный истец, не согласившись с таким решением, просит его отменить и принять по делу новое решение ввиду нарушения судом первой инстанции норм процессуального права, недоказанности установленных судом первой инстанции обстоятельств, имеющих значение для административного дела.
В письменных возражениях на апелляционную жалобу Правительство Российской Федерации просит в ее удовлетворении отказать, полагает, что в ходе судебного заседания установлены все обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела, выводы суда, изложенные в решении, соответствуют обстоятельствам дела, судом первой инстанции правильно применены нормы материального и процессуального права, а доводы апелляционной жалобы являются необоснованными и не влекут отмену оспариваемого решения суда.
Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации оснований для ее удовлетворения и отмены обжалуемого решения суда не находит.
Согласно пункту 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основанием для признания нормативного правового акта не действующим полностью или в части является его несоответствие иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу. По настоящему административному делу такое основание для признания Постановления не действующим в оспариваемой части отсутствует.
Полномочия Правительства Российской Федерации как высшего исполнительного органа государственной власти определены Федеральным конституционным законом от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» и включают в его сферу деятельности управление федеральной собственностью, организацию деятельности по охране и рациональному использованию природных ресурсов.
Правительство Российской Федерации в соответствии с частью 4 статьи 2 Водного кодекса Российской Федерации издает нормативные правовые акты, регулирующие водные отношения, в пределах полномочий, определенных данным кодексом, другими федеральными законами, а также указами Президента Российской Федерации.
Частью 3 статьи 20 Водного кодекса Российской Федерации установлено, что ставки платы за пользование водными объектами, находящимися в федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации, собственности муниципальных образований, порядок расчета и взимания такой платы устанавливаются соответственно Правительством Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления.
Ставки платы за использование акватории поверхностных водных объектов или их частей (раздел IV ставок платы за пользование водными объектами, находящимися в федеральной собственности) установлены постановлением Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2006 г. № 876 «О ставках платы за пользование водными объектами, находящимися в федеральной собственности».
Оспариваемым постановлением внесены изменения в утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2006 г. № 876 ставки платы за пользование водными объектами, находящимися в федеральной собственности.
С учетом содержания приведенных положений нормативных правовых актов суд первой инстанции сделал обоснованный вывод о том, что Постановление принято Правительством Российской Федерации в пределах имеющихся у него полномочий.
В разделе IV Постановления приведены ставки платы за использование акватории поверхностных водных объектов или их частей, находящихся в федеральной собственности. Они дифференцированы в зависимости от речных бассейнов и их частей, связанных с административно-территориальным делением Российской Федерации.
Пользование водными объектами согласно Водному кодексу Российской Федерации осуществляется за плату, за исключением случаев, установленных законодательством Российской Федерации (пункт 14 статьи 3). По договору водопользования водный объект или его часть передаются водопользователю в пользование за плату (статья 12).
Согласно части 2 статьи 20 данного кодекса плата за пользование водными объектами устанавливается на основе принципов стимулирования экономного использования водных ресурсов, а также охраны водных объектов; дифференциации ставок платы за пользование водными объектами в зависимости от речного бассейна. Как правильно отмечено в обжалуемом решении, указанные принципы учтены при издании Постановления.
Принцип стимулирования экономного использования водных ресурсов, а также охраны водных объектов предполагает установление платы за пользование водными объектами, призванной стимулировать водопользователя к более рациональному использованию водных объектов с целью достижения экономии финансовых ресурсов водопользователя, а дифференциация ставок платы за пользование водными объектами в зависимости от речного бассейна предполагает учет природно-географических и других особенностей водного объекта.
Представитель административного ответчика представил суду надлежащим образом заверенные копии документов, которые в соответствии с Регламентом Правительства Российской Федерации, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 1 июня 2004 г. № 260, входят в перечень документов, прилагаемых к проектам актов, которые вносятся в Правительство, а именно пояснительную записку и финансово-экономическое обоснование принятого решения. Документы были подписаны и завизированы Министром природных ресурсов и экологии Российской Федерации. Из представленных документов следует, что на заседании президиума Совета при Президенте Российской Федерации по стратегическому развитию и приоритетным проектам 30 августа 2017 г. Министерству природных ресурсов и экологии Российской Федерации, Министерству финансов Российской Федерации было поручено внести в установленном порядке в Правительство Российской Федерации проект акта, предусматривающего корректировку ставок платы за пользование водными объектами, находящимися в федеральной собственности, в части единовременного увеличения ставок платы за использование акватории водного объекта.
С учетом изложенного нельзя согласиться с доводом апелляционной жалобы о том, что имеющееся в материалах дела финансово-экономическое обоснование к проекту Постановления таковым не является.
В силу пункта 1 статьи 129 Гражданского кодекса Российской Федерации объекты гражданских прав могут свободно отчуждаться или переходить от одного лица к другому в порядке универсального правопреемства (наследование, реорганизация юридического лица) либо иным способом, если они не ограничены в обороте. В оспариваемом решении сделан обоснованный вывод, что изменение ставок платы за использование акватории поверхностных водных объектов или их частей не может рассматриваться как нарушение требований стабильности и устойчивости (постоянства) гражданского оборота, поскольку оно не ограничивает оборотоспособность водных объектов, отвечает принципу разумной стабильности правового регулирования и недопустимости внесения произвольных изменений в действующее законодательство.
В подпункте «а» пункта 18 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 г. № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части» разъяснено, что, проверяя полномочия органа (должностного лица), суды не вправе обсуждать вопрос о целесообразности принятия органом или должностным лицом оспариваемого акта, поскольку это относится к исключительной компетенции органов государственной власти Российской Федерации, ее субъектов, органов местного самоуправления и их должностных лиц.
Оценка того, в какой мере оспариваемое заявителем законоположение в системе вновь введенного правового регулирования повлияло на экономические результаты деятельности конкретных водопользователей, сама по себе касается экономической эффективности соответствующих мер и не соотносится напрямую с вопросом о законности Постановления.
Доводы о том, что Д.В. дважды несет бремя расходов на природоохранные меры, также правомерно признаны судом несостоятельными.
Статья 16 Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» предусматривает в качестве одного из методов экономического регулирования в этой области установление платы за негативное воздействие на окружающую среду.
Согласно статье 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации доходы бюджета — это поступающие в бюджет денежные средства. Из содержания статьи 51 данного кодекса следует, что к неналоговым доходам федерального бюджета относятся как плата за пользование водными объектами, находящимися в федеральной собственности, так и плата за негативное воздействие на окружающую среду.
В перечне главных администраторов доходов федерального бюджета Федеральный закон от 5 декабря 2017 г. № 362-ФЗ «О федеральном бюджете на 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годов» предусматривает раздельно доходы в виде платы за пользование водными объектами, находящимися в федеральной собственности, и платы за негативное воздействие на окружающую среду.
Таким образом, доводы апелляционной жалобы о наличии оснований для отмены решения суда первой инстанции материалами административного дела не подтверждаются, получили оценку в решении суда первой инстанции и не влияют на его законность.
Установив, что Постановление в оспариваемой части не противоречит федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, прав и законных интересов административного истца не нарушает, суд первой инстанции правомерно на основании пункта 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации принял решение об отказе в удовлетворении административного искового заявления Д.В.
Обжалуемое судебное решение вынесено с соблюдением норм процессуального права и при правильном применении норм материального права. Предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены решения в апелляционном порядке не имеется.
Руководствуясь статьями 308 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации
решение Верховного Суда Российской Федерации от 26 сентября 2018 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу Д.В. — без удовлетворения.