Апелляционное определение Апелляционной коллегии Верховного Суда РФ от 29.11.2018 № АПЛ18-481

<Об оставлении без изменения Решения Верховного Суда РФ от 09.08.2018 № АКПИ18-536, которым отказано в удовлетворении заявления о признании недействующим пункта 8.1.2 Положения об Управлении Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Воронежской области, утв. Приказом Роспотребнадзора от 10.07.2012 № 743>

Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Манохиной Г.В.,

членов коллегии Горшкова В.В., Корчашкиной Т.Е.,

при секретаре Г.,

с участием прокурора Масаловой Л.Ф.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению К. о признании недействующим пункта 8.1.2 Положения об Управлении Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Воронежской области, утвержденного приказом Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека от 10 июля 2012 г. № 743,

по апелляционной жалобе К. на решение Верховного Суда Российской Федерации от 9 августа 2018 г., которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Манохиной Г.В., возражения относительно доводов апелляционной жалобы представителя Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека М., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Масаловой Л.Ф., полагавшей апелляционную жалобу необоснованной, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

приказом Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека от 10 июля 2012 г. № 743 утверждено Положение об Управлении Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Воронежской области (далее — Положение).

Согласно пункту 8.1.2 Положения Управление осуществляет в установленном порядке проверку деятельности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и граждан по выполнению требований законодательства Российской Федерации в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения и в области защиты прав потребителей, а также технических регламентов, государственный контроль (надзор) за соблюдением требований которых возложен на Федеральную службу.

К. обратилась в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании недействующим пункта 8.1.2 Положения, ссылаясь в обоснование заявленного требования на то, что оспариваемый в части акт, содержащий нормативные правовые положения, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, в нарушение требований Конституции Российской Федерации, Указа Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» (далее — Указ Президента РФ № 763) и Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. № 1009, не зарегистрирован и официально не опубликован. Кроме того, административный истец находит содержание пункта 8.1.2 неопределенным.

Нарушение своих прав административный истец усматривает в том, что оспариваемое предписание позволяет Роспотребнадзору произвольно определять порядок проведения проверок, не уведомляя при этом лицо, по жалобе которого проводится такая проверка.

Решением Верховного Суда Российской Федерации от 9 августа 2018 г. в удовлетворении административного искового заявления отказано.

В апелляционной жалобе и дополнении к ней К., не соглашаясь с таким решением, просит его отменить, как незаконное, и принять по делу новое решение об удовлетворении заявленного требования. Считает, что суд при вынесении обжалуемого решения неправильно применил нормы материального и процессуального права, не применил закон, подлежащий применению, сделал неверный вывод о том, что оспариваемый акт является ненормативным.

К. в заседание суда апелляционной инстанции не явилась, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещена надлежащим образом, представила письменное заявление с просьбой о рассмотрении дела в ее отсутствие.

Министерство юстиции Российской Федерации в письменных возражениях просило рассмотреть апелляционную жалобу в отсутствие своего представителя, указав, что поддерживает позицию по данному делу, изложенную суду первой инстанции.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации оснований для ее удовлетворения и отмены обжалуемого решения не находит.

В соответствии с пунктом 1 статьи 40 Закона Российской Федерации от 7 февраля 1992 г. № 2300-1 «О защите прав потребителей» федеральный государственный надзор в области защиты прав потребителей осуществляется уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

В силу пункта 3 Положения о федеральном государственном надзоре в области защиты прав потребителей, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 2 мая 2012 г. № 412, федеральный государственный надзор в области защиты прав потребителей осуществляется Федеральной службой по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека.

Положение о Федеральной службе по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (далее — Роспотребнадзор) утверждено постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2004 г. № 322 (далее — Положение о Роспотребнадзоре). Роспотребнадзор согласно пункту 1 названного положения — это федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий (кроме прочих) функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере защиты прав потребителей, организации и осуществлению федерального государственного надзора в области защиты прав потребителей. Руководитель Роспотребнадзора утверждает положения о структурных подразделениях центрального аппарата Службы и ее территориальных органах (подпункт 9.9 Положения о Роспотребнадзоре).

Согласно пункту 9.1 Типового регламента внутренней организации федеральных органов исполнительной власти, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 28 июля 2005 г. № 452, территориальные органы образуются по приказу федерального органа исполнительной власти для осуществления полномочий федерального органа исполнительной власти на определенной территории в соответствии с утвержденной в установленном порядке схемой размещения территориальных органов федерального органа исполнительной власти.

С учетом приведенных норм вывод в решении суда о том, что оспариваемое в части Положение утверждено приказом Роспотребнадзора при реализации предоставленных законодателем полномочий, является правильным.

Разрешая дело, суд обоснованно учел требования пункта 8 Указа Президента РФ № 763, в силу которого обязательному официальному опубликованию подлежат нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций или имеющие межведомственный характер, прошедшие государственную регистрацию в Министерстве юстиции Российской Федерации, кроме актов или отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, а также пунктов 10, 17 и 19 Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, предусматривающих, что государственной регистрации подлежат нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций, имеющие межведомственный характер, независимо от срока их действия, в том числе акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера (абзац первый пункта 10); нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций или имеющие межведомственный характер, подлежат официальному опубликованию в установленном порядке, кроме актов или отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера (абзац второй пункта 17); подпункт «б» пункта 12 Разъяснений о применении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 4 мая 2007 г. № 88, предусматривающий, что государственной регистрации подлежат все нормативные правовые акты, устанавливающие правовой статус организаций, — типовые, примерные положения (уставы) об органах (например, территориальных), организациях, подведомственных соответствующим федеральным органам исполнительной власти, а также устанавливающие правовой статус организаций, выполняющих в соответствии с законодательством Российской Федерации отдельные наиболее важные государственные функции.

На основании приведенных законоположений в их совокупности суд первой инстанции сделал правильный вывод о том, что оспариваемый в части акт не является типовым или примерным положением о территориальном органе Роспотребнадзора и не относится к числу нормативных правовых актов, устанавливающих правовой статус организаций, которые подлежат государственной регистрации и официальному опубликованию в порядке, предусмотренном Указом Президента РФ № 763 и Правилами подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации.

В соответствии с пунктом 4 Положения о Роспотребнадзоре свою деятельность Роспотребнадзор осуществляет непосредственно и через свои территориальные органы во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями.

Приказом Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации от 24 апреля 2006 г. № 308 утверждено Типовое положение о территориальном органе Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по субъекту Российской Федерации, согласно которому территориальным органом является Управление Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по субъекту Российской Федерации, осуществляющее функции по контролю и надзору в сфере обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, защиты прав потребителей и потребительского рынка (пункт 1).

При таких данных доводы административного истца о нарушении административным ответчиком порядка государственной регистрации и опубликования оспариваемого в части Положения суд обоснованно признал несостоятельными.

Пункт 8.1.2 Положения соответствует пункту 5.9 Положения о Роспотребнадзоре, из содержания которого следует, что данная служба, в том числе ее территориальные органы, осуществляет в установленном порядке проверку деятельности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и граждан по выполнению требований законодательства Российской Федерации в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения и в области защиты прав потребителей, а также технических регламентов, государственный контроль (надзор) за соблюдением требований которых возложен на эту службу.

Поскольку при разрешении и рассмотрении дела суд первой инстанции установил, что Положение не является нормативным правовым актом, подлежащим официальному опубликованию и государственной регистрации, не противоречит акту, имеющему большую юридическую силу, и, следовательно, прав и свобод К. не нарушает, в удовлетворении административного искового заявления о признании пункта 8.1.2 Положения отказано правомерно.

Утверждение К. в апелляционной жалобе о неправильном применении судом норм процессуального и материального права ошибочно.

Отсутствие антикоррупционной экспертизы оспариваемого акта, на которое ссылается в апелляционной жалобе административный истец как на основание для отмены обжалуемого решения, не свидетельствует о неправильности выводов суда первой инстанции и не является поводом для признания пункта 8.1.2 недействующим, поскольку обязательность такой экспертизы предусмотрена законодательством для нормативных правовых актов и их проектов (часть 1 статьи 1, статья 3 Федерального закона от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов»).

Довод апелляционной жалобы о неопределенности пункта 8.1.2 Положения является необоснованным, так как содержание оспариваемого пункта отвечает критериям ясности, недвусмысленности, не допускает неоднозначного толкования в правоприменительной практике.

Вопреки утверждениям административного истца обжалуемое решение суда является законным и обоснованным.

Несогласие К. с действиями конкретных должностных лиц Роспотребнадзора, касающимися определения порядка проведения проверки по ее жалобе, основанием для признания оспариваемого в части акта недействующим не является.

Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 31 марта 2015 г. № 6-П «По делу о проверке конституционности пункта 1 части 4 статьи 2 Федерального конституционного закона „О Верховном Суде Российской Федерации“ и абзаца третьего подпункта 1 пункта 1 статьи 342 Налогового кодекса Российской Федерации в связи с жалобой открытого акционерного общества „Газпромнефть“, приведенное К. в обоснование апелляционной жалобы, поводом для отмены обжалуемого решения не является. Указание в данном постановлении на то, что легальность нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти предполагает не только наличие в них определенного, не противоречащего закону нормативного содержания (общего правила), но и соблюдение надлежащей законной формы, порядка принятия и обнародования, не опровергает вывод суда первой инстанции о том, что Положение не подлежит государственной регистрации и официальному опубликованию.»

Иные доводы апелляционной жалобы административного истца повторяют доводы, приведенные в обоснование административного искового заявления, и направлены, по сути, на переоценку выводов суда первой инстанции, изложенных в решении.

Решение суда первой инстанции вынесено в соответствии с нормами материального и процессуального права; предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для его отмены не имеется.

Руководствуясь статьями 308 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

решение Верховного Суда Российской Федерации от 9 августа 2018 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу К. — без удовлетворения.

---