Апелляционное определение Апелляционной коллегии Верховного Суда РФ от 29.03.2018 № АПЛ18-47

<Об оставлении без изменения Решения Верховного Суда РФ от 21.12.2017 № АКПИ17-871, которым было отказано в удовлетворении заявления о признании недействующим пункта 4.3 СанПиН 2.1.2882-11 «Гигиенические требования к размещению, устройству и содержанию кладбищ, зданий и сооружений похоронного назначения», утв. Постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 28.06.2011 № 84>

Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Манохиной Г.В.,

членов коллегии Зайцева В.Ю., Ксенофонтовой Н.А.,

при секретаре Г.,

с участием прокурора Коробкова Е.И.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению М.Е. о признании недействующим пункта 4.3 СанПиН 2.1.2882-11 «Гигиенические требования к размещению, устройству и содержанию кладбищ, зданий и сооружений похоронного назначения», утвержденных постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 28 июня 2011 г. № 84,

по апелляционной жалобе М.Е. на решение Верховного Суда Российской Федерации от 21 декабря 2017 г., которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Манохиной Г.В., объяснения административного истца М.Е., поддержавшей доводы апелляционной жалобы, возражения против доводов апелляционной жалобы представителя Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей М.О., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Коробкова Е.И., полагавшего апелляционную жалобу необоснованной, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 28 июня 2011 г. № 84 утверждены СанПиН 2.1.2882-11 «Гигиенические требования к размещению, устройству и содержанию кладбищ, зданий и сооружений похоронного назначения» (далее — СанПиН).

Нормативный правовой акт зарегистрирован в Министерстве юстиции Российской Федерации (далее — Минюст России) 31 августа 2011 г., № 21720, официально опубликован 7 сентября 2011 г. в «Российской газете».

Пунктом 4.3 СанПиН запрещается производить захоронения на закрытых кладбищах, за исключением захоронения урн с прахом после кремации в родственные могилы, а также в колумбарные ниши.

М.Е. обратилась в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании недействующим пункта 4.3 СанПиН, ссылаясь на то, что он противоречит статьям 3 и 7 Федерального закона от 12 января 1996 г. № 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле» (далее — Федеральный закон от 12 января 1996 г. № 8-ФЗ), Закону Московской области от 17 июля 2007 г. № 115/2007-03 «О погребении и похоронном деле в Московской области» и постановлению Правительства Москвы от 17 октября 2006 г. № 802-ПП «Об утверждении Порядка подготовки и выдачи разрешений на захоронения на закрытых для свободного захоронения кладбищах города Москвы (кроме семейных (родовых) и родственных захоронений) в режиме „одного окна“. Утверждает, что оспариваемое предписание нарушает ее конституционные права, так как запрещает производить любое захоронение на закрытом кладбище, кроме урн с прахом после кремации; полноценное захоронение (без кремации) на закрытом кладбище на территории родственных, семейных (родовых), почетных захоронений даже при наличии свободного места; в установленные законом сроки (при прошествии 15 лет после первого захоронения) подхоронение на закрытом кладбище на территории родственных, семейных (родовых) захоронений при отсутствии свободного места; почетное захоронение (без кремации) на закрытом кладбище особых категорий граждан, имеющих заслуги перед Отечеством, даже при наличии свободного места. Нарушение своих прав усматривает в том, что администрация г. Находки отказала ей в захоронении ее матери в семейно-родовом захоронении по мотиву того, что кладбище является закрытым, со ссылкой на оспариваемую норму СанПиН.»

Решением Верховного Суда Российской Федерации от 21 декабря 2017 г. в удовлетворении административного искового заявления отказано.

В апелляционной жалобе М.Е., не соглашаясь с таким решением, просит о его отмене, как незаконного, и об удовлетворении заявленного требования. Полагает, что суд первой инстанции неправильно определил юридически значимые обстоятельства, не дал оценку всем имеющимся доказательствам, неправильно применил нормы материального права, а изложенные в обжалуемом решении выводы находит не соответствующими обстоятельствам дела.

Представитель Минюста России в судебное заседание Апелляционной коллегии не явился, о времени и месте судебного разбирательства извещен надлежащим образом, просил о рассмотрении апелляционной жалобы в его отсутствие.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации оснований для ее удовлетворения и отмены обжалуемого решения не находит.

Согласно пункту 1 статьи 39 Федерального закона от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» на территории Российской Федерации действуют федеральные санитарные правила, утвержденные и введенные федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим нормативно-правовое регулирование в сфере санитарно-эпидемиологического благополучия населения, в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

В соответствии с Положением о Федеральной службе по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2004 г. № 322, федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление государственного санитарно-эпидемиологического надзора в Российской Федерации, является Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (Роспотребнадзор). Руководство данным органом осуществляет Главный государственный санитарный врач Российской Федерации.

Реализуя предоставленные полномочия, Главный государственный санитарный врач Российской Федерации утвердил СанПиН, устанавливающие санитарно-эпидемиологические требования к условиям размещения, проектирования, строительства, реконструкции, реставрации (в том числе воссозданию) и эксплуатации кладбищ, зданий и сооружений похоронного назначения независимо от их вида, организационно-правовых форм и форм собственности в пределах предоставленных ему полномочий с соблюдением порядка принятия СанПиН, их государственной регистрации и опубликования.

Проанализировав пункт 4.3 СанПиН на соответствие действующему законодательству, регулирующему рассматриваемые в данном деле правоотношения, суд пришел к правильному выводу об отсутствии оснований для удовлетворения заявленного требования.

Согласно Федеральному закону от 12 января 1996 г. № 8-ФЗ законодательство Российской Федерации о погребении и похоронном деле состоит из данного федерального закона и принимаемых в соответствии с ним других федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации (статья 2).

Названный федеральный закон регулирует отношения, связанные с погребением умерших, и устанавливает в том числе санитарные и экологические требования к выбору и содержанию мест погребения (пункт 3 статьи 1).

На территории Российской Федерации каждому человеку после его смерти гарантируются погребение с учетом его волеизъявления, предоставление бесплатно участка земли для погребения тела (останков) или праха в соответствии с данным федеральным законом (пункт 1 статьи 7). Исполнение волеизъявления умершего о погребении его тела (останков) или праха на указанном им месте погребения, рядом с ранее умершими гарантируется при наличии на указанном месте погребения свободного участка земли или могилы ранее умершего близкого родственника либо ранее умершего супруга (пункт 2 статьи 7).

Данный федеральный закон устанавливает, что места погребения — участки земли с сооружаемыми на них кладбищами для захоронения тел (останков) умерших, стенами скорби для захоронения урн с прахом умерших (пеплом после сожжения тел (останков) умерших, далее — прах), крематориями для предания тел (останков) умерших огню, а также иными зданиями и сооружениями, предназначенными для осуществления погребения умерших, отводятся в соответствии с этическими, санитарными и экологическими требованиями (пункт 1 статьи 4).

Согласно статье 16 Федерального закона от 12 января 1996 г. № 8-ФЗ выбор земельного участка для размещения места погребения осуществляется в соответствии с правилами застройки города или иного поселения с учетом гидрогеологических характеристик, особенностей рельефа местности, состава грунтов, предельно допустимых экологических нагрузок на окружающую среду, а также в соответствии с санитарными правилами и нормами и должен обеспечивать неопределенно долгий срок существования места погребения (пункт 1). Создание новых мест погребения, реконструкция действующих мест погребения возможны при наличии положительного заключения экологической и санитарно-гигиенической экспертизы (пункт 3). Деятельность на местах погребения осуществляется в соответствии с санитарными и экологическими требованиями и правилами содержания мест погребения, устанавливаемыми органами местного самоуправления (пункт 1 статьи 17).

Создаваемые, а также существующие места погребения не подлежат сносу и могут быть только перенесены в случае угрозы постоянных затоплений, оползней, после землетрясений и других стихийных бедствий по решению органов местного самоуправления (пункт 2 статьи 4 Федерального закона от 12 января 1996 г. № 8-ФЗ). Использование территории места погребения разрешается по истечении двадцати лет с момента его переноса. Территория места погребения в этих случаях может быть использована только под зеленые насаждения. Строительство зданий и сооружений на этой территории запрещается (пункт 6 статьи 16 Федерального закона от 12 января 1996 г. № 8-ФЗ).

Пункт 4.3 СанПиН расположен в разделе IV, регулирующем гигиенические требования при переносе кладбищ и рекультивации территорий. Суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что установленный этим пунктом запрет на проведение захоронений на закрытых кладбищах, за исключением захоронения урн с прахом после кремации в родственные могилы, а также в колумбарные ниши, распространяется на случаи переноса кладбища и рекультивации территорий и нормам Федерального закона от 12 января 1996 г. № 8-ФЗ данный пункт не противоречит.

Довод административного истца о том, что оспариваемая норма СанПиН устанавливает также запрет на проведение захоронений в родственные могилы (без кремации) на кладбищах, которые не переносятся, не подлежат рекультивации и на которых новые захоронения не производятся, правомерно отклонен судом. Пунктом 3.2 СанПиН, расположенным в разделе III, регулирующем гигиенические требования при организации захоронений и правила эксплуатации кладбищ, установлено, что захоронение некремированных останков должно производиться в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации. Погребение может осуществляться в могилах, склепах в соответствии с вероисповеданием и национальными традициями.

Суд обоснованно не согласился и с доводами административного истца о том, что оспариваемое положение является незаконным, поскольку содержит понятие «закрытое кладбище», не предусмотренное федеральным законом и порождающее, по его мнению, правовую неопределенность данной нормы при применении ее на практике. Требование определенности правового регулирования, обязывающего формулировать правовые предписания с достаточной точностью, не исключает использования оценочных или общепринятых понятий, значение которых доступно для восприятия и уяснения.

Установив, что пункт 4.3 СанПиН не противоречит федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, не нарушает прав и законных интересов административного истца, суд первой инстанции правомерно отказал в удовлетворении заявленного требования в соответствии с пунктом 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

При этом суд обоснованно исходил из того, что проверка законности оспариваемого нормативного правового акта или его части может быть осуществлена лишь на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, и признал несостоятельными ссылки административного истца в подтверждение довода о незаконности решения суда на Закон Московской области от 17 июля 2007 г. № 115/2007-03 «О погребении и похоронном деле в Московской области» и постановление Правительства Москвы от 17 октября 2006 г. № 802-ПП «Об утверждении Порядка подготовки и выдачи разрешений на захоронение на закрытых для свободного захоронения кладбищах города Москвы (кроме семейных (родовых) и родственных захоронений) в режиме „одного окна“, поскольку приведенные акты к таковым не относятся.»

Утверждение в апелляционной жалобе М.Е. о том, что при вынесении обжалуемого решения суд не учел положения постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 г. № 48, в частности его пункта 25, по смыслу которого неоднозначное толкование оспариваемого нормативного правового акта или его части является основанием для признания его недействующим полностью или в части, ошибочно, так как по своему содержанию пункт 4.3 СанПиН является определенным, не допускает расширительного толкования установленных ограничений.

Разработка Роспотребнадзором проекта постановления о внесении изменений в пункт 4.3 СанПиН, на что указывает административный истец как на основание для отмены решения суда первой инстанции, не опровергает вывод о том, что оспариваемое предписание не противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, и, следовательно, прав административного истца не нарушает.

Несостоятельным является и довод апелляционной жалобы о нарушении судом положений статьи 55 Конституции Российской Федерации, в частности ее пункта 2, который гласит, что в Российской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина, так как оспариваемый пункт СанПиН признан судом соответствующим нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Вопреки доводам М.Е. суд первой инстанции при вынесении обжалуемого решения верно определил обстоятельства, имеющие значение для дела, не допустил неправильного применения норм материального права, влекущего отмену решения в апелляционном порядке в соответствии с частью 2 статьи 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Судебные постановления (решение Арбитражного суда Хабаровского края от 22 декабря 2015 г. № А73-1548/2015, определение Московского городского суда от 12 октября 2017 г. № 4га/5-12176/2017, апелляционное определение Московского городского суда от 26 июля 2017 г. № 33а-2573-17), на которые ссылается административный истец в апелляционной жалобе в обоснование незаконности обжалуемого судебного решения, поводом для его отмены не являются. Данные судебные акты приняты по конкретным делам и не влияют на правильность изложенных в решении Верховного Суда Российской Федерации выводов о законности пункта 4.3 СанПиН.

Решение суда первой инстанции вынесено в соответствии с нормами материального и процессуального права; предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для его отмены не имеется.

Руководствуясь статьями 308 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

решение Верховного Суда Российской Федерации от 21 декабря 2017 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу М.Е. — без удовлетворения.

---