Апелляционное определение Апелляционной коллегии Верховного Суда РФ от 23.10.2018 № АПЛ18-434

<Об оставлении без изменения решения Верховного Суда РФ от 09.07.2018, которым отказано в удовлетворении заявления о признании частично недействующим Постановления Правительства РФ от 28.12.2017 № 1684>

Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Зайцева В.Ю.,

членов коллегии Горчаковой Е.В., Шамова А.В.

при секретаре Горбачевой Е.А.

с участием прокурора Масаловой Л.Ф.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Барковского Сергея Ивановича о признании частично недействующим постановления Правительства Российской Федерации от 28 декабря 2017 г. № 1684 «О создании национального парка „Ладожские шхеры“»

по апелляционной жалобе Барковского С.И. на решение Верховного Суда Российской Федерации от 9 июля 2018 г., которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Зайцева В.Ю., объяснения представителя Правительства Российской Федерации Сорокина И.А., возражавшего против доводов апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Масаловой Л.Ф., полагавшей апелляционную жалобу необоснованной, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

Правительство Российской Федерации 28 декабря 2017 г. издало постановление № 1684 «О создании национального парка „Ладожские шхеры“ (далее — Постановление).»

Нормативный правовой акт размещен на «Официальном интернет-портале правовой информации» (http://www.pravo.gov.ru) 4 января 2018 г., опубликован в Собрании законодательства Российской Федерации 8 января 2018 г., № 2.

Согласно пункту 1 Постановления общая площадь национального парка «Ладожские шхеры» составляет 122008,3 га, включая земли лесного фонда площадью 66047 га, земли водного фонда (прилегающая акватория Ладожского озера) площадью 52854,3 га, земли запаса (горный массив Петсевара) площадью 2026 га и земли особо охраняемых территорий и объектов (остров Путсари) площадью 1081 га в Лахденпохском, Сортавальском и Питкярантском муниципальных районах Республики Карелия.

Барковский С.И. обратился в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением, в котором просил признать не действующим со дня принятия Постановление в части включения в границы создаваемого национального парка «Ладожские шхеры» территории Сортавальского муниципального района. В обоснование заявления административный истец ссылался на то, что Постановление в оспариваемой части противоречит статьям 12, 14 Федерального закона от 14 марта 1995 г. № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях», статьям 11, 14 Федерального закона от 23 ноября 1995 г. № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе», статье 3 Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды», поскольку не соблюдены процедуры, непосредственно предшествующие принятию решения о создании национального парка; нарушен установленный законом порядок проведения государственной экологической экспертизы материалов комплексного экологического обследования участков территории, обосновывающих придание ей статуса особо охраняемой природной территории федерального значения; при проведении государственной экологической экспертизы не учтены результаты публичных слушаний от 8 июня 2011 г., проведенных в г. Сортавале. Создание национального парка «Ладожские шхеры» привело к тому, что в Сортавальском муниципальном районе, где проживает Барковский С.И., введен правовой статус особо охраняемой природной территории, включая заповедные зоны. На указанной территории действуют установленные федеральным законом ограничения, касающиеся свободы передвижения, сбора дикорастущих плодов, заготовки древесины и дров, строительства, выпаса домашних животных, рыбалки, охоты. В связи с этим административный истец лишится права свободно посещать данную территорию либо такое право будет ограничено. В общественных слушаниях, проведенных в г. Сортавале 8 июня 2011 г., он голосовал против создания национального парка, так же как и большинство граждан — участников слушаний. При этом Советом Сортавальского муниципального района было принято решение от 30 ноября 2011 г. № 223 об отказе в согласии включения территории Сортавальского муниципального района в границы национального парка «Ладожские шхеры».

Правительство Российской Федерации административный иск не признало, указав в письменных возражениях, что нормативный правовой акт издан в пределах его полномочий, соответствует действующему законодательству и прав административного истца не нарушает.

Решением Верховного Суда Российской Федерации от 9 июля 2018 г. в удовлетворении административного искового заявления Барковского С.И. отказано.

В апелляционной жалобе административный истец, не согласившись с таким решением, просит его отменить ввиду неправильного определения судом обстоятельств, имеющих значение для дела, несоответствия выводов суда первой инстанции обстоятельствам административного дела, нарушения норм материального права.

В судебное заседание апелляционной инстанции административный истец Барковский С.И. и его представитель Кильдина Н.П. не явились, представив заявление о рассмотрении дела в их отсутствие.

В письменных возражениях на апелляционную жалобу Правительство Российской Федерации просит в ее удовлетворении отказать, полагает, что в ходе судебного заседания установлены все обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела, выводы суда, изложенные в решении, соответствуют обстоятельствам дела, судом первой инстанции правильно применены нормы материального и процессуального права, а доводы апелляционной жалобы являются необоснованными и не влекут отмену оспариваемого решения суда.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации оснований для ее удовлетворения и отмены обжалуемого решения суда не находит.

Согласно пункту 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основанием для признания нормативного правового акта не действующим полностью или в части является его несоответствие иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу. По настоящему административному делу такое основание для признания Постановления не действующим в оспариваемой части отсутствует.

В силу статьи 23 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» Правительство Российской Федерации на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, нормативных указов Президента Российской Федерации издает постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение.

В соответствии с пунктом 1 статьи 14 Федерального закона «Об особо охраняемых природных территориях» создание национальных парков и расширение территорий национальных парков осуществляются решениями Правительства Российской Федерации, принимаемыми по представлению уполномоченного Правительством Российской Федерации федерального органа исполнительной власти.

Согласно пункту 3 постановления Правительства Российской Федерации от 10 августа 1993 г. № 769 «Об утверждении Положения о национальных природных парках Российской Федерации» национальные природные парки образуются постановлениями Правительства Российской Федерации по представлению специально уполномоченных на то государственных органов Российской Федерации. Этому предшествуют соответствующие решения органов исполнительной власти республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономных образований, согласованные с местными Советами народных депутатов, а также собственниками земель, которые намечаются к включению в границы национальных природных парков.

Во исполнение предоставленных федеральным законодателем полномочий, а также в соответствии с Концепцией развития системы особо охраняемых природных территорий федерального значения на период до 2020 г., утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 22 декабря 2011 г. № 2322-р, на основании представления Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации (письмо от 14 декабря 2017 г. № 01-12-07/34928), согласованного с федеральными органами исполнительной власти и с Правительством Республики Карелия (письмо от 18 августа 2017 г. № 8447/02-10/АП), Правительство Российской Федерации 28 декабря 2017 г. издало оспариваемый нормативный правовой акт.

Отношения по использованию и охране земель в Российской Федерации регулируются Земельным кодексом Российской Федерации, установившим в пункте 1 статьи 94, что к землям особо охраняемых территорий относятся земли, которые имеют особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение, которые изъяты в соответствии с постановлениями федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации или решениями органов местного самоуправления полностью или частично из хозяйственного использования и оборота и для которых установлен особый правовой режим.

В пункте 1 статьи 95 данного кодекса закреплено, что к землям особо охраняемых природных территорий относятся земли государственных природных заповедников, в том числе биосферных, государственных природных заказников, памятников природы, национальных парков, природных парков, дендрологических парков, ботанических садов.

Национальный парк «Ладожские шхеры» создан для сохранения уникального шхерного ландшафта по берегам Ладожского озера.

Судом первой инстанции правильно установлено, что доводы административного истца о нарушении установленной процедуры принятия оспариваемого нормативного правового акта являются несостоятельными.

На день принятия Постановления подпункт 6 статьи 11 Федерального закона «Об экологической экспертизе» действовал в редакции Федерального закона от 28 декабря 2017 г. № 422-ФЗ, предусматривавшей, что объектами государственной экологической экспертизы федерального уровня являются материалы комплексного экологического обследования участков территорий, обосновывающие придание этим территориям правового статуса особо охраняемых природных территорий федерального значения, зоны экологического бедствия или зоны чрезвычайной экологической ситуации.

В силу абзаца пятого пункта 1 статьи 14 Федерального закона «Об экологической экспертизе» государственная экологическая экспертиза проводится при условии соответствия формы и содержания представляемых заказчиком материалов требованиям данного федерального закона, установленному порядку проведения государственной экологической экспертизы и при наличии в составе материалов, подлежащих экспертизе, материалов обсуждений объекта государственной экологической экспертизы с гражданами и общественными организациями (объединениями), организованных органами местного самоуправления.

Как следует из материалов дела, заключением экспертной комиссии, проводившей государственную экологическую экспертизу материалов комплексного экологического обследования участков территории, обосновывающих придание ей статуса особо охраняемой природной территории федерального значения — национального парка «Ладожские шхеры», представленные на государственную экологическую экспертизу материалы комплексного экологического обследования территории признаны соответствующими экологическим требованиям, установленным законодательством Российской Федерации в области охраны окружающей среды.

Указанное заключение утверждено приказом Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзора) от 29 января 2016 г. № 33. В соответствии с пунктом 4 статьи 18 Федерального закона «Об экологической экспертизе» утверждение заключения, подготовленного экспертной комиссией государственной экологической экспертизы, является актом, подтверждающим соответствие порядка проведения государственной экологической экспертизы требованиям данного федерального закона и иных нормативных правовых актов Российской Федерации.

Заключение государственной экологической экспертизы было оспорено гражданами Вансовской Е.В. и Самариной С.Д. в судебном порядке, однако вступившим в законную силу решением Сортавальского городского суда Республики Карелия от 17 марта 2017 г. приказ Росприроднадзора от 29 января 2016 г. № 33 признан законным. Суд установил, что мнение жителей по вопросу создания национального парка было установлено посредством проведения публичных слушаний, документально зафиксированные итоги которых имелись в распоряжении экспертной комиссии и учтены при составлении заключения.

Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в определении от 15 июля 2010 г. № 931-О-О по жалобе гражданки Андроновой Ольги Олеговны на нарушение ее конституционных прав положениями статей 39 и 40 Градостроительного кодекса Российской Федерации, статьи 13 Закона Санкт-Петербурга «О градостроительной деятельности в Санкт-Петербурге», будучи публично-правовым институтом, призванным обеспечить открытое, независимое и свободное обсуждение общественно значимых проблем (вопросов), имеющих существенное значение для граждан, проживающих на территории соответствующего публичного образования, публичные слушания по смыслу статьи 3 Конституции Российской Федерации и федерального законодательства, которым регулируется их проведение, не являются формой осуществления власти населением. Тем не менее они предоставляют каждому, кого может затронуть предполагаемое решение, правомочие на принятие которого принадлежит компетентным органам и должностным лицам, возможность участвовать в его обсуждении независимо от наличия специальных знаний либо принадлежности к определенным организациям и объединениям. Конечная цель такого обсуждения — выработка рекомендаций по общественно значимым вопросам либо получение общественной оценки правового акта.

Таким образом, как правильно указано в обжалуемом решении, представленные административным истцом документы о результатах общественных слушаний, на которых большинство граждан-участников проголосовало против создания национального парка, не влияют на законность оспариваемого нормативного правового акта и не могут служить основанием для признания Постановления в оспариваемой части не действующим.

Вопреки утверждению в апелляционной жалобе при проведении государственной экологической экспертизы не допущено нарушения правовой позиции, высказанной в определении Конституционного Суда Российской Федерации от 22 марта 2012 г. № 601-О-О, о том, что действующее законодательство предусматривает необходимость выявления мнения населения муниципального образования в случае, если его территории планируется включить в состав создаваемых особо охраняемых природных территорий федерального значения. Представленные материалы свидетельствуют о том, что мнение жителей по вопросу создания национального парка было выявлено посредством проведения публичных слушаний, документально зафиксированные итоги которых имелись в распоряжении экспертной комиссии и учтены при составлении заключения.

Разработчиком проекта проведены публичные обсуждения уведомления о разработке проекта оспариваемого нормативного правового акта с 29 июня 2016 г. по 12 июля 2016 г., проекта оспариваемого нормативного правового акта и сводного отчета с 21 июля 2016 г. по 17 августа 2016 г. Информация об оценке регулирующего воздействия проекта акта размещена разработчиком на официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» (regulation.gov.ru).

По результатам оценки регулирующего воздействия проекта оспариваемого нормативного правового акта сделан вывод о наличии достаточного обоснования решения проблемы предложенным способом регулирования. Кроме того, указано об отсутствии в проекте акта положений, вводящих избыточные обязанности, запреты и ограничения для физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности или способствующих их введению, а также положений, приводящих к возникновению необоснованных расходов физических и юридических лиц в предпринимательской и иной экономической деятельности.

Утверждение административного истца о том, что включение территории Сортавальского района в границы национального парка «Ладожские шхеры» нарушает его права на пользование предоставленным ему в собственность земельным участком, также правильно признано судом первой инстанции ошибочным.

В соответствии с пунктом 2 статьи 95 Земельного кодекса Российской Федерации земли особо охраняемых природных территорий относятся к объектам общенационального достояния и могут находиться в федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации и в муниципальной собственности. В случаях, предусмотренных федеральными законами, допускается включение в земли особо охраняемых природных территорий земельных участков, принадлежащих гражданам и юридическим лицам на праве собственности.

Пунктом 6 данной статьи установлено, что земли и земельные участки национальных парков находятся в федеральной собственности. В отдельных случаях допускается наличие в границах национальных парков земельных участков иных пользователей, а также собственников, деятельность которых не оказывает негативное воздействие на земли национальных парков и не нарушает режим использования земель государственных заповедников и национальных парков.

Кроме того, Федеральный закон «Об особо охраняемых природных территориях» содержит нормы, регулирующие правоотношения, возникающие в связи с нахождением в границах национальных парков населенных пунктов (подпункт «д» пункта 2, пункт 4, пункт 6 статьи 15). Таким образом, законодатель предусмотрел возможность вхождения в границы национальных парков населенных пунктов.

В обжалуемом решении сделан правильный вывод о том, что оспариваемый нормативный правовой акт не устанавливает определенный режим использования земель, включенных в его границы.

Таким образом, доводы апелляционной жалобы о наличии оснований для отмены решения суда первой инстанции материалами административного дела не подтверждаются, получили оценку в решении суда первой инстанции и не влияют на его законность.

Установив, что Постановление в оспариваемой части не противоречит федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, прав и законных интересов административного истца не нарушает, суд первой инстанции правомерно на основании пункта 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации принял решение об отказе в удовлетворении административного искового заявления Барковского С.И.

Обжалуемое судебное решение вынесено с соблюдением норм процессуального права и при правильном применении норм материального права. Предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены решения в апелляционном порядке не имеется.

Руководствуясь статьями 308 — 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

решение Верховного Суда Российской Федерации от 9 июля 2018 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу Барковского Сергея Ивановича — без удовлетворения.

---