Апелляционное определение Апелляционной коллегии Верховного Суда РФ от 28.06.2018 № АПЛ18-203

<Об оставлении без изменения Решения Верховного Суда РФ от 06.03.2018 № АКПИ17-1154, которым было отказано в удовлетворении административного искового заявления АО «Сырьевая компания» об оспаривании письма Минкультуры РФ от 03.08.2017 № 236-01.1-39-ОР>

Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Зайцева В.Ю.,

членов коллегии Корчашкиной Т.Е., Меркулова В.П.,

при секретаре Г.Е.,

с участием прокурора Масаловой Л.Ф,

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению акционерного общества «Сырьевая компания» об оспаривании письма Министерства культуры Российской Федерации от 3 августа 2017 г. № 236-01.1-39-ОР

по апелляционной жалобе акционерного общества «Сырьевая компания» на решение Верховного Суда Российской Федерации от 6 марта 2018 г., которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Зайцева В.Ю., представителей административного истца М., Г.А. и Е., поддержавших доводы апелляционной жалобы, представителя Министерства культуры Российской Федерации С., возражавшей против доводов апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Масаловой Л.Ф., полагавшей апелляционную жалобу необоснованной, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

Министерством культуры Российской Федерации в адрес органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в сфере культуры и охраны памятников и экспертов по проведению государственной историко-культурной экспертизы для использования в работе письмом от 3 августа 2017 г. № 236-01.1-39-ОР (далее — Письмо) направлен механизм взаимодействия заказчика (застройщика), проектной организации (исполнителя работ) и уполномоченного органа в области государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, в случае отсутствия или наличия сведений об объектах археологического наследия, приведенный в приложении в виде схемы (далее — Схема).

Акционерное общество «Сырьевая компания» (далее — Общество) обратилось в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании Письма недействующим, ссылаясь на то, что приведенная в Письме Схема возлагает на заказчика работ на земельном участке вне зависимости от наличия данных об объектах археологического наследия в реестре или перечне выявленных объектов культурного наследия обязанность обращаться через проектную организацию в региональный орган в сфере культуры и охраны памятников за получением заключения о наличии или отсутствии объектов археологического наследия на территории участка. Данный механизм, как полагает административный истец, противоречит положениям статей 15, 16.1, 20, 26 Федерального закона от 25 июня 2002 г. № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» (далее — Федеральный закон от 25 июня 2002 г. № 73-ФЗ), не соответствует принципам формальной определенности, ясности, недвусмысленности правовых норм, порождая неправомерную практику применения названного закона, и создает возможность его неоднозначного толкования. Кроме того, Письмо вводит не предусмотренное законом понятие «исчерпывающие сведения о наличии или отсутствии объектов археологического наследия на территории данного участка» и не приводит основания назначения историко-культурной экспертизы.

Нарушение своих прав административный истец усматривает в привлечении его к административной ответственности за совершение правонарушений, предусмотренных частью 1 статьи 7.13 и 7.14 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, в связи с несоблюдением Обществом механизма взаимодействия, о котором указано в оспариваемом Письме, при использовании им по назначению геологического отвода площадью 4,13 кв. м на территории Республики Башкортостан.

Решением Верховного Суда Российской Федерации от 6 марта 2018 г. в удовлетворении административного искового заявления отказано.

В апелляционной жалобе и дополнении к ней Общество, не соглашаясь с таким решением, просит его отменить и удовлетворить заявленное требование, признав Письмо недействующим. Изложенные в решении суда выводы административный истец находит необоснованными, сделанными без учета конкретных обстоятельств дела и при неправильном истолковании норм Федерального закона от 25 июня 2002 г. № 73-ФЗ, а также без учета всех доводов Общества, приведенных в обоснование административного иска.

Кроме того, административный истец считает, что в ходе судебного разбирательства были нарушены его процессуальные права, предусмотренные пунктами 7, 8 части 1 статьи 45 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Министерство юстиции Российской Федерации в письменных возражениях просило рассмотреть апелляционную жалобу в отсутствие своего представителя, поддержав позицию, изложенную суду первой инстанции, о том, что Письмо является нормативным правовым актом, подлежащим государственной регистрации в соответствии с Правилами подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. № 1009.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации оснований для ее удовлетворения и отмены обжалуемого решения не находит.

В соответствии с Положением о Министерстве культуры Российской Федерации (далее — Минкультуры России), утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 20 июля 2011 г. № 590 (далее — Положение), Минкультуры России, являясь федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере культуры, искусства, культурного наследия (в том числе археологического наследия), кинематографии, туристской деятельности, туризма, авторского права и смежных прав и функции по управлению государственным имуществом и оказанию государственных услуг в сфере культуры и кинематографии, а также по охране культурного наследия, авторского права и смежных прав, по контролю и надзору в указанной сфере деятельности, с целью реализации полномочий в данной сфере имеет право давать разъяснения государственным органам, органам местного самоуправления, юридическим и физическим лицам по вопросам, отнесенным к установленной сфере деятельности (пункт 1, подпункт 6.2 пункта 6).

Как следует из материалов административного дела, оспариваемое Письмо издано Минкультуры России в соответствии с пунктом 1 статьи 31 Федерального закона от 25 июня 2002 г. № 73-ФЗ, в силу которого историко-культурная экспертиза (далее — ИКЭ) проводится до начала работ по сохранению объекта культурного наследия, землеустроительных, земляных, строительных, мелиоративных, хозяйственных и иных работ, осуществление которых может оказывать прямое или косвенное воздействие на объект культурного наследия, включенный в реестр, выявленный объект культурного наследия либо объект, обладающий признаками объекта культурного наследия, и (или) до утверждения градостроительных регламентов.

ИКЭ подлежат объекты, указанные в статье 30 названного федерального закона, к которым в том числе относятся земли, подлежащие воздействию земляных, строительных, мелиоративных, хозяйственных работ, предусмотренных статьей 25 Лесного кодекса Российской Федерации работ по использованию лесов (за исключением работ, указанных в пунктах 3, 4 и 7 части 1 статьи 25 Лесного кодекса Российской Федерации) и иных работ, в случае, если орган охраны объектов культурного наследия не имеет данных об отсутствии на указанных землях объектов культурного наследия, включенных в государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации (далее — реестр), выявленных объектов культурного наследия либо объектов, обладающих признаками объекта культурного наследия.

Проведение ИКЭ обусловлено целями, закрепленными в статье 28 Федерального закона от 25 июня 2002 г. № 73-ФЗ, которые приведены судом в обжалуемом решении.

Статья 36 названного закона возлагает на лиц, проводящих строительные или иные хозяйственные работы, обязанность по обеспечению сохранности объекта культурного наследия и допускает проектирование и проведение земляных, строительных, мелиоративных, хозяйственных работ, указанных в его статье 30 работ по использованию лесов и иных работ при отсутствии на данной территории объектов культурного наследия, включенных в реестр, выявленных объектов культурного наследия или объектов, обладающих признаками объекта культурного наследия, либо при условии соблюдения техническим заказчиком (застройщиком) объекта капитального строительства, заказчиками других видов работ, лицом, проводящим указанные работы, требований данной статьи (пункт 1).

С учетом изложенного является правильным вывод в решении суда о том, что указание в Схеме на необходимость проведения ИКЭ земельного участка в случае отсутствия у органа охраны объектов культурного наследия данных о наличии либо отсутствии на этом земельном участке объектов культурного наследия, включенных в реестр, выявленных объектов культурного наследия либо объектов, обладающих признаками объекта культурного наследия, полностью соответствует нормам Федерального закона от 25 июня 2002 г. № 73-ФЗ.

В силу пункта 3 данного закона при проведении строительных и иных работ на земельном участке, непосредственно связанном с земельным участком в границах территории объекта культурного наследия, необходимо наличие в проектной документации разделов об обеспечении сохранности указанного объекта культурного наследия или о проведении спасательных археологических полевых работ или проекта обеспечения сохранности указанного объекта культурного наследия либо плана проведения спасательных археологических полевых работ, включающих оценку воздействия проводимых работ на указанный объект культурного наследия, согласованных с региональным органом охраны объектов культурного наследия. Согласно статье 31 этого закона порядок проведения ИКЭ объектов экспертизы, указанных в статье 30 закона, требования к определению физических и юридических лиц, которые могут привлекаться в качестве экспертов, перечень представляемых экспертам документов, порядок их рассмотрения, порядок проведения иных исследований в рамках данной экспертизы устанавливаются Правительством Российской Федерации. Порядок проведения ИКЭ на земельных участках, участках лесного фонда либо водных объектах или их частях, подлежащих воздействию земляных, строительных, мелиоративных, хозяйственных работ, указанных в статье 30 закона, работ по использованию лесов и иных работ, путем археологической разведки определяется в соответствии со статьей 45.1 закона (пункт 3). Проведение ИКЭ осуществляется за счет средств заказчика работ, подлежащих экспертизе (пункт 2).

Суд первой инстанции, проанализировав при рассмотрении и разрешении административного дела нормы Федерального закона от 25 июня 2002 г. № 73-ФЗ, пришел к обоснованному выводу о том, что описанный в Письме механизм взаимодействия заказчика (застройщика), проектной организации (исполнителя работ) и уполномоченного органа в области государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации дублирует и систематизирует требования закона при истребовании разрешения на проведение земляных, строительных, мелиоративных, хозяйственных работ, предусмотренных статьей 30 федерального закона, работ по использованию лесов и иных работ.

Письмом схематически обозначены стадии взаимодействия юридических лиц, истребующих разрешение на проведение указанных работ, и региональных органов государственной власти в сфере охраны объектов для целей, установленных Федеральным законом от 25 июня 2002 г. № 73-ФЗ. Механизм структурирует предписания данного федерального закона по взаимодействию указанных лиц, упрощает понимание требований закона при проведении таких работ и соответствует их действительному смыслу, на что правомерно указано в обжалуемом решении.

Суд обоснованно не согласился с доводами административного истца о том, что Письмо выходит за рамки адекватного толкования положений законодательства, влекущего изменение правового регулирования соответствующих общественных отношений и порождающего неправомерную практику применения Федерального закона от 25 июня 2002 г. № 73-ФЗ, поскольку использование в Схеме указания на имеющиеся у регионального органа охраны объектов культурного наследия «исчерпывающие» сведения о наличии либо отсутствии на земельном участке объектов археологического наследия не влияет на сущность и понимание разъясняемых правовых норм.

Механизм взаимодействия заказчика, проектной организации и уполномоченного органа в области государственной охраны объектов культурного наследия, представленный в Письме виде Схемы, имеет информационно-разъяснительный характер и, как правильно указано судом, не препятствует субъектам данных общественных отношений руководствоваться нормами законодательства Российской Федерации.

Правомерно отклонены судом также доводы Общества о противоречии содержания Письма статьям 15, 16.1, 20 и 26 Федерального закона № 73-ФЗ, как основанные на неправильном толковании этих норм, а также положений статей 29, 30, 31, 32, 36 и 45.1 этого закона.

Отвергая довод административного истца о том, что Письмо не соответствует принципу правовой определенности, суд первой инстанции правильно исходил из того, что Письмо не является нормативным правовым актом, поскольку каких-либо норм, обязательных к применению неопределенным кругом лиц, не устанавливает.

Учитывая, что оспариваемый акт не обладает нормативными свойствами и соответствует содержанию разъясняемых им нормативных положений, прав и законных интересов административного истца не нарушает, суд первой инстанции в соответствии с пунктом 2 части 5 статьи 217.1 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации правомерно отказал Обществу в удовлетворении заявленного требования.

Несогласие административного истца с постановлением о привлечении его к административной ответственности за совершение административных правонарушений, предусмотренных частью 1 статьи 7.13 и 7.14 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (за нарушение требований действующего законодательства в сфере недропользования), основанием для признания недействующим Письма не является.

Поскольку данное административное дело рассматривается в порядке, предусмотренном главой 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд правомерно отклонил ходатайство Минкультуры России о применении положений статьи 219 данного кодекса о пропуске административным истцом срока обращения в суд.

Вопреки утверждениям административного истца в апелляционной жалобе решение суда первой инстанции является законным и обоснованным, судом дан подробный правовой анализ норм Федерального закона от 25 июня 2002 г. № 73-ФЗ, на основании и в уточнение (разъяснение) которых и был разработан механизм взаимодействия, схема которого приведена в Письме.

Утверждение административного истца о нарушении его процессуальных прав (неудовлетворение ходатайства об отложении судебного разбирательства с целью ознакомления с письменными возражениями административного ответчика) является необоснованным. Как следует из протокола судебного заседания от 6 марта 2018 г., данное ходатайство было в установленном порядке рассмотрено судом первой инстанции, однако оснований для его удовлетворения не имелось, поэтому оно было отклонено с приведением мотивов, по которым суд пришел к своим выводам.

Постановления судебных инстанций, перечисленные в дополнении к апелляционной жалобе в обоснование незаконности решения суда первой инстанции, на правильность изложенных в обжалуемом решении выводов не влияют и отмену решения не влекут. Ссылка на судебную практику, подтверждающую, по мнению Общества, что Федеральный закон от 25 июня 2002 г. № 73-ФЗ не обязывает хозяйствующие субъекты проводить ИКЭ земельных участков в случае отсутствия у государственного органа данных о наличии или об отсутствии объектов культурного наследия, объектов, обладающих признаками ОКН, на территории проведения земляных работ, не влияет на законность обжалуемого решения.

Доводы апелляционной жалобы административного истца повторяют доводы, приведенные в обоснование административного искового заявления, и направлены, по сути, на переоценку выводов суда первой инстанции, изложенных в решении.

Решение суда первой инстанции вынесено в соответствии с нормами материального и процессуального права; предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для его отмены не имеется.

Руководствуясь статьями 308 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

решение Верховного Суда Российской Федерации от 6 марта 2018 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу акционерного общества «Сырьевая компания» — без удовлетворения.

---