Апелляционное определение Апелляционной коллегии Верховного Суда РФ от 26.04.2018 № АПЛ18-153

<Об оставлении без изменения Решения Верховного Суда РФ от 18.01.2017 № АКПИ17-945, которым отказано в удовлетворении заявления о признании частично недействующим подпункта 41 пункта 6 Положения об Управлении Министерства юстиции Российской Федерации по субъекту (субъектам) Российской Федерации, утв. Приказом Минюста России от 03.03.2014 № 26>

Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Манохиной Г.В.,

членов коллегии Корчашкиной Т.Е., Ситникова Ю.В.,

при секретаре Г.,

с участием прокурора Коробкова Е.И.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению И. о признании частично недействующим подпункта 41 пункта 6 Положения об Управлении Министерства юстиции Российской Федерации по субъекту (субъектам) Российской Федерации, утвержденного приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 3 марта 2014 г. № 26,

по апелляционной жалобе И. на решение Верховного Суда Российской Федерации от 18 января 2018 г., которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Манохиной Г.В., возражения против доводов апелляционной жалобы представителя Министерства юстиции Российской Федерации Ж., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Коробкова Е.И., полагавшего апелляционную жалобу необоснованной,

Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 3 марта 2014 г. № 26 (далее — Приказ) утверждено Положение об Управлении Министерства юстиции Российской Федерации по субъекту (субъектам) Российской Федерации (далее — Положение). Нормативный правовой акт зарегистрирован в Министерстве юстиции Российской Федерации (далее — Минюст России) 14 марта 2014 г., № 31607; официально опубликован 26 марта 2014 г. в «Российской газете».

Подпункт 41 пункта 6 Положения (в редакции приказа Минюста России от 20 октября 2016 г. № 237) предусматривает, что Управление Минюста России по субъекту (субъектам) Российской Федерации (далее — Управление) вносит представление о прекращении статуса адвоката и представление о возбуждении дисциплинарного производства в адвокатскую палату субъекта Российской Федерации.

И. обратился в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании не действующей приведенной выше нормы Положения в части, предусматривающей право Управления вносить представления в адвокатскую палату субъекта Российской Федерации без проведения проверок (обязательных процедурных требований), сопутствующих осуществлению контроля и надзора за адвокатами и адвокатскими образованиями. Свои требования административный истец мотивировал тем, что оспоренное положение не соответствует требованиям подпункта 6 пункта 3 и подпункта 30.16 пункта 7 Положения о Минюсте России, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 13 ноября 2004 г. № 1313 (далее — Положение № 1313), возлагающего на данное министерство в том числе полномочия по осуществлению контроля и надзора в сфере адвокатуры. При этом И. пояснил, что на основании оспариваемой нормы Управление по Республике Татарстан без проведения проверки (выполнения соответствующих обязательных процедурных требований) внесло в Адвокатскую палату Республики Татарстан представление о прекращении его (И.) статуса адвоката, нарушив тем самым его права и законные интересы.

Представитель Министерства юстиции Российской Федерации возражал против удовлетворения заявленного требования.

Решением Верховного Суда Российской Федерации от 18 января 2018 г. в удовлетворении административного искового заявления И. отказано.

Не согласившись с таким решением, административный истец просит его отменить, как незаконное и необоснованное, вынесенное при неправильном применении норм материального права; принять по административному делу новое решение, которым удовлетворить заявленное требование. В апелляционной жалобе указал, что на основании подпункта 30.16 пункта 7 Положения № 1313 Минюст России осуществляет на территории Российской Федерации функции по контролю и надзору за соблюдением законодательства Российской Федерации адвокатами, адвокатскими образованиями и адвокатскими палатами, а на основании подпункта 43 пункта 6 Положения (в апелляционной жалобе ошибочно указан подпункт 43 пункта 3 Положения № 1313) Управление осуществляет в пределах своей компетенции на территории субъекта (субъектов) Российской Федерации иные функции по контролю и надзору за соблюдением законодательства Российской Федерации адвокатами, адвокатскими образованиями и адвокатскими палатами. В связи с этим И. полагает, что внесение Управлением представлений в адвокатскую палату субъекта Российской Федерации о прекращении статуса адвоката или о возбуждении в отношении адвоката дисциплинарного производства само по себе не является исчерпывающей формой контроля и надзора за соблюдением законодательства Российской Федерации адвокатами, адвокатскими образованиями и адвокатскими палатами и должно сопровождаться проведением обязательных проверок (процедурных требований).

Административный истец И. в судебное заседание Апелляционной коллегии Верховного Суда Российской Федерации не явился, о времени и месте судебного разбирательства извещен в установленном законом порядке.

Министерство юстиции Российской Федерации представило отзыв на апелляционную жалобу И., в котором поддерживает свою позицию по данному административному делу, изложенную суду первой инстанции; не соглашается с доводами апелляционной жалобы; полагает решение суда первой инстанции законным и обоснованным.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации оснований для ее удовлетворения не находит.

Минюст России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной сфере деятельности, в том числе в сфере адвокатуры, возглавляемым Министром юстиции Российской Федерации, на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации самостоятельно принимает нормативные правовые акты по вопросам, относящимся к установленной сфере деятельности. Структурными подразделениями Минюста России являются департаменты по основным направлениям деятельности, в состав которых могут входить отделы. Министр утверждает положения о структурных подразделениях центрального аппарата Минюста России, его территориальных органах и федеральных государственных учреждениях и организациях, а также типовые положения о территориальных органах подведомственных Минюсту России федеральных служб, если иной порядок не установлен законодательством Российской Федерации (пункт 1, подпункт 3 пункта 7, пункты 10 - 12 Положения № 1313).

Реализуя предоставленные полномочия, Минюст России разработал и утвердил оспоренное в части Положение.

Суд первой инстанции, установив, что процедура издания, введения в действие и опубликования Приказа, утвердившего Положение, соответствует положениям Указа Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» и Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. № 1009, пришел к правомерному выводу о том, что Положение утверждено Минюстом России в пределах предоставленных ему полномочий с соблюдением формы и порядка введения в действие.

На основании пункта 3 части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта выясняет соответствие этого акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Согласно пункту 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Приведенные требования Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации были выполнены судом первой инстанции.

Федеральный закон от 31 мая 2002 г. № 63-ФЗ «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации» (далее — Федеральный закон от 31 мая 2002 г. № 63-ФЗ) предусматривает, что территориальный орган юстиции, располагающий сведениями об обстоятельствах, являющихся основаниями для прекращения статуса адвоката, направляет представление о прекращении статуса адвоката в адвокатскую палату, а также вносит представление о возбуждении дисциплинарного производства (пункты 6 и 7 статьи 17).

Разрешая административное дело, суд первой инстанции правильно исходил из того, что закрепленное в оспоренном пункте Положения полномочие Управления полностью согласуется с приведенными выше положениями закона; каким-либо иным нормативным правовым актам большей юридической силы оспариваемый в части подпункт 41 пункта 6 Положения не противоречит, следовательно, прав административного истца не нарушает.

Проведя подробный правовой анализ законодательства, регулирующего правоотношения в рассматриваемой сфере, суд обоснованно указал в решении, что контрольно-надзорные полномочия в сфере адвокатуры реализуются Управлениями посредством внесения в адвокатские палаты субъектов Российской Федерации представлений о возбуждении дисциплинарного производства, о прекращении статуса адвоката или применении к адвокату иных мер дисциплинарного воздействия за неисполнение или ненадлежащее исполнение адвокатом своих профессиональных обязанностей, а также нарушение правил поведения при осуществлении адвокатской деятельности. Полномочиями на проведение проверок деятельности адвокатов по вопросам, связанным с соблюдением законодательства об адвокатуре, истребованием объяснений, а также по осуществлению иных форм и мероприятий государственного контроля (надзора) в целях предупреждения нарушений адвокатами обязательных требований законодательства в сфере адвокатуры, устранения причин, факторов и условий, способствующих нарушениям, Минюст России не наделен. Такие полномочия в силу закона предоставлены квалификационной комиссии и Совету адвокатской палаты, членом которой является адвокат.

Довод апелляционной жалобы о том, что территориальный орган юстиции должен вносить представления в адвокатскую палату субъекта Российской Федерации на основании проведения проверок при обязательном выполнении процедурных требований, сопутствующих осуществлению контроля и надзора за адвокатами и адвокатскими образованиями, судом первой инстанции проверялся и правильно признан несостоятельным, основанным на неправильном толковании норм материального права.

Федеральный закон от 31 мая 2002 г. № 63-ФЗ, определяя гарантии независимости адвоката, в статье 8 (пункт 1) устанавливает, что вмешательство в адвокатскую деятельность, осуществляемую в соответствии с законодательством, либо препятствование этой деятельности каким бы то ни было образом запрещаются.

В определении от 11 мая 2012 г. № 838-О Конституционный Суд Российской Федерации подчеркнул, что наделение адвокатов публичными функциями обусловливает необходимость организации эффективного контроля за их деятельностью, однако с учетом того, что адвокатура является профессиональным сообществом адвокатов и как институт гражданского общества не входит в систему органов государственной власти и органов местного самоуправления и действует на основе принципов законности, независимости, самоуправления, корпоративности, а также принципа равноправия адвокатов (пункты 1 и 2 статьи 3 Федерального закона от 31 мая 2002 г. № 63-ФЗ).

По смыслу пункта 2 статьи 4 поименованного закона обязательные для каждого адвоката правила поведения при осуществлении адвокатской деятельности, а также основания и порядок привлечения адвоката к ответственности устанавливаются принятым в порядке, предусмотренном этим федеральным законом, Кодексом профессиональной этики адвоката (принят на I Всероссийском съезде адвокатов 31 января 2003 г.) (далее — Кодекс).

В силу статьи 17 этого же закона основанием для прекращения статуса адвоката является решение совета адвокатской палаты субъекта Российской Федерации, в региональный реестр которого внесены сведения об адвокате, принятое на основании заключения квалификационной комиссии (пункт 2).

Представление о возбуждении дисциплинарного производства, внесенное в адвокатскую палату субъекта Российской Федерации территориальным органом юстиции, рассматривается квалификационной комиссией и советом адвокатской палаты субъекта Российской Федерации (далее также — Совет) в порядке, предусмотренном Кодексом (пункт 7).

Статья 33 (пункт 7) и статья 31 (подпункт 9 пункта 3) Федерального закона от 31 мая 2002 г. № 63-ФЗ также регламентируют, что дисциплинарное производство в отношении адвоката осуществляется квалификационной комиссией и советом адвокатской палаты субъекта Российской Федерации, членом которой адвокат является.

Нарушение адвокатом требований законодательства об адвокатской деятельности и адвокатуре и Кодекса, совершенное умышленно или по грубой неосторожности, влечет применение мер дисциплинарной ответственности, предусмотренных законодательством об адвокатской деятельности и адвокатуре и Кодексом. Меры дисциплинарной ответственности применяются только в рамках дисциплинарного производства в соответствии с процедурами, предусмотренными разделом 2 Кодекса, закрепляющим процедурные основы дисциплинарного производства. Применение к адвокату мер дисциплинарной ответственности, включая прекращение статуса адвоката, является предметом исключительной компетенции Совета (пункты 1 и 4 статьи 18 Кодекса).

Расположенной в разделе 2 Кодекса статьей 19 установлено, что поступок адвоката, который порочит его честь и достоинство, умаляет авторитет адвокатуры, неисполнение или ненадлежащее исполнение адвокатом своих профессиональных обязанностей перед доверителем, а также неисполнение решений органов адвокатской палаты должны стать предметом рассмотрения соответствующих квалификационной комиссии и Совета, заседания которых проводятся в соответствии с процедурами дисциплинарного производства, предусмотренными Кодексом (пункт 2). Дисциплинарное производство осуществляется только квалификационной комиссией и Советом адвокатской палаты, членом которой состоит адвокат на момент возбуждения такого производства (пункт 5).

Не опровергают вывод суда первой инстанции о законности оспоренного в части предписания Положения доводы апелляционной жалобы о наделении Минюста России функциями по контролю и надзору за соблюдением законодательства Российской Федерации адвокатами, адвокатскими образованиями и адвокатскими палатами, поскольку реализация этих функций данным министерством (равно как и его территориальными органами) осуществляется в пределах предоставленных им законом полномочий.

При рассмотрении и разрешении дела судом первой инстанции правильно были определены обстоятельства, имеющие значение для разрешения спора, в решении приведены и проанализированы в их совокупности нормы права, подлежащие применению в данном деле, выводы суда, изложенные в решении, соответствуют обстоятельствам дела и действующему законодательству.

Предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены решения в обжалуемой части в апелляционном порядке не имеется.

Руководствуясь статьями 308 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

решение Верховного Суда Российской Федерации от 18 января 2018 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу И. — без удовлетворения.

---