Апелляционное определение Апелляционной коллегии Верховного Суда РФ от 10.05.2018 № АПЛ18-146

<Об оставлении без изменения решения Верховного Суда РФ от 06.02.2018 № АКПИ17-997 о признании недействующим пункта 15.5 Положения об информационной политике Федеральной антимонопольной службы и ее территориальных органов, утв. Приказом ФАС России от 10.11.2015 № 1069/15>

Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Манохиной Г.В.,

членов коллегии Зайцева В.Ю., Ситникова Ю.В.,

при секретаре Г.,

с участием прокурора Масаловой Л.Ф.,

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению С.О. о признании недействующим пункта 15.5 Положения об информационной политике Федеральной антимонопольной службы и ее территориальных органов, утвержденного приказом Федеральной антимонопольной службы от 10 ноября 2015 г. № 1069/15,

по апелляционной жалобе Федеральной антимонопольной службы на решение Верховного Суда Российской Федерации от 6 февраля 2018 г., которым административное исковое заявление удовлетворено.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Зайцева В.Ю., объяснения представителя Федеральной антимонопольной службы С.Е., поддержавшей доводы апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Масаловой Л.Ф., полагавшей апелляционную жалобу необоснованной, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

приказом Федеральной антимонопольной службы (далее — ФАС России) от 10 ноября 2015 г. № 1069/15 утверждено Положение об информационной политике Федеральной антимонопольной службы и ее территориальных органов (далее — Положение).

Согласно пункту 15.5 Положения в случае возникновения разногласий по вопросу необходимости обнародования информации решение, что такая информация не подлежит обнародованию, принимает руководитель территориального органа Федеральной антимонопольной службы.

С.О. обратился в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании недействующим названного пункта Положения, ссылаясь на его противоречие пункту 5 части 1 статьи 13 Федерального закона от 9 февраля 2009 г. № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» (далее — Закон об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов). В обоснование требования административный истец указал, что, являясь пользователем информации о деятельности органов государственной власти и обвиняемым по уголовному делу, он обратился в Управление Федеральной антимонопольной службы по Еврейской автономной области с заявлением о предоставлении для ознакомления копии решения по делу № 020-05/16 о нарушении антимонопольного законодательства. Однако данное управление письмом от 13 июня 2017 г. № 5-1338 отказало ему в удовлетворении заявления. Это решение было обжаловано в судебном порядке, и, отказывая в удовлетворении требования, суд апелляционной инстанции в обоснование своих выводов сослался на пункт 15.5 Положения. Административный истец считает, что оспариваемый пункт, примененный в конкретном административном деле с его участием, ограничивает доступ к открытой информации, подлежащей обязательному обнародованию, к которой относятся решения территориальных органов ФАС России по фактам нарушения антимонопольного законодательства; создает препятствия к осуществлению его права обвиняемого на защиту, включающего право защищаться всеми не запрещенными законом способами и средствами, в том числе право на представление доказательств и заявление ходатайств (пункты 4 и 5 части 4 статьи 47 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации); нарушает конституционное право на ознакомление с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права, если иное не предусмотрено законом (часть 2 статьи 24 Конституции Российской Федерации), и его право как пользователя информацией получать достоверную информацию о деятельности государственных органов (пункт 1 статьи 8 Закона об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов).

ФАС России и Министерство юстиции Российской Федерации в судебном заседании первой инстанции административный иск не признали, в письменных возражениях пояснили, что Положение утверждено федеральным органом исполнительной власти в пределах предоставленных ему полномочий с соблюдением процедуры принятия нормативного правового акта и правил введения его в действие, оспариваемое нормативное положение соответствует законодательству Российской Федерации и не нарушает прав и законных интересов административного истца.

Решением Верховного Суда Российской Федерации от 6 февраля 2018 г. административное исковое заявление удовлетворено, пункт 15.5 Положения признан не действующим со дня вступления решения суда в законную силу. С ФАС России в пользу С.О. взысканы понесенные по делу судебные расходы в размере 2696 (двух тысяч шестисот девяноста шести) рублей.

В апелляционной жалобе ФАС России, не согласившись с таким решением, просит его отменить и принять по делу новое решение об отказе в удовлетворении административного искового заявления. В обоснование жалобы ссылается на то, что при вынесении решения судом первой инстанции неправильно применены статья 7 Федерального закона от 27 июля 2006 г. № 152-ФЗ «О персональных данных» и часть 1 статьи 26 Федерального закона от 26 июля 2008 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции». По мнению ФАС России, закрепленное в оспариваемой норме полномочие руководителя территориального органа направлено на реализацию требования закона о неразглашении антимонопольным органом полученных им сведений, представляющих охраняемую законом тайну.

В письменных возражениях на апелляционную жалобу административный истец просит в ее удовлетворении отказать, рассмотрев дело в его отсутствие, считает, что решение суда первой инстанции является законным и обоснованным. Указывает, что довод апелляционной жалобы о том, что решение по делу о нарушении антимонопольного законодательства может содержать сведения, представляющие охраняемую законом тайну, не объясняет необходимость установления административным ответчиком нормы, наделяющей руководителя территориального органа ФАС России полномочиями произвольно принимать решение об отказе в обнародовании информации по делу о нарушении антимонопольного законодательства.

Министерство юстиции Российской Федерации просило рассмотреть апелляционную жалобу без участия своего представителя, поддержав позицию по данному делу, изложенную в суде первой инстанции.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации оснований для ее удовлетворения и отмены обжалуемого решения суда не находит.

Согласно пункту 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основанием для признания нормативного правового акта не действующим полностью или в части является его несоответствие иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

По настоящему административному делу такое основание для признания пункта 15.5 Положения недействующим имеется.

Согласно части 3 статьи 9 Закона об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов организация доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления осуществляется с учетом требований этого федерального закона в порядке, установленном государственными органами, органами местного самоуправления в пределах своих полномочий.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 24 ноября 2009 г. № 953 «Об обеспечении доступа к информации о деятельности Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти» федеральным органам исполнительной власти поручено обеспечить размещение в сети «Интернет» информации в соответствии с перечнем информации о деятельности федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство Российской Федерации, и подведомственных им федеральных органов исполнительной власти, размещаемой в сети «Интернет» (абзац второй пункта 2).

В силу пунктов 1, 2 Положения о Федеральной антимонопольной службе, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2004 г. № 331, ФАС России является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по принятию нормативных правовых актов и контролю в том числе за соблюдением антимонопольного законодательства, руководство деятельностью которого осуществляет Правительство Российской Федерации.

Оспариваемое в части положение утверждено во исполнение указанных федерального закона и постановления и в целях повышения информированности граждан о деятельности службы и ее территориальных органов, зарегистрировано в Министерстве юстиции Российской Федерации 16 марта 2016 г., регистрационный номер 41430, размещено на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru) 18 марта 2016 г. Таким образом, порядок принятия нормативного правового акта, а также требования к его государственной регистрации и опубликованию соблюдены.

Пункт 1 статьи 1 Закона об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления относит информацию (в том числе документированную), созданную в пределах своих полномочий государственными органами, их территориальными органами, органами местного самоуправления или организациями, подведомственными государственным органам, органам местного самоуправления, либо поступившую в указанные органы и организации.

Информация о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, размещаемая указанными органами в сети «Интернет», в зависимости от сферы деятельности государственного органа, органа местного самоуправления содержит в том числе информацию о результатах проверок, проведенных государственным органом, его территориальными органами, органом местного самоуправления, подведомственными организациями в пределах своих полномочий, а также о результатах проверок, проведенных в государственном органе, его территориальных органах, органе местного самоуправления, подведомственных организациях (пункт 5 части 1 статьи 13 Закона об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов).

В соответствии с пунктом 9.1 Положения в обязательном порядке обнародованию в средствах массовой информации, размещению на официальном сайте, на сайтах территориальных органов ФАС России, в аккаунтах социальных сетей, стендах, расположенных в занимаемых ФАС России и ее территориальными органами помещениях и т.д., подлежит открытая для доступа информация согласно приложению № 1 и приложению № 2 к данному положению.

К такой информации также относится краткая информация о принятых решениях, выданных предписаниях и рекомендациях (для пресс-релиза), постановлениях о наложении штрафов на хозяйствующие субъекты; краткая информация о принятых решениях по жалобам в сфере контрактной системы; копии решений и предписаний ФАС России по фактам нарушения антимонопольного законодательства, законодательства о размещении заказов и законодательства о рекламе, постановлений о наложении штрафов на хозяйствующий субъект (подпункты 4.6 - 4.8 приложения № 2 к Положению).

Из содержания пункта 15.5 Положения видно, что ФАС России предоставила руководителю ее территориального органа право принимать решение о том, что информация не подлежит обнародованию в случае возникновения разногласий по вопросу необходимости обнародования этой информации.

Таким образом, как правильно указано в оспариваемом решении, допуская возможность не обнародовать определенную информацию по усмотрению руководителя территориального органа Федеральной антимонопольной службы, указанный пункт вводит основание для отказа в доступе к информации о деятельности государственного органа.

Между тем одним из основных принципов обеспечения доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления в силу пункта 1 статьи 4 Закона об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов является открытость и доступность такой информации, за исключением случаев, предусмотренных федеральным законом.

Частью 1 статьи 5 названного федерального закона определено, что доступ к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления ограничивается в случаях, если указанная информация отнесена в установленном федеральным законом порядке к сведениям, составляющим государственную или иную охраняемую законом тайну. Согласно части 2 данной статьи перечень сведений, относящихся к информации ограниченного доступа, а также порядок отнесения указанных сведений к информации ограниченного доступа устанавливаются федеральным законом.

В частности, статьей 5 Закона Российской Федерации от 21 июля 1993 г. № 5485-1 «О государственной тайне» установлен перечень сведений, составляющих государственную тайну; статьей 7 Федерального закона от 27 июля 2006 г. № 152-ФЗ «О персональных данных» гарантирована конфиденциальность персональных данных. Законом также предусмотрена охрана коммерческой тайны (Федеральный закон от 29 июля 2004 г. № 98-ФЗ «О коммерческой тайне»), налоговой тайны (статьи 102, 313 Налогового кодекса Российской Федерации), банковской тайны (статья 857 Гражданского кодекса Российской Федерации, статья 26 Федерального закона от 2 декабря 1990 г. № 395-1 «О банках и банковской деятельности», статья 57 Федерального закона от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации»).

Как правильно указано в оспариваемом решении, Закон об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов не содержит положений, позволяющих ФАС России наделять руководителя ее территориального органа правом принимать решение об обнародовании или необнародовании информации по основаниям, не предусмотренным федеральным законом. Данной службе не предоставлено и право самостоятельно определять правовые основания для отказа или иного ограничения в доступе к информации о деятельности службы и ее территориальных органов. Подобная компетенция не предусмотрена Федеральным законом «О защите конкуренции» или иным нормативным правовым актом, имеющим большую юридическую силу.

В соответствии со статьей 6 Закона об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов обнародование (опубликование) государственными органами и органами местного самоуправления информации о своей деятельности в средствах массовой информации (пункт 1) и размещение государственными органами и органами местного самоуправления информации о своей деятельности в сети «Интернет» (пункт 2) являются двумя различными способами, обеспечивающими доступ к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления.

Пункт 15.4 Положения предусматривает, что информация, подлежащая обнародованию, согласовывается с руководителем территориального органа ФАС России или его заместителем и передается пресс-секретарю территориального органа ФАС России для размещения на сайте территориального органа Федеральной антимонопольной службы или для ее опубликования в средствах массовой информации.

Таким образом, по смыслу данного пункта понятие «информация, подлежащая обнародованию» относится к каждому из двух названных выше способов обеспечения доступа к информации. В этом же значении оно используется и в пункте 15.5 Положения.

Удовлетворяя требование административного истца о признании пункта 15.5 Положения недействующим, суд первой инстанции также обоснованно исходил из того, что оспариваемое положение не согласуется с общеправовым критерием определенности, ясности и недвусмысленности правовой нормы, без чего недостижимо ее единообразное понимание и применение. Действие правовой нормы связывается с возникновением разногласий по вопросу необходимости обнародования информации. При указанной гипотезе оспариваемая норма может иметь различное толкование при ее применении на практике, поскольку в содержании нормы не раскрывается, какие именно разногласия в ней имеются в виду, каких аспектов они касаются, в какой форме выражены и между какими субъектами возникли.

Установив, что пункт 15.5 Положения фактически предоставляет руководителю территориального органа Федеральной антимонопольной службы право принимать по своему усмотрению решение о необнародовании информации по основанию, не предусмотренному федеральным законом, что, в свою очередь, создает препятствия для реализации права пользователей информации получать достоверную информацию о деятельности государственного органа, гарантированного частью 4 статьи 29 Конституции Российской Федерации, пунктом 1 статьи 8 Закона об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов, которым корреспондирует закрепленная в части 2 статьи 24 Конституции Российской Федерации обязанность органов государственной власти, их должностных лиц обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом, суд первой инстанции в силу пункта 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации обоснованно признал его не действующим со дня вступления решения суда в законную силу.

При этом суд первой инстанции правильно указал в обжалуемом решении на то, что доводы ФАС России о соответствии оспариваемого предписания части 1 статьи 26 Федерального закона «О защите конкуренции» и статье 7 Федерального закона «О персональных данных» лишены правовых оснований.

Часть 1 статьи 26 Федерального закона «О защите конкуренции» содержит требование о том, что информация, составляющая охраняемую законом тайну и полученная антимонопольным органом при осуществлении своих полномочий, не подлежит разглашению. Пункт 15.5 Положения позволяет территориальному органу ФАС России не обнародовать любую информацию, в том числе ту, в которой отсутствует коммерческая, служебная, иная охраняемая законом тайна, поскольку предусматривает в качестве основания для принятия соответствующего решения не содержание информации, а факт наличия разногласий по вопросу ее обнародования.

В силу статьи 7 Федерального закона «О персональных данных» операторы и иные лица, получившие доступ к персональным данным, обязаны не раскрывать третьим лицам и не распространять персональные данные без согласия субъекта персональных данных, если иное не предусмотрено федеральным законом. При этом приведенная норма и другие положения Федерального закона «О персональных данных» не запрещают государственному органу раскрывать третьим лицам ту часть информации, которая не относится к персональным данным или иным охраняемым федеральным законом сведениям.

Предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены решения в апелляционном порядке не имеется.

Руководствуясь статьями 308 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

решение Верховного Суда Российской Федерации от 6 февраля 2018 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу Федеральной антимонопольной службы — без удовлетворения.

---