Апелляционное определение Апелляционной коллегии Верховного Суда РФ от 20.04.2017 № АПЛ17-82
<Об оставлении без изменения решения Верховного Суда РФ от 16.01.2017 № АКПИ16-1161, которым признан недействующим пункт 22 Порядка выдачи специального разрешения на движение по автомобильным дорогам транспортного средства, осуществляющего перевозки тяжеловесных и (или) крупногабаритных грузов, утв. Приказом Минтранса России от 24.07.2012 № 258>
ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ от 20 апреля 2017 г. № АПЛ17-82
Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации в составе:
председательствующего Манохиной Г.В.,
членов коллегии Зайцева В.Ю., Асташова С.В.,
с участием прокурора Масаловой Л.Ф.
рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью «СпецТехника» о признании недействующим пункта 22 Порядка выдачи специального разрешения на движение по автомобильным дорогам транспортного средства, осуществляющего перевозки тяжеловесных и (или) крупногабаритных грузов, утвержденного приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 24 июля 2012 г. № 258,
по апелляционной жалобе Министерства транспорта Российской Федерации на решение Верховного Суда Российской Федерации от 16 января 2017 г., которым административное исковое заявление ООО «СпецТехника» удовлетворено.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Зайцева В.Ю., объяснения представителей Министерства транспорта Российской Федерации С., К. и Г., поддержавших апелляционную жалобу, представителя ООО «СпецТехника» Г., возражавшей против доводов апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Масаловой Л.Ф., полагавшей апелляционную жалобу необоснованной, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации
Министерство транспорта Российской Федерации (далее — Минтранс России) приказом от 24 июля 2012 г. № 258 утвердило Порядок выдачи специального разрешения на движение по автомобильным дорогам транспортного средства, осуществляющего перевозки тяжеловесных и (или) крупногабаритных грузов (далее — Порядок).
Нормативный правовой акт зарегистрирован в Министерстве юстиции Российской Федерации (далее — Минюст России) 11 октября 2012 г., регистрационный номер 25656, и 16 ноября 2012 г. опубликован для всеобщего сведения в «Российской газете», № 265. Приложение № 3 к Порядку (образец схемы транспортного средства (автопоезда), с использованием которого планируется осуществлять перевозки тяжеловесных и (или) крупногабаритных грузов, с указанием размещения такого груза) размещено на официальном сайте «Российской газеты» в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» - www.rg.ru.
Порядок определяет правила приема, рассмотрения заявлений на получение специального разрешения на движение по автомобильным дорогам транспортного средства, осуществляющего перевозки тяжеловесных и (или) крупногабаритных грузов, оформления и выдачи (отказа в выдаче) указанного специального разрешения (пункт 1).
Пункт 16 Порядка предусматривает, что согласование маршрута транспортного средства, осуществляющего перевозки тяжеловесных грузов, осуществляется уполномоченным органом с владельцами автомобильных дорог, по которым проходит такой маршрут. Согласование маршрута транспортного средства, осуществляющего перевозки крупногабаритных грузов, осуществляется уполномоченным органом с владельцами автомобильных дорог и органами управления Государственной инспекции безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел Российской Федерации.
В соответствии с пунктом 22 Порядка в случае нарушения владельцами автомобильных дорог или согласующими организациями установленных сроков согласования уполномоченный орган приостанавливает оформление специального разрешения до получения ответа с предоставлением заявителю информации о причинах приостановления.
ООО «СпецТехника» (далее — Общество), осуществляющее деятельность по перевозке тяжеловесных и крупногабаритных грузов, обратилось в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением, в котором просило признать пункт 22 Порядка недействующим. В обоснование требования ссылалось на его противоречие пункту 1 статьи 5, части 3 статьи 7.2 Федерального закона от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» (далее — Федеральный закон «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг»). Административный истец указал, что пункт 22 Порядка связывает отмену приостановления процедуры оформления специального разрешения с вероятностным событием (получение согласования маршрута транспортного средства) и в нарушение действующего законодательства не ограничивает приостановление оказания государственной услуги предельным сроком. Применение оспариваемого предписания приводит к тому, что в случае неполучения ответа на межведомственный запрос уполномоченного органа от одного из лиц, согласующих перевозку, оказание государственной услуги не может быть возобновлено. Тем самым нарушается право Общества на получение государственной или муниципальной услуги своевременно и в соответствии со стандартом предоставления государственной или муниципальной услуги, а также создаются препятствия в реализации его прав и законных интересов в предпринимательской деятельности.
Решением Верховного Суда Российской Федерации от 16 января 2017 г. административное исковое заявление Общества удовлетворено, пункт 22 Порядка признан не действующим со дня вступления решения суда в законную силу.
Не согласившись с таким решением, Минтранс России подал апелляционную жалобу, в которой просит его отменить и принять по делу новое решение об отказе Обществу в удовлетворении заявленного требования. Полагает, что обжалуемое решение принято с нарушением норм материального и процессуального права.
По мнению административного ответчика, пункт 22 Порядка соответствует требованиям определенности правового регулирования, поскольку им предусмотрено обязательное уведомление заявителя о причинах приостановления оформления специального разрешения, что является реализацией права заявителя на получение полной, актуальной и достоверной информации о порядке предоставления государственной услуги, закрепленного в пункте 2 статьи 5 Федерального закона «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг». Такое информирование о приостановлении процедуры оказания государственной услуги дает заявителю дополнительное право на самостоятельное обжалование бездействия согласующих органов с привлечением в качестве третьего лица уполномоченного органа, т.к. в соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 7 названного федерального закона органы, предоставляющие государственные услуги, не вправе требовать от заявителя осуществления действий, необходимых для получения государственных услуг и связанных с обращением в иные государственные органы, органы местного самоуправления, организации.
Минтранс России также выражает несогласие с выводом суда первой инстанции о том, что оспариваемая норма фактически может освобождать уполномоченный орган от обязанности по предоставлению государственной или муниципальной услуги без принятия решения об отказе в выдаче специального разрешения.
Кроме того, административный ответчик указывает, что частью 6 статьи 7.1 Федерального закона «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» предусмотрена возможность привлечения должностного лица, не представившего (несвоевременно представившего) запрошенные и находящиеся в распоряжении соответствующих органа либо организации документ или информацию, к административной, дисциплинарной или иной ответственности. Таким образом, в случае получения заявителем от уполномоченного органа уведомления о приостановлении процедуры оформления специального разрешения пункт 22 Порядка может служить основанием для привлечения виновных лиц к административной ответственности согласно статье 5.63.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.
В отзыве на апелляционную жалобу Общество просит обжалуемое решение суда оставить без изменения, считая его законным, обоснованным и принятым с целью защиты нарушенных прав получателей государственных услуг.
Минюст России в отзыве на апелляционную жалобу просил рассмотреть ее без участия своего представителя, полагая необходимым решение суда первой инстанции оставить без изменения, апелляционную жалобу — без удовлетворения.
Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации оснований для ее удовлетворения и отмены обжалуемого решения суда не находит.
Федеральным законом от 8 ноября 2007 г. № 257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее — Закон об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности) установлено, что движение по автомобильным дорогам тяжеловесного и (или) крупногабаритного транспортного средства допускается при наличии специального разрешения. Для получения специального разрешения требуется в том числе согласование маршрута тяжеловесного и (или) крупногабаритного транспортного средства (части 1, 2, пункт 1 части 6 статьи 31).
Согласно части 7 указанной статьи орган, осуществляющий выдачу специального разрешения, согласовывает маршрут тяжеловесного и (или) крупногабаритного транспортного средства с владельцами автомобильных дорог, по которым проходит такой маршрут, а в случае превышения установленных Правительством Российской Федерации допустимых габаритов более чем на два процента и с соответствующими подразделениями федерального органа исполнительной власти, уполномоченного осуществлять контрольные, надзорные и разрешительные функции в области обеспечения безопасности дорожного движения. В случаях, если для движения тяжеловесного и (или) крупногабаритного транспортного средства требуется укрепление отдельных участков автомобильных дорог или принятие специальных мер по обустройству автомобильных дорог и пересекающих их сооружений, инженерных коммуникаций в пределах согласованного маршрута, проводится согласование с соответствующими подразделениями федерального органа исполнительной власти, уполномоченного осуществлять контрольные, надзорные и разрешительные функции в области обеспечения безопасности дорожного движения. Допускается установление постоянных маршрутов тяжеловесных и (или) крупногабаритных транспортных средств. Взимание платы за согласование маршрута тяжеловесного и (или) крупногабаритного транспортного средства не допускается.
В силу части 8 статьи 31 Закона об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности информационное взаимодействие органа, выдающего специальное разрешение, с владельцами автомобильных дорог (за исключением владельцев частных автомобильных дорог), по которым проходит маршрут тяжеловесного и (или) крупногабаритного транспортного средства, осуществляется в соответствии с требованиями к межведомственному информационному взаимодействию, установленными Федеральным законом «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг».
Данным федеральным законом регулируются отношения, возникающие в связи с предоставлением государственных и муниципальных услуг соответственно федеральными органами исполнительной власти, органами государственных внебюджетных фондов, исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также местными администрациями и иными органами местного самоуправления, осуществляющими исполнительно-распорядительные полномочия (статья 1).
По своему содержанию деятельность, связанная с выдачей специального разрешения уполномоченными органами, перечисленными в пунктах 1 — 6 части 10 статьи 31 Закона об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности, является государственной или муниципальной услугой.
Требования к межведомственному информационному взаимодействию при предоставлении государственных и муниципальных услуг, а также к межведомственному запросу о представлении документов и информации, необходимых для предоставления государственных и муниципальных услуг, в рамках межведомственного информационного взаимодействия установлены статьями 7.1 и 7.2 Федерального закона «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг».
Так, частью 3 статьи 7.2 определено, что срок подготовки и направления ответа на межведомственный запрос о представлении документов и информации для предоставления государственной или муниципальной услуги с использованием межведомственного информационного взаимодействия не может превышать пять рабочих дней со дня поступления межведомственного запроса в орган или организацию, предоставляющие документ и информацию, если иные сроки подготовки и направления ответа на межведомственный запрос не установлены федеральными законами, правовыми актами Правительства Российской Федерации и принятыми в соответствии с федеральными законами нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.
При этом в части 6 статьи 7.1 закреплено, что непредставление (несвоевременное представление) органом или организацией по межведомственному запросу документов и информации не может являться основанием для отказа в предоставлении заявителю государственной или муниципальной услуги.
Органы, предоставляющие государственные или муниципальные услуги, обязаны предоставлять их в соответствии с административными регламентами (пункт 1 части 1 статьи 6, часть 1 статьи 12 Федерального закона «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг»).
Согласно пункту 2 части 2 статьи 12, пунктам 3, 4 статьи 14 названного федерального закона одним из структурных элементов административного регламента является стандарт предоставления государственной или муниципальной услуги, который предусматривает, в частности, результат и срок предоставления государственной или муниципальной услуги.
Результатом предоставления государственной услуги по выдаче специального разрешения на движение по автомобильным дорогам транспортного средства, осуществляющего перевозки тяжеловесных и (или) крупногабаритных грузов, является выдача специального разрешения или отказ в его выдаче (пункт 13 Административного регламента Федерального дорожного агентства предоставления государственной услуги по выдаче специального разрешения на движение по автомобильным дорогам транспортного средства, осуществляющего перевозки тяжеловесных и (или) крупногабаритных грузов, в случае, если маршрут, часть маршрута указанного транспортного средства проходят по автомобильным дорогам федерального значения, участкам таких автомобильных дорог или по территориям двух и более субъектов Российской Федерации или в международном сообщении, утвержденного приказом Минтранса России от 28 марта 2013 г. № 107).
Этим же Административным регламентом в пункте 14 установлены сроки предоставления указанной государственной услуги.
Проанализировав содержание пункта 22 Порядка на соответствие приведенным положениям действующего законодательства, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что оспариваемое предписание в случае нарушения владельцами автомобильных дорог или иными организациями сроков согласования устанавливает не предусмотренное законом приостановление уполномоченным органом оформления специального разрешения до получения соответствующего ответа.
Поскольку такое приостановление не ограничено предельным сроком, а возобновление оформления специального разрешения зависит от вероятностного события, которое может и не наступить (например, в случае неполучения ответа от владельца автомобильной дороги или согласующей организации), правовое регулирование, закрепленное в пункте 22 Порядка, фактически может освобождать уполномоченный орган от обязанности по предоставлению государственной или муниципальной услуги без принятия решения об отказе в выдаче специального разрешения.
Кроме того, оспариваемая норма, как правильно отмечено в обжалуемом решении, не содержит указания о том, какие действия соответствующий заявитель может или должен предпринять в случае приостановления оформления специального разрешения, а уполномоченный орган для обеспечения возможности получения заявителем государственной или муниципальной услуги, что свидетельствует о неопределенности регулирования правоотношений между заявителем и уполномоченным органом.
Таким образом, оспариваемое положение нарушает закрепленное в пункте 1 статьи 5 Федерального закона «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» право заявителя на получение государственной или муниципальной услуги своевременно и в соответствии со стандартом предоставления государственной или муниципальной услуги.
Ссылка административного ответчика в апелляционной жалобе на то, что пункт 22 Порядка, предусматривая информирование заявителя о причинах приостановления оформления специального разрешения, позволяет тому самостоятельно обжаловать бездействие согласующих органов, не устраняет неопределенности правового регулирования, т.к. такая возможность не обеспечивает получение заявителем результата предоставления государственной услуги в срок, установленный Порядком. Более того, как уже отмечалось выше, в силу части 6 статьи 7.1 Федерального закона «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» непредставление (несвоевременное представление) органом или организацией по межведомственному запросу документов и информации не может являться основанием для отказа в предоставлении заявителю государственной или муниципальной услуги.
Не влияет на законность вынесенного решения также довод Минтранса России о том, что в случае нарушения сроков согласования виновные лица могут быть привлечены к административной ответственности.
С учетом изложенного суд первой инстанции правомерно, на основании пункта 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, признал пункт 22 Порядка недействующим.
Вопреки утверждению в апелляционной жалобе обжалуемое решение принято судом с учетом правовых норм, регулирующих рассматриваемые правоотношения, при правильном их толковании, выводы суда о несоответствии оспариваемого предписания Порядка нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, подробно мотивированы.
Довод административного ответчика об имевших место нарушениях судом первой инстанции норм процессуального права, влекущих отмену обжалуемого решения, несостоятелен. О наличии таких нарушений в апелляционной жалобе не указано, и материалы административного дела их не подтверждают.
Предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены решения в апелляционном порядке не имеется.
Руководствуясь статьями 308 — 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации
решение Верховного Суда Российской Федерации от 16 января 2017 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу Министерства транспорта Российской Федерации — без удовлетворения.