Апелляционное определение Апелляционной коллегии Верховного Суда РФ от 15.02.2018 № АПЛ17-524
<Об оставлении без изменения Решения Верховного Суда РФ от 25.10.2017 № АКПИ17-713, которым было отказано в удовлетворении заявления о признании частично недействующими пункта 1 Постановление Правительства РФ от 30.04.2013 № 384 «О согласовании Федеральным агентством по рыболовству строительства и реконструкции объектов капитального строительства, внедрения новых технологических процессов и осуществления иной деятельности, оказывающей воздействие на водные биологические ресурсы и среду их обитания», пункта 1, подпункта «б» пункта 2, подпункта «б» пункта 3, пункта 4, подпункта «б» пункта 5, пункта 8 Правил согласования Федеральным агентством по рыболовству строительства и реконструкции объектов капитального строительства, внедрения новых технологических процессов и осуществления иной деятельности, оказывающей воздействие на водные биологические ресурсы и среду их обитания, утв. указанным Постановлением>
Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации в составе:
председательствующего Манохиной Г.В.,
членов коллегии Зайцева В.Ю., Попова В.В.,
с участием прокурора Масаловой Л.Ф.
рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью «Байкалика» (далее также — ООО «Байкалика») о признании частично недействующими пункта 1 постановления Правительства Российской Федерации от 30 апреля 2013 г. № 384 «О согласовании Федеральным агентством по рыболовству строительства и реконструкции объектов капитального строительства, внедрения новых технологических процессов и осуществления иной деятельности, оказывающей воздействие на водные биологические ресурсы и среду их обитания», пункта 1, подпункта «б» пункта 2, подпункта «б» пункта 3, пункта 4, подпункта «б» пункта 5, пункта 8 утвержденных им Правил,
по апелляционной жалобе ООО «Байкалика» на решение Верховного Суда Российской Федерации от 25 октября 2017 г., которым в удовлетворении заявленного требования отказано.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Манохиной Г.В., возражения представителя Правительства Российской Федерации К. относительно апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Масаловой Л.Ф., полагавшей апелляционную жалобу необоснованной, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации
пунктом 1 постановления Правительства Российской Федерации от 30 апреля 2013 г. № 384 утверждены Правила согласования Федеральным агентством по рыболовству строительства и реконструкции объектов капитального строительства, внедрения новых технологических процессов и осуществления иной деятельности, оказывающей воздействие на водные биологические ресурсы и среду их обитания (далее — Правила).
Нормативный правовой акт размещен на «Официальном интернет-портале правовой информации» (http://www.pravo.gov.ru) 8 мая 2013 г., опубликован в Собрании законодательства Российской Федерации 20 мая 2013 г. № 20.
Пунктом 1 Правил предусмотрено, что данный нормативный правовой акт устанавливает порядок согласования Федеральным агентством по рыболовству (его территориальными органами) строительства и реконструкции объектов капитального строительства, внедрения новых технологических процессов и осуществления иной деятельности, оказывающей воздействие на водные биологические ресурсы и среду их обитания.
В соответствии с подпунктом «б» пункта 2 Правил Федеральное агентство по рыболовству осуществляет согласование внедрения новых технологических процессов и осуществления иной деятельности во внутренних морских водах Российской Федерации, в территориальном море Российской Федерации, на континентальном шельфе Российской Федерации, в исключительной экономической зоне Российской Федерации, а также в случае внедрения указанных процессов и осуществления иной деятельности на территории двух и более субъектов Российской Федерации и в трансграничных водных объектах.
В силу подпункта «б» пункта 3 Правил территориальные органы Федерального агентства по рыболовству осуществляют согласование внедрения новых технологических процессов и осуществления иной деятельности в случае внедрения указанных процессов и осуществления иной деятельности на территории одного субъекта Российской Федерации.
Пункт 4 Правил определяет, что юридические и физические лица, в том числе индивидуальные предприниматели, для согласования строительства и реконструкции объектов капитального строительства, внедрения новых технологических процессов и осуществления иной деятельности представляют в Федеральное агентство по рыболовству (его территориальные органы) заявку о согласовании, в которой указывают сведения: а) о заявителе: полное и сокращенное (при наличии) наименования юридического лица, его организационно-правовая форма и место нахождения; фамилия, имя, отчество и место жительства физического лица (индивидуального предпринимателя); б) о документации, прилагаемой к заявке.
На основании подпункта «б» пункта 5 Правил при согласовании внедрения новых технологических процессов и осуществления иной деятельности в соответствии с пунктами 2 и 3 Правил к заявке прилагается копия проектной документации или программы планируемых работ, обосновывающей внедрение новых технологических процессов и осуществление иной деятельности, а также документ, содержащий сведения о планируемых мерах по сохранению водных биологических ресурсов и среды их обитания.
Пункт 8 Правил предусматривает, что Федеральное агентство по рыболовству (его территориальные органы) рассматривает заявку и документацию и принимает решение о согласовании (об отказе в согласовании) строительства и реконструкции объектов капитального строительства, внедрения новых технологических процессов и осуществления иной деятельности в срок, не превышающий 30 календарных дней со дня получения Федеральным агентством по рыболовству (его территориальными органами) заявки и документации.
ООО «Байкалика» обратилось в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании частично не действующими пункта 1 постановления Правительства Российской Федерации от 30 апреля 2013 г. № 384, пункта 1, подпункта «б» пункта 2, подпункта «б» пункта 3, пункта 4, подпункта «б» пункта 5, пункта 8 утвержденных им Правил в части установления требования о согласовании Федеральным агентством по рыболовству деятельности водопользователей по договорам водопользования, согласованным Федеральным агентством по рыболовству в соответствии с подпунктом «б» пункта 22 постановления Правительства Российской Федерации от 12 марта 2008 г. № 165 «О подготовке и заключении договора водопользования», а также деятельности, связанной с эксплуатацией построенных, реконструированных объектов капитального строительства, деятельности, связанной с использованием внедренных новых технологических процессов, на строительство, реконструкцию, внедрение которых уже было получено согласование Федерального агентства по рыболовству.
В обоснование заявленного требования административный истец указал на несоответствие оспариваемых положений нормативного правового акта пунктам 1, 2 статьи 1 Гражданского кодекса Российской Федерации, части 1 статьи 9, частям 1, 2 статьи 11, пунктам 1, 2, 3 части 1 статьи 13 Водного кодекса Российской Федерации, статье 50 Федерального закона от 20 декабря 2004 г. № 166-ФЗ «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов», части 1 статьи 1, пункту 1 статьи 2, пунктам 2, 5, 6 статьи 3 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» как создающим незаконные препятствия для деятельности предприятия. Нарушение своих прав при осуществлении экономической деятельности усматривает в том, что на основании решения Слюдянского районного суда Иркутской области от 20 июля 2017 г. на ООО «Байкалика» возложена обязанность согласовать с территориальным управлением Федерального агентства по рыболовству осуществление хозяйственной деятельности по забору (изъятию) водных ресурсов из озера Байкал. Такое согласование ООО «Байкалика» полагает двойным, дублирующим ранее выполненные требования постановления Правительства Российской Федерации от 12 марта 2008 г. № 165 «О подготовке и заключении договора водопользования» и приводящим к необходимости согласовывать один и тот же договор, одной и той же деятельности организации, с одним и тем же органом, по одному и тому же предмету.
Решением Верховного Суда Российской Федерации от 25 октября 2017 г. в удовлетворении административного искового заявления ООО «Байкалика» отказано.
Не согласившись с решением суда, административный истец в апелляционной жалобе просит его отменить, как незаконное, принять новое решение об удовлетворении административного искового требования. Считает, что суд первой инстанции разрешил не те требования, которые были заявлены административным истцом, неправильно применил нормы материального права и не дал оценку доводам о том, что из-за несовершенства юридической техники оспоренные правовые положения ввели двойное согласование, одинаковое по своему существу.
Представитель ООО «Байкалика» в судебное заседание Апелляционной коллегии Верховного Суда Российской Федерации не явился, о времени и месте судебного разбирательства извещен в установленном законом порядке.
Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации оснований для ее удовлетворения не находит.
Часть 1 статьи 50 Федерального закона «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» устанавливает, что при территориальном планировании, градостроительном зонировании, планировке территории, архитектурно-строительном проектировании, строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объектов капитального строительства, внедрении новых технологических процессов и осуществлении иной деятельности должны применяться меры по сохранению водных биоресурсов и среды их обитания. Согласно части 2 данной статьи указанная в части 1 названной статьи деятельность осуществляется только по согласованию с федеральным органом исполнительной власти в области рыболовства в порядке, установленном Правительством Российской Федерации. Меры по сохранению водных биоресурсов и среды их обитания, порядок их осуществления определяются Правительством Российской Федерации (часть 3 приведенной выше статьи).
В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 30 мая 2008 г. № 863 «О Федеральном агентстве по рыболовству» Правительство Российской Федерации осуществляет руководство деятельностью данного агентства (пункт 2).
Согласно Положению о Федеральном агентстве по рыболовству, утвержденному постановлением Правительства Российской Федерации от 11 июня 2008 г. № 444, данный федеральный орган исполнительной власти осуществляет в том числе функции по федеральному государственному контролю (надзору) в области рыболовства и сохранения водных биологических ресурсов во внутренних водах Российской Федерации; по оказанию государственных услуг, управлению государственным имуществом в сфере рыбохозяйственной деятельности, охраны, рационального использования, изучения, сохранения, воспроизводства водных биологических ресурсов и среды их обитания (пункт 1); согласование размещения хозяйственных и иных объектов, а также внедрение новых технологических процессов, оказывающих влияние на состояние водных биологических ресурсов и среду их обитания (подпункт 5.5.14).
Таким образом, оспариваемый в части нормативный правовой акт утвержден полномочным органом с соблюдением порядка его издания.
Оставляя административное исковое заявление ООО «Байкалика» без удовлетворения, суд первой инстанции правильно исходил из того, что подпункт «б» пункта 2 и подпункт «б» пункта 3 Правил, предусматривающие полномочия Федерального агентства по рыболовству и его территориальных органов по согласованию вопросов, связанных с внедрением новых технологических процессов и осуществлением иной деятельности в зависимости от территории, пункт 4 Правил, определяющий требования к заявке о согласовании, подпункт «б» пункта 5 Правил, обозначающий перечень документов, прилагаемых к заявке при внедрении новых технологических процессов и осуществлении иной деятельности, пункт 8 Правил, устанавливающий сроки рассмотрения заявки и документации, соответствуют статье 50 Федерального закона «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов», наделяющей Правительство Российской Федерации полномочиями по определению порядка согласования Федеральным агентством по рыболовству (его территориальными органами) строительства и реконструкции объектов капитального строительства, внедрения новых технологических процессов и осуществления иной деятельности, оказывающей воздействие на водные биологические ресурсы и среду их обитания, а также по определению мер по сохранению водных биоресурсов и среды их обитания и порядка их осуществления.
Утверждение в апелляционной жалобе о том, что суд не разрешил заявленные требования, противоречит содержанию административного искового заявления.
Доводы, приведенные ООО «Байкалика» в том числе и в апелляционной жалобе, о том, что оспоренные положения Правил дублируют требования постановления Правительства Российской Федерации от 12 марта 2008 г. № 165 «О подготовке и заключении договора водопользования», что приводит к необходимости согласовывать одну и ту же деятельность по одному и тому же договору водопользования, судом первой инстанции проверялись и правильно признаны несостоятельными по следующим основаниям.
Согласно статье 11 Водного кодекса Российской Федерации право пользования поверхностными водными объектами или их частями приобретается физическими лицами и юридическими лицами по основаниям, предусмотренным Кодексом и другими федеральными законами.
На основании договоров водопользования право пользования поверхностными водными объектами, находящимися в федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации, собственности муниципальных образований, приобретается в целях, установленных частью 2 статьи 11 данного кодекса, в том числе в целях забора (изъятия) водных ресурсов из водных объектов.
Процедура заключения договора водопользования определяется Правилами подготовки и заключения договора водопользования, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 12 марта 2008 г. № 165, принятыми в соответствии с Водным кодексом Российской Федерации, предусматривающей согласование с Федеральным агентством по рыболовству (его территориальными органами) условий использования водного объекта рыбохозяйственного значения. Вопреки утверждению административного истца согласование деятельности, предусмотренной статьей 50 Федерального закона «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов», этими правилами не регламентируется.
Процедура принятия решения о согласовании деятельности хозяйствующих субъектов в порядке, предусмотренном оспоренными в части Правилами, осуществляется вне зависимости от наличия права пользования поверхностными водными объектами на основании договора водопользования, а обязательность проведения такого согласования установлена частью 2 статьи 50 Федерального закона «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов». При этом данный закон не устанавливает каких-либо изъятий из данного правила, в том числе и в случае, если заключен договор водопользования.
Федеральным агентством по рыболовству (его территориальными органами) согласовывается деятельность, осуществляемая не только в акватории водного объекта, но и на суше, в случае проведения работ в пределах водоохранной и рыбоохранной зон, а также за их пределами, если по результатам оценки воздействия на водные биоресурсы и среду их обитания, обязательность проведения которой предусмотрена статьей 32 Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды», установлено, что такая деятельность может на них воздействовать.
На основании представленных документов указанным выше федеральным органом исполнительной власти оценивается соответствие планируемых мер по сохранению водных биологических ресурсов и среды их обитания подпунктам «б» - «ж» пункта 2 Положения о мерах по сохранению водных биологических ресурсов и среды их обитания, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 29 апреля 2013 г. № 380, их достаточность, а также определяется возможность проведения мероприятий по устранению последствий негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности, оказывающей воздействие на водные биологические ресурсы и среду их обитания, или необходимость проведения мероприятий по устранению последствий негативного воздействия на водные биологические ресурсы и среду их обитания, предусмотренных подпунктом «з» пункта 2 этого положения.
Более того, Федеральное агентство по рыболовству (его территориальные органы) не являются стороной договора водопользования, который заключается между водопользователем и уполномоченным органом, в качестве которого выступает исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления (статья 12 Водного кодекса Российской Федерации).
Правильным является вывод суда первой инстанции о том, что согласование условий водопользования водного объекта и принятие решения Федерального агентства по рыболовству о согласовании деятельности, оказывающей воздействие на водные биоресурсы и среду их обитания, являются двумя разными процедурами, наличие которых необходимо в соответствии с требованиями водного законодательства и законодательства в области охраны окружающей среды, сохранения водных биологических ресурсов и среды их обитания.
Утверждения административного истца о том, что согласование в рамках применения Правил идентично согласованию, получаемому в порядке применения постановления Правительства Российской Федерации от 12 марта 2008 г. № 165 «О подготовке и заключении договора водопользования», так как якобы осуществляется согласование одной и той же деятельности организации, с одним и тем же органом, по одному и тому же предмету, по одному и тому же договору водопользования, несостоятельны, основаны на неверном толковании административным истцом норм материального права.
Доводы апелляционной жалобы о несовершенстве юридической техники по существу направлены к оценке законности и обоснованности судебного постановления Слюдянского районного суда Иркутской области от 20 июля 2017 г., и не имеют правового значения при решении вопроса о проверке оспоренных в части положений Правил в порядке абстрактного нормоконтроля на их соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.
Вывод о законности оспоренных нормативных правовых норм сделан судом исходя из компетенции правотворческого органа, их издавшего, на основе надлежащего анализа норм федерального законодательства, в апелляционной жалобе не приведено доводов, опровергающих выводы суда об их законности, оснований считать такие выводы ошибочными не имеется.
Принятое решение суда первой инстанции вынесено в соответствии с нормами материального и процессуального права.
Оснований, предусмотренных законом для отмены решения суда в апелляционном порядке, не имеется.
Руководствуясь статьями 308 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации
решение Верховного Суда Российской Федерации от 25 октября 2017 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью «Байкалика» — без удовлетворения.