Апелляционное определение Апелляционной коллегии Верховного Суда РФ от 29.01.2018 № АПЛ17-498
<Об оставлении без изменения Решения Верховного Суда РФ от 05.10.2017 № АКПИ17-678, которым было отказано в удовлетворении заявления о признании частично недействующим пункта «в» приложения № 1 к Методике определения минимального объема объектов аквакультуры, подлежащих разведению и (или) содержанию, выращиванию, а также выпуску в водный объект и изъятию из водного объекта в границах рыбоводного участка, утв. Приказом Минсельхоза России от 15.03.2017 № 124>
ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ от 29 января 2018 г. № АПЛ17-498
Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации в составе:
председательствующего Манохиной Г.В.,
членов коллегии Зайцева В.Ю., Крупнова И.В.,
с участием прокурора Масаловой Л.Ф.
рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению некоммерческой организации «Ассоциация марикультурных организаций Приморского края» о признании частично недействующим пункта «в» приложения № 1 к Методике определения минимального объема объектов аквакультуры, подлежащих разведению и (или) содержанию, выращиванию, а также выпуску в водный объект и изъятию из водного объекта в границах рыбоводного участка, утвержденной приказом Министерства сельского хозяйства Российской Федерации от 15 марта 2017 г. № 124,
по апелляционной жалобе административного истца на решение Верховного Суда Российской Федерации от 5 октября 2017 г., которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Зайцева В.Ю., объяснения представителей административного истца К.В. и Л., поддержавших доводы апелляционной жалобы, представителя Министерства сельского хозяйства Российской Федерации К.Н., возражавшей против доводов апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Масаловой Л.Ф., полагавшей апелляционную жалобу необоснованной, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации
Министерство сельского хозяйства Российской Федерации (далее — Минсельхоз России) приказом от 15 марта 2017 г. № 124 (далее — Приказ) утвердило Методику определения минимального объема объектов аквакультуры, подлежащих разведению и (или) содержанию, выращиванию, а также выпуску в водный объект и изъятию из водного объекта в границах рыбоводного участка (далее — Методика).
Нормативный правовой акт зарегистрирован в Министерстве юстиции Российской Федерации (далее — Минюст России) 17 апреля 2017 г., регистрационный номер 46403, и 18 апреля 2017 г. размещен на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru).
В приложении № 1 к Методике (далее — Приложение № 1) приведены значения минимального ежегодного удельного объема изъятия объектов аквакультуры, выращиваемых при осуществлении пастбищной аквакультуры (Pпаст), для разных субъектов Российской Федерации и разных типов водных объектов и определена продолжительность периода (цикла) их выращивания (iпаст не более, лет).
Подпунктом «в» Приложения № 1 данные показатели установлены для внутренних морских вод (за исключением лиманов) и территориального моря Российской Федерации, в том числе для подзоны Приморье Японского моря: продолжительность периода (цикла) выращивания объектов аквакультуры, выращиваемых при осуществлении пастбищной аквакультуры (iпаст), определена не более 6 лет, а величина минимального ежегодного удельного объема изъятия названных объектов (Pпаст) — 1000 кг/га.
Некоммерческая организация «Ассоциация марикультурных организаций Приморского края» (далее — Ассоциация) обратилась в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением, в котором просила признать не действующим пункт «в» Приложения № 1 в части, устанавливающей значение минимального ежегодного удельного объема изъятия объектов аквакультуры, выращиваемых при осуществлении пастбищной аквакультуры, для подзоны Приморье Японского моря в размере 1000 кг/га при продолжительности периода (цикла) их выращивания не более 6 лет.
В обоснование заявления административный истец ссылался на то, что нормативный правовой акт в оспариваемой части в нарушение пункта 3 части 3 статьи 3 Федерального закона от 2 июля 2013 г. № 148-ФЗ «Об аквакультуре (рыбоводстве) и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее — Закон об аквакультуре), Правил проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов и проектов решений Евразийской экономической комиссии, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2012 г. № 1318 (далее — Правила № 1318), и Правил раскрытия федеральными органами исполнительной власти информации о подготовке проектов нормативных правовых актов и результатах их общественного обсуждения, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 25 августа 2012 г. № 851 (далее — Правила № 851), принят без соблюдения процедуры публичного обсуждения.
Как указывала Ассоциация, первичная версия проекта Приказа, размещенная на официальном сайте regulation.gov.ru в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» для публичного обсуждения в период с 14 февраля по 1 марта 2017 г., в отличие от ранее действовавшего приказа Минсельхоза России от 14 июня 2016 г. № 235 (далее — Приказ № 235) предусматривала значение Pпаст для подзоны Приморье Японского моря в размере 167 кг/га при iпаст не более 6 лет, что значительно улучшало положение марикультурных организаций и снижало уровень их обязательств по минимальным объемам изъятия объектов аквакультуры, выращиваемых при осуществлении пастбищной аквакультуры. В связи с этим административный истец, ознакомившись с проектом Приказа, опубликованным для публичного обсуждения, свои предложения не вносил. Однако в проекте Приказа по результатам публичного обсуждения, размещенном на официальном сайте, величина Pпаст для подзоны Приморье Японского моря изменена со 167 кг/га на 1000 кг/га. При этом согласно опубликованной 2 марта 2017 г. на официальном сайте сводке предложений в период публичного обсуждения проекта Приказа ни одного предложения не поступило. По мнению Ассоциации, Приказ в оспариваемой части издан в нарушение установленного порядка при отсутствии каких-либо предложений, поскольку его проект после внесения в него названного изменения не прошел обязательную процедуру повторного публичного обсуждения, определенную пунктом 22 Правил № 1318, по признаку введения обязательства, ухудшающего положение субъектов предпринимательской деятельности (подпункт «б» пункта 6 данных правил). Допущенное нарушение не было предметом исследования Министерства экономического развития Российской Федерации (далее — Минэкономразвития России), которое дало положительное заключение от 13 марта 2017 г. № 6205-СШ/Д26и об оценке регулирующего воздействия на проект Приказа. При утверждении оспариваемой нормы, устанавливающей недопустимое обременение, Минсельхоз России нарушил право Ассоциации на участие в ее разработке, а также права марикультурных организаций Приморского края, заинтересованных в ее изменении.
Решением Верховного Суда Российской Федерации от 5 октября 2017 г. в удовлетворении административного искового заявления отказано.
В апелляционной жалобе Ассоциация, не согласившись с таким решением, просит его отменить, как необоснованное, и вынести по делу новое решение об удовлетворении административного иска. Полагает, что судом первой инстанции при вынесении решения неверно определены обстоятельства, имеющие значение для дела, а также неправильно применены нормы материального права.
В отзыве на апелляционную жалобу Минсельхоз России просит в ее удовлетворении отказать, полагая, что суд первой инстанции полно, всесторонне и объективно изучил материалы дела, выяснил все обстоятельства, указанные в части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, и правильно применил нормы права.
Минюст России представил отзыв на апелляционную жалобу, в котором просил рассмотреть жалобу в отсутствие своего представителя и решение суда оставить без изменения.
Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации оснований для ее удовлетворения и отмены обжалуемого решения суда не находит.
В соответствии с пунктом 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основанием для признания нормативного правового акта не действующим полностью или в части является его несоответствие иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу. По настоящему административному делу такое основание для признания пункта «в» Приложения № 1 к Методике в оспариваемой части не действующим отсутствует.
Закон об аквакультуре, устанавливающий правовые основы регулирования в области аквакультуры (рыбоводства), в том числе в части защиты прав и интересов физических лиц и юридических лиц, осуществляющих предпринимательскую и иную деятельность в данной области (часть 1 статьи 1), предусматривает, что для осуществления аквакультуры (рыбоводства) собственник рыбоводного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, предоставляет этот участок рыбоводному хозяйству во временное пользование за плату по договору пользования рыбоводным участком (далее — договор пользования рыбоводным участком). Одним из существенных условий такого договора является минимальный объем объектов аквакультуры, подлежащих разведению и (или) содержанию, выращиванию, а также выпуску в водный объект и изъятию из водного объекта в границах рыбоводного участка (часть 1, пункт 4 части 2 статьи 9).
Согласно частям 1, 2 статьи 10 Закона об аквакультуре договор пользования рыбоводным участком заключается по результатам торгов (конкурсов, аукционов), порядок организации и проведения которых устанавливается Правительством Российской Федерации.
Реализуя приведенные законоположения, Правительство Российской Федерации постановлением от 15 мая 2014 г. № 450 утвердило Правила организации и проведения торгов (конкурсов, аукционов) на право заключения договора пользования рыбоводным участком (далее также — Правила № 450).
Указанные правила устанавливают порядок проведения торгов в форме аукциона и закрепляют положение о том, что информация о проведении аукциона на право заключения договора (далее соответственно — извещение о проведении аукциона, аукцион) размещается на официальном сайте. До определения Правительством Российской Федерации официального сайта информация о проведении аукционов на право заключения договора размещается на официальном сайте организатора аукциона в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» (пункт 80).
В извещении о проведении аукциона указываются сведения, предусмотренные пунктом 82 Правил № 450, в том числе о минимальном объеме объектов аквакультуры, подлежащих разведению и (или) содержанию, выращиванию, а также выпуску в водный объект и изъятию из водного объекта в границах рыбоводного участка, определенные в соответствии с методикой, утвержденной Минсельхозом России (подпункт «л» названного пункта).
Таким образом, Методика, используемая организатором торгов на право заключения договора пользования рыбоводным участком в целях разработки и утверждения документации об аукционе, принята Минсельхозом России на основании пункта 82 Правил № 450, а также подпункта 5.2.25(70) пункта 5 Положения о Министерстве сельского хозяйства Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 12 июня 2008 г. № 450, наделяющего Минсельхоз России полномочием по самостоятельному принятию на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации нормативных правовых актов, в частности методики расчета объема подлежащих изъятию объектов аквакультуры при осуществлении пастбищной аквакультуры.
При таких обстоятельствах вывод суда первой инстанции о том, что оспариваемый в части нормативный правовой акт принят уполномоченным федеральным органом исполнительной власти с соблюдением формы и порядка введения в действие, является обоснованным.
В обжалуемом решении дана правильная оценка доводу административного истца, содержащемуся также и в апелляционной жалобе, о том, что Приказ издан с нарушением процедуры публичного обсуждения и требований Правил № 851 и Правил № 1318.
Проект Приказа с 14 февраля по 1 марта 2017 г. был размещен Минсельхозом России на официальном сайте regulation.gov.ru в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» для публичного обсуждения, что согласуется с положениями пунктов 3 и 5 Правил № 851.
Названные правила закрепляют, что разработчик проекта нормативного правового акта (далее — разработчик) рассматривает все предложения, поступившие в установленный срок в электронной или письменной форме по результатам общественного обсуждения, и размещает на официальном сайте сводку предложений, поступивших в рамках общественного обсуждения проекта, с указанием позиции разработчика. Доработанный с учетом предложений, поступивших в ходе общественного обсуждения, проект нормативного правового акта с материалами, указанными в пунктах 19 и 20 данных правил, и копиями наиболее значимых, по мнению разработчика, предложений направляется при необходимости разработчиком в установленном порядке на согласование (пункты 20, 21).
Как усматривается из материалов административного дела, за период общественного обсуждения проекта Приказа предложений по нему, а также экспертных заключений от независимых экспертов не поступало.
Следовательно, нет оснований полагать, что при издании Приказа были нарушены требования Правил № 851.
В свою очередь, Правила № 1318 устанавливают порядок проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов (далее — проекты актов) и проектов решений Евразийской экономической комиссии.
Пункт 6 названных правил закрепляет, что оценка регулирующего воздействия проектов актов проводится с учетом степени регулирующего воздействия положений, содержащихся в подготовленном разработчиком проекте акта: высокая степень регулирующего воздействия — проект акта содержит положения, устанавливающие ранее не предусмотренные законодательством Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами обязанности, запреты и ограничения для физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности или способствующие их установлению, и (или) положения, приводящие к возникновению ранее не предусмотренных законодательством Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами расходов физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности (подпункт «а»); средняя степень регулирующего воздействия — проект акта содержит положения, изменяющие ранее предусмотренные законодательством Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами обязанности, запреты и ограничения для физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности или способствующие их установлению, и (или) положения, приводящие к увеличению ранее предусмотренных законодательством Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами расходов физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности (подпункт «б»); низкая степень регулирующего воздействия — проект акта не содержит положений, предусмотренных подпунктами «а» и «б» этого пункта, однако подлежит оценке регулирующего воздействия в соответствии с пунктом 1 Правил № 1318.
Пункты 20, 21 данных правил обязывают разработчика проекта акта рассмотреть все предложения, поступившие в связи с проведением публичного обсуждения проекта акта и сводного отчета, составить сводку предложений с указанием сведений об их учете или причинах отклонения, которая подписывается руководителем структурного подразделения разработчика, ответственного за подготовку проекта акта, и разместить ее на официальном сайте, по результатам публичного обсуждения при необходимости доработать проект акта и сводный отчет.
Если в результате доработки разработчиком в проект акта будут внесены изменения, содержащие положения, имеющие высокую степень регулирующего воздействия или среднюю степень регулирующего воздействия, проект акта подлежит повторному размещению на официальном сайте с целью проведения публичного обсуждения (пункт 22).
Утверждение административного истца о том, что доработанная версия проекта Приказа подлежала обязательной процедуре повторного публичного обсуждения, установленной пунктом 22 Правил № 1318, в связи с тем, что указанный в пункте «в» Приложения № 1 к Методике показатель минимального объема изъятия объектов аквакультуры в подзоне Приморье Японского моря в размере 1000 кг/га ухудшает положение марикультурных организаций Приморского края, несостоятельно.
Приведенный показатель является аналогичным тому, который был установлен ранее действовавшим Приказом № 235. Таким образом, доработанный проект Приказа не содержал положений, имеющих среднюю или высокую степень регулирующего воздействия, и соответственно не подлежал повторному размещению на официальном сайте с целью проведения публичного обсуждения.
На проект Приказа получено положительное заключение Минэкономразвития России об оценке регулирующего воздействия (письмо от 13 марта 2017 г. № 6205-СШ/Д26и), в котором сделан вывод об отсутствии в нем положений, вводящих избыточные обязанности, запреты и ограничения для физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности или способствующих их введению, а также положений, приводящих к возникновению необоснованных расходов физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, а также бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.
С учетом указанных обстоятельств процедура публичного обсуждения проекта Приказа проведена в полном соответствии с требованиями Правил № 1318.
Как правильно отмечено судом первой инстанции, Минсельхозом России соблюден принцип участия граждан, общественных объединений, объединений юридических лиц (ассоциаций и союзов) в решении вопросов, касающихся аквакультуры (рыбоводства). Согласно этому принципу, закрепленному в пункте 3 части 3 статьи 3 Закона об аквакультуре, названные субъекты имеют право принимать участие в подготовке решений, реализация которых способствует развитию аквакультуры (рыбоводства), а органы государственной власти, органы местного самоуправления, субъекты хозяйственной и иной деятельности обязаны обеспечить возможность такого участия в порядке и в формах, установленных законодательством.
Административный истец в апелляционной жалобе также выражает несогласие с выводом суда первой инстанции о том, что Ассоциация не имеет полномочий на защиту прав и интересов рыбоводных хозяйств. Однако Апелляционная коллегия полагает, что такой вывод является правильным.
Ассоциация является некоммерческой организацией, осуществление товарного рыбоводства не входит в число уставных видов ее деятельности.
Положения Методики используются организаторами торгов на право заключения договора пользования рыбоводным участком в целях разработки и утверждения документации об аукционе, участия в котором Ассоциация принимать не может.
Поскольку административный истец не является субъектом регулируемых Методикой отношений, закрепленные в ней предписания, в том числе пункт «в» Приложения № 1, не могут нарушать его прав и законных интересов.
В силу части 2 статьи 40 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации органы, организации и граждане могут обратиться в суд в защиту прав, свобод и законных интересов других лиц лишь в случаях, предусмотренных этим кодексом и другими федеральными законами.
Между тем Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации, Закон об аквакультуре, иные федеральные законы не содержат положений, позволяющих Ассоциации обращаться в суд в защиту прав, свобод и законных интересов входящих в ее состав рыбоводных хозяйств.
С учетом изложенного ссылка в апелляционной жалобе на подпункты 7, 8 пункта 2.3 Устава Ассоциации, которые позволяют административному истцу представлять интересы рыбоводных хозяйств в федеральных органах исполнительной власти, иных органах государственного и муниципального надзора (контроля) и управления, а также оспаривать от своего имени в установленном законом порядке акты, решения, действия (бездействие) государственных и муниципальных органов, иных организаций, нарушающих права и интересы Ассоциации, ее членов либо создающих угрозу такого нарушения, не может подтверждать наличие у Ассоциации права на обращение в суд в защиту интересов входящих в нее лиц.
Вопреки утверждению административного истца в апелляционной жалобе выводы суда первой инстанции основаны на нормах материального права, проанализированных в решении, и соответствуют обстоятельствам административного дела.
Учитывая, что отсутствуют правовые нормы большей юридической силы, которым бы противоречил пункт «в» Приложения № 1 к Методике в оспариваемой части, суд первой инстанции правомерно, руководствуясь пунктом 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, отказал Ассоциации в удовлетворении заявленного требования.
Обжалуемое судебное решение вынесено с соблюдением норм процессуального права и при правильном применении норм материального права. Предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены решения в апелляционном порядке не имеется.
Руководствуясь статьями 308 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации
решение Верховного Суда Российской Федерации от 5 октября 2017 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу некоммерческой организации «Ассоциация марикультурных организаций Приморского края» — без удовлетворения.
Председательствующий Г. В. Манохина
Члены коллегии В. Ю. Зайцев И. В. Крупнов