Апелляционное определение Апелляционной коллегии Верховного Суда РФ от 11.04.2017 № АПЛ17-47
<Об оставлении без изменения Решения Верховного Суда РФ от 19.12.2016 № АКПИ16-1102, которым был признан частично недействующим пункт 48 Порядка представления документов и сведений в таможенный орган при помещении товаров на склад временного хранения (иные места временного хранения товаров), помещения (выдачи) товаров на склад временного хранения (со склада) и иные места временного хранения, представления отчетности о товарах, находящихся на временном хранении, а также порядка и условий выдачи разрешения таможенного органа на временное хранение товаров в иных местах», утв. Приказом ФТС России от 29.12.2012 № 2688>
ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ от 11 апреля 2017 г. № АПЛ17-47
Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации в составе:
председательствующего Манохиной Г.В.,
членов коллегии Зайцева В.Ю., Крупнова И.В.,
с участием прокурора Масаловой Л.Ф.,
рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью «Контейнерный терминал „НУТЭП“ о признании недействующим пункта 48 Порядка представления документов и сведений в таможенный орган при помещении товаров на склад временного хранения (иные места временного хранения товаров), помещения (выдачи) товаров на склад временного хранения (со склада) и иные места временного хранения, представления отчетности о товарах, находящихся на временном хранении, а также порядка и условий выдачи разрешения таможенного органа на временное хранение товаров в иных местах, утвержденного приказом Федеральной таможенной службы от 29 декабря 2012 г. № 2688,»
по апелляционной жалобе Федеральной таможенной службы на решение Верховного Суда Российской Федерации от 19 декабря 2016 г., которым административное исковое заявление ООО «Контейнерный терминал „НУТЭП“ удовлетворено.»
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Зайцева В.Ю., объяснения представителя Федеральной таможенной службы У., поддержавшей апелляционную жалобу, представителя ООО «Контейнерный терминал „НУТЭП“ Г.В., возражавшего против доводов апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Масаловой Л.Ф., полагавшей апелляционную жалобу необоснованной, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации»
Федеральная таможенная служба (далее — ФТС России) приказом от 29 декабря 2012 г. № 2688 утвердила Порядок представления документов и сведений в таможенный орган при помещении товаров на склад временного хранения (иные места временного хранения товаров), помещения (выдачи) товаров на склад временного хранения (со склада) и иные места временного хранения, представления отчетности о товарах, находящихся на временном хранении, а также порядок и условия выдачи разрешения таможенного органа на временное хранение товаров в иных местах (далее — Порядок).
Нормативный правовой акт зарегистрирован в Министерстве юстиции Российской Федерации (далее — Минюст России) 25 июня 2013 г., регистрационный номер 28894, и 3 июля 2013 г. опубликован в «Российской газете», № 142.
В соответствии с пунктом 48 Порядка генеральное разрешение на временное хранение товаров подлежит отмене таможней, выдавшей данное разрешение по заявлению юридического лица, получившего указанное разрешение, в связи с ликвидацией указанного юридического лица, а также вследствие несоблюдения указанным лицом обязанностей, предусмотренных пунктом 38 Порядка, и (или) неоднократного привлечения этого лица к административной ответственности аналогично порядку, установленному пунктом 47 этого же нормативного правового акта.
ООО «Контейнерный терминал „НУТЭП“ (далее — Общество), являющееся оператором морского терминала в морском порту Новороссийск, осуществляющим деятельность в постоянной зоне таможенного контроля, обратилось в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением, в котором просило признать недействующим пункт 48 Порядка, ссылаясь на его несоответствие части 4 статьи 198 Федерального закона от 27 ноября 2010 г. № 311-ФЗ „О таможенном регулировании в Российской Федерации“ (далее — Закон о таможенном регулировании). Административный истец указал в заявлении, что оспариваемое предписание, предусматривающее возможность досрочного прекращения (отмены) ранее выданного генерального разрешения на временное хранение товаров, принято за пределами компетенции ФТС России, поскольку федеральным законодательством ей предоставлены полномочия лишь по определению условий и порядка выдачи такого разрешения, включая требования предоставления обеспечения уплаты таможенных пошлин, налогов. Закон о таможенном регулировании, Таможенный кодекс Таможенного союза не наделяют ФТС России полномочием по досрочному прекращению (отмене) ранее выданного генерального разрешения на временное хранение товаров в ином месте временного хранения.»
В суде первой инстанции представитель административного истца Г.В. поддержал административный иск по изложенным в нем доводам, уточнив, что Общество просит признать пункт 48 Порядка не действующим в части, предусматривающей возможность отмены генерального разрешения на временное хранение товаров таможней, выдавшей данное разрешение, вследствие несоблюдения лицом, получившим указанное разрешение, обязанностей, предусмотренных пунктом 38 Порядка, и (или) неоднократного привлечения этого лица к административной ответственности аналогично порядку, установленному пунктом 47 этого же нормативного правового акта.
Решением Верховного Суда Российской Федерации от 19 декабря 2016 г. уточненное административное исковое заявление Общества удовлетворено, пункт 48 Порядка признан не недействующим в оспариваемой части со дня вступления решения суда в законную силу.
Не согласившись с таким решением, ФТС России подала апелляционную жалобу, в которой просит его отменить и принять по делу новое решение об отказе Обществу в удовлетворении заявленного требования. В обоснование жалобы ссылается на неправильное применение судом первой инстанции норм материального права, а также на недоказанность обстоятельств, имеющих значение для административного дела.
По мнению административного ответчика, пункт 48 Порядка соответствует требованиям нормативных правовых актов, имеющих большую юридическую силу. Оспариваемая норма издана с целью обеспечить исполнение требований части 5 статьи 198 Закона о таможенном регулировании, а также регламентировать порядок действий таможенных органов при ликвидации юридического лица, получившего генеральное разрешение на временное хранение товаров, либо в случае его добровольного отказа от имеющегося у него разрешения и не нарушает прав и законных интересов административного истца.
В отзыве на апелляционную жалобу Общество просит обжалуемое решение суда оставить без изменения, считая его законным, обоснованным и справедливым.
Минюст России в отзыве на апелляционную жалобу просил рассмотреть ее без участия своего представителя, полагая, что решение суда первой инстанции является законным и не подлежит отмене.
Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации оснований для ее удовлетворения и отмены обжалуемого решения суда не находит.
Часть 1 статьи 2 Закона о таможенном регулировании определяет, что таможенное регулирование в Российской Федерации в соответствии с таможенным законодательством Таможенного союза и законодательством Российской Федерации заключается в установлении порядка и правил регулирования таможенного дела в Российской Федерации. Таможенное дело в Российской Федерации представляет собой совокупность средств и методов обеспечения соблюдения мер таможенно-тарифного регулирования, а также запретов и ограничений при ввозе товаров в Российскую Федерацию и вывозе товаров из Российской Федерации.
Часть 1 статьи 1 Таможенного кодекса Таможенного союза закрепляет, что таможенное регулирование в таможенном союзе в рамках Евразийского экономического сообщества представляет собой правовое регулирование отношений, связанных с перемещением товаров через таможенную границу таможенного союза, их перевозкой по единой таможенной территории таможенного союза под таможенным контролем, временным хранением, таможенным декларированием, выпуском и использованием в соответствии с таможенными процедурами, проведением таможенного контроля, уплатой таможенных платежей, а также властных отношений между таможенными органами и лицами, реализующими права владения, пользования и распоряжения указанными товарами.
В соответствии с частями 1, 2, 4 статьи 168 названного кодекса местами временного хранения товаров являются склады временного хранения и иные места в соответствии с законодательством государств — членов таможенного союза (далее — места временного хранения). Места временного хранения являются зоной таможенного контроля. Размещение товаров в местах временного хранения подтверждается в порядке, определяемом законодательством государств — членов таможенного союза.
Перечень иных мест временного хранения содержится в части 1 статьи 198 Закона о таможенном регулировании и включает в себя, в частности, место разгрузки и перегрузки (перевалки) товаров в пределах территории морского (речного) порта (пункт 6 этой части).
В силу части 4 приведенной статьи условия и порядок выдачи разрешения на временное хранение товаров в иных местах, включая требования предоставления обеспечения уплаты таможенных пошлин, налогов, определяются федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным в области таможенного дела.
Согласно пункту 1 Положения о Федеральной таможенной службе, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 26 июля 2006 г. № 459, которое действовало на день принятия Порядка, ФТС России являлась уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим в соответствии с законодательством Российской Федерации функции по выработке государственной политики и нормативному правовому регулированию, контролю и надзору в области таможенного дела.
При таких обстоятельствах суд первой инстанции правильно указал в обжалуемом решении, что Порядок утвержден уполномоченным федеральным органом исполнительной власти и процедура введения его в действие была соблюдена.
Пунктами 2, 3 части 2 статьи 8 Закона о таможенном регулировании определено, что нормативный правовой акт Российской Федерации в области таможенного дела признается не соответствующим этому федеральному закону, если такой акт отменяет или ограничивает права лиц, установленные таможенным законодательством Таможенного союза и указанным федеральным законом; изменяет установленные таможенным законодательством Таможенного союза и названным федеральным законом основания, условия, последовательность или порядок действий участников отношений, регулируемых законодательством Российской Федерации о таможенном деле, иных лиц, обязанности которых установлены данным федеральным законом.
Положения нормативных и иных правовых актов федеральных органов исполнительной власти по предмету правового регулирования приведенного федерального закона не могут противоречить положениям актов таможенного законодательства Таможенного союза, федеральных законов и актам Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации в области таможенного дела, устанавливать требования, условия и ограничения, не предусмотренные актами таможенного законодательства Таможенного союза, федеральными законами и актами Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации в области таможенного дела (часть 4 статьи 8 Закона о таможенном регулировании).
Из содержания пункта 48 Порядка усматривается, что в нем определены случаи, когда разрешение на временное хранение товаров подлежит отмене таможней, выдавшей это разрешение. К их числу, в частности, относятся несоблюдение юридическим лицом, получившим данное разрешение, обязанностей, предусмотренных пунктом 38 Порядка, и (или) неоднократное привлечение этого лица к административной ответственности аналогично порядку, установленному пунктом 47 этого же нормативного правового акта.
Проанализировав данную норму, суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что ФТС России осуществила правовое регулирование с превышением имеющихся у нее полномочий, поскольку Таможенный кодекс Таможенного союза, Закон о таможенном регулировании, другие акты таможенного законодательства Российской Федерации не наделяют ФТС России компетенцией по определению самостоятельных оснований для отмены таможенным органом генерального разрешения на временное хранение товаров ранее истечения срока, на который оно было выдано.
Судом правомерно, исходя из взаимосвязанных положений пункта 38 Порядка, частей 4, 5 статьи 200, а также части 6 статьи 198 Закона о таможенном регулировании, учтено, что федеральным законодателем установлен специальный механизм правового регулирования и предусмотрены правовые последствия несоблюдения лицом, которому выдано генеральное разрешение на временное хранение товаров, требований таможенного законодательства.
В соответствии с пунктом 38 Порядка на заинтересованное лицо, получившее разрешение на временное хранение товаров в иных местах временного хранения товаров, возлагаются обязанности, предусмотренные частями 4, 5 статьи 200 Закона о таможенном регулировании для получателя товаров при осуществлении временного хранения товаров на складе получателя.
Получатель товаров обязан обеспечить сохранность товаров, недопущение совершения с товарами операций без разрешения таможенных органов. Таможенные органы вправе в целях предотвращения подмены товаров либо совершения с ними неразрешенных операций осуществлять наложение пломб и печатей на упаковку товаров либо помещения, где они будут храниться (часть 4 названной статьи).
Получатель товаров обязан представлять таможенным органам отчетность о товарах, находящихся на временном хранении в соответствии с частями 4 - 8 статьи 177 указанного закона. В случае утраты товаров, передачи их третьим лицам без разрешения таможенных органов получатель товаров обязан уплатить таможенные пошлины, налоги в соответствии со статьей 172 Таможенного кодекса Таможенного союза (часть 5).
При этом Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях (далее — КоАП РФ) за непредставление или нарушение срока представления в таможенный орган отчетности в случаях, предусмотренных таможенным законодательством Таможенного союза и (или) законодательством Российской Федерации о таможенном деле, либо представление отчетности, содержащей недостоверные сведения, предусмотрена административная ответственность (статья 16.15).
Кроме того, частями 1, 2 статьи 16.9 КоАП РФ административными правонарушениями признаются недоставка товаров, перевозимых в соответствии с таможенным транзитом, в место доставки либо выдача (передача) без разрешения таможенного органа или утрата товаров, находящихся под таможенным контролем, а также недоставка таможенных, коммерческих или транспортных (перевозочных) документов на товары, перевозимые в соответствии с таможенным транзитом, в место доставки.
В силу части 6 статьи 198 Закона о таможенном регулировании, ссылка на которую содержится в пункте 47 Порядка, таможенный орган отказывает лицу в выдаче разрешения на временное хранение товаров в иных местах временного хранения товаров, если в течение одного года до дня обращения в таможенный орган за указанным разрешением это лицо привлекалось к административной ответственности за административные правонарушения в области таможенного дела, связанные с осуществлением деятельности по временному хранению товаров, предусмотренные частью 1 статьи 16.9 КоАП РФ, и (или) неоднократно (два и более раза) привлекалось к административной ответственности за административные правонарушения в области таможенного дела, предусмотренные статьями 16.14, 16.15, частями 2 и 3 статьи 16.23 КоАП РФ, при условии, что сумма наложенных административных штрафов по указанным статьям, в том числе по совокупности, составила 500 000 рублей и более.
Следовательно, нормативные правовые акты большей юридической силы в сфере таможенного дела не предусматривают такого правового последствия несоблюдения лицом, которому выдано генеральное разрешение на временное хранение товаров, требований таможенного законодательства, как досрочное прекращение действия указанного разрешения.
Закрепляя в пункте 48 Порядка возможность отмены ранее выданного генерального разрешения на временное хранение товаров по причинам, не связанным с ликвидацией юридического лица, которому выдано указанное разрешение, ФТС России, как правильно отмечено в обжалуемом решении, ввела не предусмотренное федеральным законом ограничение прав лиц, установленных таможенным законодательством Таможенного союза и федеральным законом, и изменило основания и условия действий участников отношений. По смыслу пунктов 2, 3 части 2 статьи 8 Закона о таможенном регулировании названные обстоятельства ведут к признанию нормативного правового акта в области таможенного дела не соответствующим этому закону.
С учетом изложенного суд первой инстанции правомерно, на основании пункта 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, признал пункт 48 Порядка не действующим в части, предусматривающей, что генеральное разрешение на временное хранение товаров подлежит отмене таможней, выдавшей данное разрешение, вследствие несоблюдения юридическим лицом, получившим указанное разрешение, обязанностей, предусмотренных пунктом 38 Порядка, и (или) неоднократного привлечения этого лица к административной ответственности аналогично порядку, установленному пунктом 47 этого же нормативного правового акта.
Вопреки доводам административного ответчика в апелляционной жалобе суд первой инстанции не допустил неправильного применения норм материального права и не нарушил норм процессуального права, влекущих отмену решения в апелляционном порядке.
Предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены решения в апелляционном порядке не имеется.
Руководствуясь статьями 308 — 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации
решение Верховного Суда Российской Федерации от 19 декабря 2016 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу Федеральной таможенной службы — без удовлетворения.