Апелляционное определение Апелляционной коллегии Верховного Суда РФ от 06.04.2017 № АПЛ17-44
<Об оставлении без изменения Решения Верховного Суда РФ от 21.12.2016 № АКПИ16-1041, которым было отказано в удовлетворении заявления о признании недействующим пункта 190 Основных положений функционирования розничных рынков электрической энергии, утв. Постановлением Правительства РФ от 04.05.2012 № 442>
ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
от 6 апреля 2017 г. № АПЛ17-44
Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации в составе:
председательствующего Манохиной Г.В.,
членов коллегии Зайцева В.Ю., Горшкова В.В.,
с участием прокурора Масаловой Л.Ф.
рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью «Электрические сети» о признании недействующим пункта 190 Основных положений функционирования розничных рынков электрической энергии, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 4 мая 2012 г. № 442,
по апелляционной жалобе общества с ограниченной ответственностью «Электрические сети» (далее — ООО «Электрические сети») на решение Верховного Суда Российской Федерации от 21 декабря 2016 г., которым в удовлетворении заявленного требования было отказано.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Манохиной Г.В., объяснения представителя Правительства Российской Федерации С., возражавшего против доводов апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Масаловой Л.Ф.,
Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации
в соответствии с Федеральным законом от 26 марта 2003 г. № 35-ФЗ «Об электроэнергетике» (далее — Федеральный закон «Об электроэнергетике») Правительство Российской Федерации постановлением от 4 мая 2012 г. № 442 утвердило Основные положения функционирования розничных рынков электрической энергии (далее — Основные положения). Нормативный правовой акт опубликован в Собрании законодательства Российской Федерации 4 июня 2012 г., № 23.
Постановлением Правительства Российской Федерации от 20 октября 2016 г. № 1074 пункт 190 Основных положений, устанавливающий механизм распределения неизбежно возникающих фактических потерь электрической энергии, изложен в новой редакции, которая размещена на «Официальном интернет-портале правовой информации» (http://www.pravo.gov.ru), 25 октября 2016 г., в Собрании законодательства Российской Федерации 31 октября 2016 г., 44.
Оспариваемыми положениями нормативного правового акта установлен механизм распределения неизбежно возникающих фактических потерь электрической энергии, рассчитанных как разность между совокупным объемом электрической энергии, приобретенной гарантирующим поставщиком, и объемом энергии, поставленной таким гарантирующим поставщиком потребителям на розничном рынке и сетевым организациям.
Абзац первый пункта 190 Основных положений определяет механизм распределения объема электрической энергии, когда гарантирующему поставщику не представлены сведения о фактических потерях электрической энергии в объектах электросетевого хозяйства одной или несколькими сетевыми организациями, приобретающими у него электрическую энергию (мощность).
Абзацем вторым пункта 190 Основных положений установлен механизм распределения объема электрической энергии в случае, когда гарантирующему поставщику не представлены сведения о фактических потерях электрической энергии в объектах электросетевого хозяйства, если для сетевой организации, приобретающей электрическую энергию, отсутствуют данные об объеме потерь электрической энергии при ее передаче по электрическим сетям в сводном прогнозном балансе производства и поставок электрической энергии (мощности) в рамках Единой энергетической системы России по субъектам Российской Федерации на соответствующий расчетный период. При этом второе предложение абзаца второго пункта 190 Основных положений предусматривает право гарантирующего поставщика на обращение с письменным запросом в орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов для получения информации об объеме потерь электрической энергии, учтенном при установлении тарифов на услуги по передаче электрической энергии сетевой организации, и устанавливает обязанность данного органа представить запрашиваемые сведения.
Абзацы третий, четвертый и пятый пункта 190 Основных положений устанавливают механизм распределения объема электрической энергии, рассчитанного как разность между совокупным объемом электрической энергии, приобретенной гарантирующим поставщиком, и объемом электрической энергии, поставленной гарантирующим поставщиком потребителям на розничном рынке и сетевым организациям, при наличии данных, полученных от всех сетевых организаций, приобретающих электрическую энергию (мощность) для компенсации потерь у гарантирующего поставщика, когда суммарная величина фактических потерь электрической энергии в принадлежащих им объектах электросетевого хозяйства отличается от объема электрической энергии, приобретенной гарантирующим поставщиком.
Абзац шестой пункта 190 Основных положений определяет объем потерь электрической энергии при ее передаче по электрическим сетям, в случае если сетевая организация приобретает потери электрической энергии у нескольких гарантирующих поставщиков.
Абзац седьмой пункта 190 Основных положений регулирует порядок представления органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов гарантирующему поставщику выписки из утвержденного сводного прогнозного баланса производства и поставок электрической энергии (мощности) в рамках Единой энергетической системы России по субъектам Российской Федерации.
Абзац восьмой пункта 190 Основных положений устанавливает обязанность гарантирующего поставщика предоставить сетевой организации расчет объемов электрической энергии, распределенных между сетевыми организациями для целей компенсации потерь.
ООО «Электрические сети» обратилось в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании недействующим пункта 190 Основных положений, ссылаясь на то, что оспариваемые положения нормативного правового акта в части, предусматривающей уменьшение объема услуг по передаче электрической энергии, оказанных сетевой организацией гарантирующему поставщику, на величину расчетного небаланса, создают дискриминационные условия для осуществления предпринимательской деятельности в сфере электроэнергетики, нарушают баланс интересов поставщиков и потребителей электрической энергии, поскольку реализация разработанного механизма приводит к тому, что гарантирующий поставщик предъявляет к оплате сетевым организациям объемы электрической энергии, не являющиеся фактическими потерями в принадлежащих им сетях, и таким образом, часть услуг по передаче электрической энергии оказывается сетевой организацией гарантирующему поставщику безвозмездно, что противоречит требованиям пункта 1 статьи 6, пункта 1 статьи 20, статье 26, пункта 5 статьи 41 Федерального закона «Об электроэнергетике». Сетевая организация обязана оплачивать потери, возникающие исключительно в принадлежащих ей сетях, в объеме, определенном в соответствии с пунктами 50, 51 Правил недискриминационного доступа к услугам по передаче электрической энергии, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 27 декабря 2004 г. № 861.
Решением Верховного Суда Российской Федерации от 21 декабря 2016 г. в удовлетворении административного искового заявления ООО «Электрические сети» отказано.
В апелляционной жалобе административный истец просит отменить решение суда первой инстанции, ссылаясь на его незаконность, неправильное применение норм материального права, и принять по делу новое решение, которым удовлетворить первоначальное требование. В обоснование заявленного требования ООО «Электрические сети» указывает на то, что, не оспаривая факта наличия соответствующих полномочий у Правительства Российской Федерации на издание оспоренного в части нормативного правового акта, общество не согласно с выводом суда о законности пункта 190 Основных положений. Полагает, что оспариваемые им положения сформулированы излишне широко, их реализация на практике лишает гарантирующего поставщика экономических стимулов к добросовестному осуществлению сбытовой функции, приводит к возложению бремени оплаты электрической энергии на финансово-дисциплинированные сетевые организации и к освобождению недобросовестных потребителей от оплаты фактически потребленных ими ресурсов. Гарантирующий поставщик предъявляет к оплате сетевым организациям объемы электрической энергии, не являющиеся фактическими потерями в принадлежащих им сетях, что вносит дисбаланс во всю систему отношений на розничных рынках электрической энергии, противоречит Федеральному закону «Об электроэнергетике».
Представитель ООО «Электрические сети» в судебное заседание апелляционной инстанции не явился, о времени и месте судебного разбирательства административный истец извещен в установленном законом порядке.
Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации не находит оснований для ее удовлетворения.
Федеральный закон «Об электроэнергетике» устанавливает правовые основы экономических отношений в сфере электроэнергетики, определяет полномочия органов государственной власти на регулирование этих отношений, основные права и обязанности субъектов электроэнергетики при осуществлении деятельности в сфере электроэнергетики (в том числе производства в режиме комбинированной выработки электрической и тепловой энергии) и потребителей электрической энергии (статья 1).
На основании пункта 2 статьи 5 приведенного выше закона экономической основой функционирования электроэнергетики является обусловленная технологическими особенностями функционирования объектов электроэнергетики система отношений, связанных с производством и оборотом электрической энергии и мощности на оптовом и розничных рынках.
Пункт 5 статьи 41 упомянутого закона предусматривает, что величина фактических потерь электрической энергии оплачивается сетевыми организациями — субъектами розничных рынков, в сетях которых указанные потери возникли, в порядке, установленном основными положениями функционирования розничных рынков.
Сетевые организации должны осуществлять компенсацию потерь в электрических сетях в первую очередь за счет приобретения электрической энергии, произведенной на функционирующих на основе использования возобновляемых источников энергии или торфа квалифицированных генерирующих объектах, подключенных к сетям сетевых организаций.
Сетевые организации обязаны заключить в соответствии с основными положениями функционирования розничных рынков договоры купли-продажи электрической энергии в целях компенсации потерь. При этом заключение таких договоров с энергосбытовыми (энергоснабжающими) организациями не допускается.
Таким образом, Федеральный закон «Об электроэнергетике» предусматривает наличие у сетевых организаций ряда особенностей, связанных с характером находящихся в их собственности объектов и обусловленных спецификой их деятельности.
Электрическая энергия, произведенная и отпущенная в электрические сети, частично теряется в этих сетях при ее передаче потребителям, что обуславливает необходимость обеспечения баланса между суммарным производством (поставками) электроэнергии в энергосистему и суммарным объемом ее потребления из энергосистемы.
На основании пункта 1 статьи 4 Федерального закона «Об электроэнергетике» нормативные правовые акты в области государственного регулирования отношений в сфере электроэнергетики принимаются в соответствии с федеральными законами Правительством Российской Федерации и уполномоченными им федеральными органами исполнительной власти.
Полномочия Правительства Российской Федерации конкретизированы в статье 21 этого же закона. К ним, в частности, относятся утверждение основных положений функционирования розничных рынков, а также правил недискриминационного доступа к услугам по передаче электрической энергии, услугам по оперативно-диспетчерскому управлению в электроэнергетике и услугам организаций коммерческой инфраструктуры, правила оказания этих услуг.
Порядок определения величины потерь в электрических сетях и порядок их оплаты (компенсации) установлены Правительством Российской Федерации в Основных положениях (раздел X «Правила организации учета электрической энергии на розничных рынках») и Правилах недискриминационного доступа к услугам по передаче электрической энергии, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 27 декабря 2004 г. № 861 (раздел VI «Порядок определения потерь в электрических сетях и оплаты этих потерь»).
В соответствии с пунктом 50 указанных выше Правил недискриминационного доступа к услугам по передаче электрической энергии размер фактических потерь электрической энергии в электрических сетях определяется как разница между объемом электрической энергии, поставленной в электрическую сеть из других сетей или от производителей электрической энергии, и объемом электрической энергии, потребленной энергопринимающими устройствами, присоединенными к этой сети, а также переданной в другие сетевые организации. Пункт 51 этих же Правил предусматривает, что сетевые организации обязаны оплачивать стоимость фактических потерь электрической энергии, возникших в принадлежащих им объектах сетевого хозяйства, за вычетом стоимости потерь, учтенных в ценах (тарифах) на электрическую энергию на оптовом рынке.
Согласно пункту 5 статьи 41 Федерального закона «Об электроэнергетике» величина фактических потерь электрической энергии оплачивается сетевыми организациями — субъектами розничных рынков, в сетях которых указанные потери возникли, в порядке, установленном основными положениями функционирования розничных рынков.
Отказывая в удовлетворении заявленного требования, суд первой инстанции правильно исходил из того, что обязанность по оплате стоимости потерь электрической энергии в электрических сетях в порядке, установленном Основными положениями, возложена на сетевые организации, в сетях которых указанные потери возникли, федеральным законом. В связи с этим применение механизма распределения объема электрической энергии, рассчитанного как разность между совокупным объемом электрической энергии, приобретенной гарантирующим поставщиком, и объемом электрической энергии, поставленной потребителям на розничном рынке и сетевым организациям, с учетом особенностей регулирования отношений по энергоснабжению, соответствует законодательству об электроэнергетике и направлено как на компенсацию поставщику электрической энергии потерь, так и на обеспечение баланса интересов всех участников этих отношений.
Доводы апелляционной жалобы о несогласии с установленным Правительством Российской Федерации механизмом распределения неизбежно возникающих фактических потерь электрической энергии, которые по существу повторяют доводы первоначального административного искового заявления, были исследованы судом первой инстанции и получили правильную оценку.
Применение механизма распределения объема электрической энергии, рассчитанного как разность между совокупным объемом электрической энергии, приобретенной гарантирующим поставщиком, и объемом электрической энергии, поставленной потребителям на розничном рынке и сетевым организациям, с учетом особенностей регулирования отношений по энергоснабжению не противоречит федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, а следовательно, прав и законных интересов административного истца не нарушает; направлено как на компенсацию поставщику электрической энергии потерь, так и на обеспечение баланса интересов всех участников этих отношений.
Ссылки в апелляционной жалобе на то, что оспариваемые положения сформулированы излишне широко, их применение должно быть поставлено в зависимость от таких факторов, как соблюдение гарантирующим поставщиком, иными субъектами электроэнергетики и потребителями электрической энергии требований законодательства при определении объемов потребленной электрической энергии, применение гарантирующим поставщиком, субъектами электроэнергетики и потребителями электрической энергии договорных расчетных способов определения объема потребления электрической энергии, учета причин возникновения значительных величин небаланса объемов купленной и проданной электрической энергии, не могут свидетельствовать о незаконности обжалованного решения суда, поскольку по существу указывают на необходимость осуществления нормативного правового регулирования в рассматриваемой сфере и внесения в оспоренную норму изменений и дополнений в предлагаемой административными истцами редакции, что не отнесено к компетенции суда.
Доводы административного истца основаны на предположениях о недобросовестности иных сетевых организаций и гарантирующего поставщика в вопросах формирования расчетов объемов электрической энергии, между тем оспоренный пункт эти вопросы не регламентирует. Вместе с тем абзац восьмой пункта 190 Основных положений устанавливает обязанность гарантирующего поставщика предоставить сетевой организации расчет объемов электрической энергии, распределенных между сетевыми организациями для целей компенсации потерь. Таким образом, любая сетевая организация, на которую распространяется действие пункта 190 Основных положений, не лишена возможности проверить правильность расчетов, произведенных гарантирующим поставщиком.
Каких-либо конкретных правовых норм, которым, по мнению административного истца, противоречил бы пункт 190 Основных положений, ООО «Электрические сети» не привело.
Ссылка на то, что соблюдение баланса экономических интересов поставщиков и потребителей электрической энергии является одним из общих принципов экономических отношений и основы государственной политики в сфере экономики (пункт 1 статьи 6, пункт 1 статьи 20 Федерального закона «Об электроэнергетике») не может свидетельствовать о незаконности обжалованного решения суда, поскольку данное положение носит общий характер, механизм распределения неизбежно возникающих фактических потерь электрической энергии не раскрывает.
Суд, установив, что нормативный правовой акт в оспариваемой части не противоречит федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, прав и законных интересов административных истцов не нарушает, правомерно в соответствии с пунктом 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации отказал в удовлетворении заявленного требования.
В апелляционной жалобе не приведено доводов, опровергающих выводы суда о законности оспариваемого нормативного положения, оснований считать такие выводы ошибочными не имеется.
Решение суда первой инстанции принято с учетом правовых норм, регулирующих рассматриваемые правоотношения, при правильном их толковании, выводы суда о законности оспариваемого предписания мотивированы. Оснований, предусмотренных законом для отмены решения суда в апелляционном порядке, не имеется.
Руководствуясь статьями 308 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации
решение Верховного Суда Российской Федерации от 21 декабря 2016 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью «Электрические сети» — без удовлетворения.