Апелляционное определение Апелляционной коллегии Верховного Суда РФ от 23.11.2017 № АПЛ17-412
<Об оставлении без изменения Решения Верховного Суда РФ от 04.07.2017 № АКПИ17-287, которым отказано в удовлетворении заявления о признании недействующими пункта 3 Приказа МВД России от 07.11.2011 № 1121 «Об утверждении Административного регламента Министерства внутренних дел Российской Федерации по предоставлению государственной услуги по выдаче справок о наличии (отсутствии) судимости и (или) факта уголовного преследования либо о прекращении уголовного преследования» и приложения № 6 к указанному Регламенту>
Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации в составе:
председательствующего Манохиной Г.В.,
членов коллегии Зайцева В.Ю., Крупнова И.В.,
с участием прокурора Масаловой Л.Ф.
рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению М., Г.Ю., К., Е., З., Ш., О. о признании недействующими пункта 3 приказа Министерства внутренних дел Российской Федерации от 7 ноября 2011 г. № 1121 «Об утверждении Административного регламента Министерства внутренних дел Российской Федерации по предоставлению государственной услуги по выдаче справок о наличии (отсутствии) судимости и (или) факта уголовного преследования либо о прекращении уголовного преследования» и приложения № 6 к данному регламенту
по апелляционной жалобе М., Г.Ю., З., К., Е., Ш., О. на решение Верховного Суда Российской Федерации от 4 июля 2017 г., которым в удовлетворении заявленного требования отказано.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Манохиной Г.В., объяснения представителя административных истцов П., поддержавшего доводы апелляционной жалобы, возражения против доводов апелляционной жалобы представителей Министерства внутренних дел Российской Федерации Т. и Р., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Масаловой Л.Ф., полагавшей апелляционную жалобу необоснованной, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации
приказом Министерства внутренних дел Российской Федерации (далее — МВД России) от 7 ноября 2011 г. № 1121 (далее — Приказ № 1121) утвержден Административный регламент МВД России по предоставлению государственной услуги по выдаче справок о наличии (отсутствии) судимости и (или) факта уголовного преследования либо о прекращении уголовного преследования (далее — Административный регламент).
Нормативный правовой акт зарегистрирован в Министерстве юстиции Российской Федерации (далее — Минюст России) 5 декабря 2011 г. № 22509 и официально опубликован в «Российской газете» 11 января 2012 г. № 2.
Пунктом 3 Приказа № 1121 признаны утратившими силу приказы МВД России от 1 ноября 2001 г. № 965 «Об утверждении Инструкции о порядке предоставления гражданам справок о наличии (отсутствии) у них судимости» (далее — Приказ № 965) и от 17 ноября 2005 г. № 939 «О внесении изменений в приказ МВД России от 1 ноября 2001 г. № 965» (далее — Приказ № 939).
Приложение № 6 к Административному регламенту (далее — Приложение № 6) содержит форму бланка справки о наличии (отсутствии) судимости и (или) факта уголовного преследования либо о прекращении уголовного преследования и действует в редакции приказа МВД России от 19 февраля 2015 г. № 263 «О внесении изменений в нормативные правовые акты МВД России» (далее — Приказ № 263), зарегистрированного в Минюсте России 17 марта 2015 г. № 36474 и опубликованного 19 марта 2015 г. на «Официальном интернет-портале правовой информации» (http://pravo.gov.ru)».
Административные истцы просили Верховный Суд Российской Федерации признать недействующими пункт 3 Приказа № 1121 в части, которой признаны утратившими силу положения Инструкции о порядке предоставления гражданам справок о наличии (отсутствии) у них судимости, утвержденной Приказом № 965, с изменениями, внесенными Приказом № 939 (далее — Инструкция), обязывающими Главный информационно-аналитический центр МВД России и МВД, ГУВД, УВД субъектов Российской Федерации при установлении в отношении заявителя сведений об осуждении за совершение преступлений, предусмотренных Уголовным кодексом Российской Федерации (далее — УК РФ), анализировать информацию с учетом положений статей 84, 85, 86 и 95 УК РФ на предмет погашения или снятия судимости и содержащими образцы справки об отсутствии судимости и справки о наличии судимости. Административные истцы просили также признать недействующим Приложение № 6 в части, не предусматривающей в справке о наличии (отсутствии) судимости и (или) факта уголовного преследования либо о прекращении уголовного преследования сведений о погашении судимости. Считают, что оспариваемые положения нормативного правового акта противоречат частям 1 и 6 статьи 5 Федерального закона от 27 июля 2006 г. № 152-ФЗ «О персональных данных» (далее — Федеральный закон № 152-ФЗ), абзацу 3 части 3 статьи 24 Федерального закона от 29 июля 1998 г. № 135-ФЗ «Об оценочной деятельности в Российской Федерации» (далее — Федеральный закон № 135-ФЗ), пункту 6 части 2 статьи 29 Федерального закона от 24 июля 2007 г. № 221-ФЗ «О кадастровой деятельности» (далее — Федеральный закон № 221-ФЗ), части 2 статьи 15 Федерального закона от 27 июля 2010 г. № 193-ФЗ «Об альтернативной процедуре урегулирования споров с участием посредника (процедуре медиации)» (далее — Федеральный закон № 193-ФЗ), пункту 4 статьи 15 Федерального закона от 15 августа 1996 г. № 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» (далее — Федеральный закон № 114-ФЗ) и нарушают их право на получение информации, необходимой для реализации их конституционных прав. Нарушение своих прав усматривают в том, что на основании применения оспоренных положений пункта 3 Приказа № 1121 и Приложения № 6 органы МВД России не предоставили им необходимую информацию, которая требовалась для реализации их гражданских прав, так как Административный регламент предусматривает лишь один вид справки: о наличии (отсутствии) судимости и (или) факта уголовного преследования. Так, М. не удалось получить справку об отсутствии неснятой или непогашенной судимости за преступления в сфере экономики, а также за преступления средней тяжести, тяжкие и особо тяжкие преступления для целей, определенных абзацем третьим частью 3 статьи 24 Федерального закона № 135-ФЗ. Г.Ю. не удалось получить справку об отсутствии неснятой или непогашенной судимости для целей, определенных частью 4 статьи 15 Федерального закона № 114-ФЗ, а также для целей, определенных пунктом 6 части 2 статьи 29 Федерального закона № 221-ФЗ. К. не смогла получить справку об отсутствии неснятой или непогашенной судимости для целей, определенных частью 2 статьи 15 Федерального закона № 193-ФЗ, а также для предъявления данной справки в консульское учреждение ЮАР с целью реализации права на выезд за пределы России, предусмотренного Федеральным законом № 114-ФЗ. Е. не получил справку об отсутствии неснятой или непогашенной судимости для целей, определенных частью 2 статьи 15 Федерального закона от № 193-ФЗ. З., Ш. и О. не выдана справка об отсутствии неснятой или непогашенной судимости для целей, определенных Федеральным законом № 114-ФЗ. Полагают, что иной нормативный акт, на основании которого административные истцы могли бы реализовать свое законное право на получение информации, необходимой им для осуществления своих гражданских прав, помимо Административного регламента, отсутствует.
В суде первой инстанции представители МВД России и Минюста России возражали против удовлетворения административного иска, ссылаясь на то, что нормативный правовой акт издан в пределах полномочий МВД России, оспоренные его положения соответствуют действующему законодательству и не нарушают прав административных истцов. Сведения, содержащиеся в справке о наличии (отсутствии) судимости, соответствуют целям обработки персональных данных, определенных Трудовым кодексом Российской Федерации и иными федеральными законами.
Решением Верховного Суда Российской Федерации от 4 июля 2017 г. в удовлетворении административного иска отказано.
Не согласившись с таким решением, М., Г.Ю., З., К., Е., Ш., О. в апелляционной жалобе просят решение суда первой инстанции отменить и принять по административному делу новое решение об удовлетворении заявленного требования. В обосновании апелляционной жалобы указали, что суд сделал ошибочный вывод о том, что только Трудовой кодекс Российской Федерации и Федеральный закон от 8 августа 2001 г. № 129-ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» устанавливают компетенцию МВД России на выдачу справок, не проверил соответствие оспариваемых норм другим федеральным законам, на которые ссылались административные истцы. Полагают, что справки о наличии (отсутствии) судимости должны заполняться с учетом анализа информации, содержащейся в статьях 86 и 95 УК РФ, касающейся снятия и погашения судимости. Указывают, что оставлен без внимания их довод о нарушении оспоренными положениями прав, предусмотренных частью 2 статьи 19, частью 1 статьи 23 Конституции Российской Федерации и статьи 8 Конвенции о защите прав человека и основных свобод.
В суд апелляционной инстанции М., Г.Ю., К., Е., З., Ш., О. и представитель Минюста России, извещенные о времени и месте рассмотрения дела в установленном законом порядке, не явились.
Представитель Минюста России в возражениях на апелляционную жалобу считает ее необоснованной и просит рассмотреть дело в его отсутствие.
Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации оснований для ее удовлетворения и отмены обжалуемого судебного решения не находит.
Разрешая данное дело, суд первой инстанции правильно исходил из того, что Приказ № 1121 издан компетентным органом в пределах предоставленных ему полномочий с соблюдением требований законодательства Российской Федерации к форме издания, процедуре его принятия, опубликования и вступления в силу, что неоднократно подтверждено вступившими в силу решениями Верховного Суда Российской Федерации (от 4 июня 2012 г. № АКПИ12-439, от 28 апреля 2014 г. № АКПИ14-153, от 13 октября 2015 г. № АКПИ15-1051, от 23 мая 2016 г. № АКПИ16-263).
В силу части 1 статьи 4 Федерального закона от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ «О полиции» (далее — Федеральный закон № 3-ФЗ) полиция является составной частью единой централизованной системы федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел. Полиция имеет право обрабатывать данные о гражданах, необходимые для выполнения возложенных на нее обязанностей, с последующим внесением полученной информации в банки данных о гражданах (далее — банки данных) (часть 1 статьи 17). Формирование и ведение банков данных осуществляются в соответствии с требованиями, установленными законодательством Российской Федерации (часть 2 статьи 17). Информация, подлежащая внесению в банки данных, перечислена в части 3 статьи 17 Федерального закона № 3-ФЗ. Обработка персональных данных осуществляется в соответствии с требованиями, установленными законодательством Российской Федерации в области персональных данных (часть 7 статьи 17).
Федеральный закон № 152-ФЗ в части 2 статьи 4 закрепляет право государственных органов на основании и во исполнение федеральных законов принимать нормативные правовые акты, нормативные акты, правовые акты по отдельным вопросам, касающимся обработки персональных данных.
Выдача справок о наличии (отсутствии) судимости и (или) факта уголовного преследования либо о прекращении уголовного преследования возложена на МВД России пунктом 7 Перечня государственных услуг, предоставление которых организуется по принципу «одного окна» в многофункциональных центрах предоставления государственных и муниципальных услуг федеральными органами исполнительной власти и органами государственных внебюджетных фондов и результатом предоставления которых является документ, содержащий информацию из информационных систем органов, предоставляющих государственные услуги, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 27 сентября 2011 г. № 797.
Реализуя полномочия в сфере своей деятельности и руководствуясь пунктом 3 постановления Правительства Российской Федерации от 16 мая 2011 г. № 373 «О разработке и утверждении административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг», которым на федеральные органы исполнительной власти до 1 июля 2012 г. возложено обязательство привести свои административные регламенты исполнения государственных функций и административные регламенты предоставления государственных услуг в соответствие с названным постановлением, Приказом № 1121, МВД России утвердило Административный регламент, регулирующий предоставление государственных услуг по выдаче справок о наличии (отсутствии) судимости и (или) факта уголовного преследования либо о прекращении уголовного преследования.
Проанализировав оспариваемые положения Приказа № 1121 и Приложения № 6 на соответствие действующему законодательству, регулирующему правоотношения, возникающие в связи с предоставлением МВД России государственных услуг, суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что они не противоречат нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, следовательно, права и охраняемые законом интересы административных истцов не нарушают.
Полномочия МВД России по изданию нормативного правового акта, определяющего порядок выдачи справки о наличии (отсутствии) судимости и (или) факта уголовного преследования либо о прекращении уголовного преследования и форму такой справки, как правильно указано в решении суда, предусмотрены статьей 65 Трудового кодекса Российской Федерации, в силу которой такая справка является документом, предоставляемым работодателю при заключении договора лицом, поступающим на работу, связанную с деятельностью, к осуществлению которой в соответствии с названным кодексом и иным федеральным законом не допускаются лица, имеющие или имевшие судимость, подвергающиеся или подвергавшиеся уголовному преследованию, и выдается в порядке и форме, установленных федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел.
Аналогичное положение о выдаче такой справки содержится и в Федеральном законе № 3-ФЗ.
Приложение № 6 в оспариваемой части соответствует приведенным законоположениям. В настоящее время отсутствуют другие нормативные правовые акты большей юридической силы, устанавливающие компетенцию МВД России на выдачу такой справки в иной форме и ином порядке.
МВД России, не обладая законодательно установленной обязанностью проведения анализа выдаваемой из банка данных информации о факте судимости и уголовного преследования, в рамках оказания государственных услуг, правомерно Приказом № 263 внесло изменения в Административный регламент, исключающие осуществление должностным лицом, уполномоченным на оформление справки о наличии (отсутствии) судимости и (или) факта уголовного преследования либо о прекращении уголовного преследования, анализа судимости на предмет ее погашения при предоставлении государственной услуги по выдаче справок о судимости граждан.
Согласно пункту 7 Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. № 1009, одновременно с разработкой проекта нормативного правового акта должны быть подготовлены предложения об изменении или признании утратившими силу соответствующих ранее изданных актов или их частей. Положения об изменении или о признании утратившими силу ранее изданных актов или их частей включаются в текст нормативного правового акта.
В целях упорядочения нормативных правовых актов, регулирующих тождественные вопросы, МВД России включило в Приказ № 1121 положение о признании утратившей силу Инструкции.
Признание недействующим пункта 3 Приказа № 1121, как правильно указано в обжалованном решении суда, оставит в силе Инструкцию, положения которой противоречат действующему законодательству Российской Федерации, в том числе Федеральному закону от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг».
Требование административных истцов о предоставлении справки о наличии (отсутствии) судимости с учетом анализа информации положений, содержащихся в статьях 86 и 95 УК РФ о снятии и погашении судимости, не основано на положениях действующего законодательства и не может повлечь отмену обжалуемого решения. В силу части 6 статьи 86 УК РФ погашение или снятие судимости аннулирует все правовые последствия связанные с судимостью, предусмотренные исключительно этим кодексом. Федеральный закон № 3-ФЗ возлагает на полицию обязанность предоставлять сведения о наличии у лица непогашенной или неснятой судимости лишь в двух случаях: при наличии запроса избирательных комиссий, комиссий референдума в отношении лиц, являющихся кандидатами на должность Президента Российской Федерации, кандидатами в депутаты законодательных (представительных) органов государственной власти, кандидатами на выборные должности местного самоуправления (пункт 31 части 1 статьи 12); а также по межведомственным запросам органов государственной власти, органов местного самоуправления, предоставляющих государственные или муниципальные услуги, если для предоставления государственной или муниципальной услуги предусмотрено предоставление таких сведений или документа, содержащего такие сведения, в указанные государственные органы или органы местного самоуправления (пункт 39 части 1 статьи 12).
Положения Федерального закона № 135-ФЗ, Федерального закона № 307-ФЗ предусматривающие обязательные требования, предъявляемые к кандидатам в члены саморегулируемых организаций оценщиков, аудиторов в виде отсутствия судимости, а также Федерального закона № 114-ФЗ, Федерального закона № 221-ФЗ, Федерального закона № 193-ФЗ, вопреки доводам апелляционной жалобы не возлагают на органы МВД России обязанность выдавать гражданам справки какой-либо определенной формы о наличии (отсутствии) у них непогашенной или снятой судимости.
Указание административных истцов на то, что иной нормативный акт, на основании которого они могли бы реализовать свое законное право на получение информации, необходимой им для осуществления своих гражданских прав, помимо Административного регламента, отсутствует, неправомерен.
Как пояснили суду представители МВД России, право на получение информации в необходимом объеме может быть реализовано гражданами в порядке, определенном в части 1 статьи 2 Федерального закона от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации». В решениях Верховного Суда Российской Федерации от 4 июня 2012 г. № АКПИ12-439 и от 25 сентября 2012 г. № АПЛ12-519 также указано, что получение информации о судимости в необходимом заявителю объеме реализуется на основании указанного закона.
При проверке некоторых положений Административного регламента Верховный Суд Российской Федерации в решениях от 4 июня 2012 г. № АКПИ12-439, от 25 сентября 2012 г. № АПЛ12-519, от 28 апреля 2014 г. № АКПИ14-153, от 11 сентября 2014 г. № АПЛ14-365, от 13 октября 2015 г. № АКПИ15-1051, от 19 января 2016 г. № АПЛ15-591 и от 23 мая 2016 г. № АКПИ16-263 указал, что вопрос об отсутствии или наличии судимости, в том числе снятой и погашенной, ограничивающей право на труд, во всех случаях подлежит разрешению работодателем либо иным органом, принимающим решение о допуске указанных лиц к трудовой или предпринимательской деятельности определенного вида.
Довод в апелляционной жалобе о том, что Административный регламент не позволяет влиять на объем персональных данных в справке, о получении которой просит заинтересованное физическое лицо, также не свидетельствует о незаконности нормативного правового акта и не является основанием для отмены оспариваемого решения, поскольку действующее законодательство, во исполнение которого принят Административный регламент, прямо устанавливает содержание персональных данных, которые подлежат отражению в такой справке.
Несостоятельна ссылка в апелляционной жалобе на нарушение оспоренными положениями нормативного правового акта прав административных истцов, предусмотренных частью 2 статьи 19, частью 1 статьи 23 Конституции Российской Федерации и статьей 8 Конвенции о защите прав человека и основных свобод, поскольку они не регламентируют вопросы предоставления государственных услуг.
Иные доводы апелляционной жалобы повторяют доводы административного искового заявления, которые получили надлежащую оценку в решении суда первой инстанции и не являются основанием для его отмены.
Суд первой инстанции в соответствии с пунктом 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, признав, что оспариваемые в части Приказ № 1121 и Приложение № 6 соответствуют нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, обоснованно отказал в удовлетворении административного искового заявления.
Предусмотренные статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основания для отмены решения в апелляционном порядке отсутствуют.
Руководствуясь статьями 308 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации
решение Верховного Суда Российской Федерации от 4 июля 2017 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу М., Г.Ю., К., Е., З., Ш., О. — без удовлетворения.