Апелляционное определение Апелляционной коллегии Верховного Суда РФ от 09.11.2017 № АПЛ17-354
<Об отмене решения Верховного Суда РФ от 30.06.2017 № АКПИ17-336 и признании недействующим Приказа Минприроды России от 30.12.2016 № 720 «Об утверждении перечня полезных ископаемых и (или) территорий, в отношении которых в 2017 году не допускается подача заявок на получение права пользования участком недр в целях геологического изучения, включающего поиски и оценку месторождений твердых полезных ископаемых или углеводородного сырья, проводимого за счет собственных (в том числе привлеченных) средств заявителей, в порядке, предусмотренном разделами 4 и 5 Порядка рассмотрения заявок на получение права пользования недрами для геологического изучения недр (за исключением недр на участках недр федерального значения и участках недр местного значения), утвержденного приказом Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 10 ноября 2016 г. № 583»>
Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации в составе:
председательствующего Манохиной Г.В.,
членов коллегии Зайцева В.Ю., Ксенофонтовой Н.А.,
с участием прокурора Масаловой Л.Ф.
рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению акционерного общества «Росгеология» о признании недействующим приказа Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 30 декабря 2016 г. № 720 «Об утверждении перечня полезных ископаемых и (или) территорий, в отношении которых в 2017 году не допускается подача заявок на получение права пользования участком недр в целях геологического изучения, включающего поиски и оценку месторождений твердых полезных ископаемых или углеводородного сырья, проводимого за счет собственных (в том числе привлеченных) средств заявителей, в порядке, предусмотренном разделами 4 и 5 Порядка рассмотрения заявок на получение права пользования недрами для геологического изучения недр (за исключением недр на участках недр федерального значения и участках недр местного значения), утвержденного приказом Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 10 ноября 2016 г. № 583»
по апелляционной жалобе административного истца на решение Верховного Суда Российской Федерации от 30 июня 2017 г., которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Зайцева В.Ю., объяснения представителей административного истца К.Е., К.М.С. и К.А., поддержавших апелляционную жалобу, представителей Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации С., К.М.Г., Т. и Щ., возражавших против доводов апелляционной жалобы, представителя Министерства юстиции Российской Федерации К.Н., полагавшей апелляционную жалобу обоснованной, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Масаловой Л.Ф., просившей апелляционную жалобу удовлетворить, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации
Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации (далее — Минприроды России) приказом от 30 декабря 2016 г. № 720 утвердило перечень полезных ископаемых и (или) территорий, в отношении которых в 2017 г. не допускается подача заявок на получение права пользования участком недр в целях геологического изучения, включающего поиски и оценку месторождений твердых полезных ископаемых или углеводородного сырья, проводимого за счет собственных (в том числе привлеченных) средств заявителей, в порядке, предусмотренном разделами 4 и 5 Порядка рассмотрения заявок на получение права пользования недрами для геологического изучения недр (за исключением недр на участках недр федерального значения и участках недр местного значения), утвержденного приказом Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 10 ноября 2016 г. № 583 (далее — Приказ).
Акционерное общество «Росгеология» (далее — Общество), являющееся недропользователем и осуществляющее геологоразведочные работы на территории Российской Федерации, обратилось в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением, в котором просило признать Приказ недействующим. В обоснование заявления Общество ссылалось на то, что оспариваемый акт не прошел государственную регистрацию нормативных правовых актов, предусмотренную Правилами подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. № 1009, и не был опубликован официально для всеобщего сведения в нарушение пункта 8 Указа Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти», а также противоречит статье 14 Закона Российской Федерации от 21 февраля 1992 г. № 2395-I «О недрах» (далее — Закон о недрах), пунктам 4.7, 5.7 Порядка рассмотрения заявок на получение права пользования недрами для геологического изучения недр (за исключением недр на участках недр федерального значения и участках недр местного значения), утвержденного приказом Минприроды России от 10 ноября 2016 г. № 583 (далее — Порядок).
Нарушение своих прав Общество усматривает в том, что им были поданы в Управление по недропользованию по Республике Саха (Якутия) заявки на получение права пользования недрами, однако в их рассмотрении было отказано со ссылкой на Приказ.
Решением Верховного Суда Российской Федерации от 30 июня 2017 г. в удовлетворении административного искового заявления о признании Приказа недействующим Обществу отказано.
В апелляционной жалобе Общество, не соглашаясь с таким решением, просит его отменить ввиду несоответствия выводов суда первой инстанции обстоятельствам дела и принять по делу новое решение — об удовлетворении административного иска. Считает, что Приказ носит нормативный характер, поскольку принят управомоченным органом государственной власти, направлен на урегулирование отношений в сфере недропользования, содержит правила поведения, обязательные для неопределенного круга лиц, и рассчитан на неоднократное применение. Оспариваемый акт, фактически вводя запрет на подачу соответствующих заявок в отношении определенных территорий и полезных ископаемых, не только затрагивает, но и непосредственно ограничивает права административного истца и всех заинтересованных лиц на получение права пользования недрами.
В возражениях на апелляционную жалобу Минприроды России просит в ее удовлетворении отказать и оставить решение суда без изменения, полагая, что основания для его отмены в апелляционном порядке отсутствуют.
Министерство юстиции Российской Федерации (далее — Минюст России) в отзыве на апелляционную жалобу указало, что Приказ на правовую экспертизу не представлялся, и высказало позицию, что исходя из правовой природы данного документа он подлежит регистрации в Минюсте России.
Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации находит ее подлежащей удовлетворению по следующим основаниям.
Отказывая Обществу в удовлетворении административного искового заявления, суд первой инстанции указал в решении, что Приказ является организационно-распорядительным актом, не имеющим нормативного характера, утвержденный им перечень содержит конкретные наименования полезных ископаемых (янтарь, нефрит, уголь каменный, уголь бурый, фосфаты и соли калийные природные, углеводородное сырье) и территорий, в отношении которых в 2017 г. не допускается заявительный (упрощенный) порядок получения права пользования участками недр в целях геологического изучения, и не может рассматриваться как нарушающий права административного истца на пользование недрами.
С таким выводом Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации согласиться не может, так как он не соответствует обстоятельствам административного дела и сделан с нарушением норм процессуального права.
Конституционный Суд Российской Федерации в постановлении от 31 марта 2015 г. № 5-П «По делу о проверке конституционности пункта 1 части 4 статьи 2 Федерального конституционного закона „О Верховном Суде Российской Федерации“ и абзаца третьего подпункта 1 пункта 1 статьи 342 Налогового кодекса Российской Федерации в связи с жалобой открытого акционерного общества „Газпром нефть“ разъяснил, что под нормативным правовым актом понимается письменный официальный документ, принятый (изданный) в определенной форме правотворческим органом в пределах его компетенции и направленный на установление, изменение или отмену правовых норм, а под правовой нормой — общеобязательное государственное предписание постоянного или временного характера, рассчитанное на многократное применение.»
Согласно разъяснению Пленума Верховного Суда Российской Федерации, содержащемуся в постановлении от 29 ноября 2007 г. № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части», существенными признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.
Приказ принят управомоченным органом — федеральным органом исполнительной власти (Минприроды России), обладающим полномочиями по нормативно-правовому регулированию в установленных сферах деятельности (пункт 1 Положения о Министерстве природных ресурсов и экологии Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 11 ноября 2015 г. № 1219). Его издание предусмотрено пунктом 1.18 Порядка.
Оспариваемый акт содержит правовые нормы, обязательные для неопределенного круга лиц, которые могут являться пользователями недр в силу части 1 статьи 9 Закона о недрах, закрепляющей, что пользователями недр могут быть субъекты предпринимательской деятельности, в том числе участники простого товарищества, иностранные граждане, юридические лица, если иное не установлено федеральными законами.
Приказ рассчитан на неоднократное применение в 2017 г. и направлен на урегулирование общественных отношений, связанных с пользованием недрами в целях геологического изучения. Оспариваемый акт фактически вводит запрет на подачу соответствующих заявок на определенных территориях и в отношении конкретных видов полезных ископаемых, тем самым ограничивая права всех заинтересованных лиц на пользование недрами.
При этом Приказ не затрагивает оперативные и другие текущие вопросы организации деятельности Минприроды России, как ошибочно указал суд первой инстанции в обжалуемом решении.
Таким образом, Приказ является нормативным правовым актом.
В соответствии с частью 3 статьи 15 Конституции Российской Федерации любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.
В силу подпункта «г» пункта 2 части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд обязан выяснить, соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок их опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу.
Указом Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» предусмотрено, что нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций или имеющие межведомственный характер, прошедшие государственную регистрацию в Минюсте России, подлежат обязательному официальному опубликованию, кроме актов или отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера. Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти в течение 10 дней после дня их государственной регистрации подлежат официальному опубликованию в «Российской газете» или на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru). Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, кроме актов и отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, не прошедшие государственную регистрацию, а также зарегистрированные, но не опубликованные в установленном порядке, не влекут правовых последствий, как не вступившие в силу, и не могут служить основанием для регулирования соответствующих правоотношений, применения санкций к гражданам, должностным лицам и организациям за невыполнение содержащихся в них предписаний (пункты 8, 9, 10).
Обязательность государственной регистрации нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающих правовой статус организаций, имеющих межведомственный характер, независимо от срока их действия закреплена в Правилах подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. № 1009. Государственная регистрация таких актов осуществляется Минюстом России (пункты 10, 11).
Поскольку Приказ затрагивает право пользования недрами субъектами предпринимательской деятельности, в том числе гражданами Российской Федерации, зарегистрированными в качестве индивидуальных предпринимателей, иностранными гражданами, он подлежал государственный регистрации в Минюсте России.
Однако из материалов дела следует, что Приказ не был зарегистрирован в Минюсте России и официально не опубликован в установленном порядке в нарушение части 3 статьи 15 Конституции Российской Федерации, а также приведенных выше положений Указа Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. № 763 и постановления Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. № 1009.
В пункте 17 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 г. № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части» разъяснено, что при рассмотрении дела по существу суду надлежит выяснять порядок принятия нормативного правового акта, в частности предусмотренные правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе правила их опубликования. Если суд установит, что при издании оспариваемого нормативного правового акта были нарушены требования законодательства хотя бы по одному из оснований, влекущих признание акта недействующим, он вправе принять решение об удовлетворении заявления без исследования других обстоятельств по делу, в том числе содержания оспариваемого акта.
С учетом изложенного решение суда первой инстанции об отказе в иске о признании Приказа недействующим подлежит отмене с принятием нового решения об удовлетворении административного иска.
Руководствуясь статьями 308 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации
апелляционную жалобу акционерного общества «Росгеология» удовлетворить.
Решение Верховного Суда Российской Федерации от 30 июня 2017 г. об отказе в иске о признании недействующим приказа Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 30 декабря 2016 г. № 720 «Об утверждении перечня полезных ископаемых и (или) территорий, в отношении которых в 2017 году не допускается подача заявок на получение права пользования участком недр в целях геологического изучения, включающего поиски и оценку месторождений твердых полезных ископаемых или углеводородного сырья, проводимого за счет собственных (в том числе привлеченных) средств заявителей, в порядке, предусмотренном разделами 4 и 5 Порядка рассмотрения заявок на получение права пользования недрами для геологического изучения недр (за исключением недр на участках недр федерального значения и участках недр местного значения), утвержденного приказом Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 10 ноября 2016 г. № 583» отменить.
Принять по административному делу новое решение, которым административное исковое заявление акционерного общества «Росгеология» удовлетворить. Признать не действующим со дня принятия настоящего определения приказ Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 30 декабря 2016 г. № 720 «Об утверждении перечня полезных ископаемых и (или) территорий, в отношении которых в 2017 году не допускается подача заявок на получение права пользования участком недр в целях геологического изучения, включающего поиски и оценку месторождений твердых полезных ископаемых или углеводородного сырья, проводимого за счет собственных (в том числе привлеченных) средств заявителей, в порядке, предусмотренном разделами 4 и 5 Порядка рассмотрения заявок на получение права пользования недрами для геологического изучения недр (за исключением недр на участках недр федерального значения и участках недр местного значения), утвержденного приказом Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 10 ноября 2016 г. № 583».