Апелляционное определение Апелляционной коллегии Верховного Суда РФ от 26.10.2017 № АПЛ17-337
<Об оставлении без изменения Решения Верховного Суда РФ от 21.06.2017 № АКПИ17-258, которым было отказано в удовлетворении заявления о признании недействующими пунктов 5.1.2, 5.1.3, 5.4.2 Положения о Федеральной службе по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций, утв. Постановлением Правительства РФ от 16.03.2009 № 228, частично пунктов 3, 7, 8, 9, 11, 11(1), 14, 15, 18 Правил регистрации радиоэлектронных средств и высокочастотных устройств, утв. Постановлением Правительства РФ от 12.10.2004 № 539, подпункта «к» пункта 5 Положения о Государственной комиссии по радиочастотам, утв. Постановлением Правительства РФ от 02.07.2004 № 336>
Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации в составе:
председательствующего Зайцева В.Ю.,
членов коллегии Горчаковой Е.В., Корчашкиной Т.Е.,
с участием прокурора Масаловой Л.Ф.
рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью «Лардекс» о признании недействующими пунктов 5.1.2, 5.1.3, 5.4.2 Положения о Федеральной службе по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 16 марта 2009 г. № 228; частично не действующими пунктов 3, 7, 8, 9, 11, 11(1), 14, 15, 18 Правил регистрации радиоэлектронных средств и высокочастотных устройств, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 12 октября 2004 г. № 539; подпункта «к» пункта 5 Положения о Государственной комиссии по радиочастотам, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 2 июля 2004 г. № 336,
по апелляционной жалобе административного истца на решение Верховного Суда Российской Федерации от 21 июня 2017 г., которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Зайцева В.Ю., объяснения представителей административного истца Ю., Р.М. и М.А., поддержавших доводы апелляционной жалобы, представителей Правительства Российской Федерации Р.А. и М.Н., возражавших против доводов апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Масаловой Л.Ф., полагавшей апелляционную жалобу необоснованной, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации
Правительство Российской Федерации постановлением от 16 марта 2009 г. № 228, опубликованным в Собрании законодательства Российской Федерации 23 марта 2009 г. № 12 и в «Российской газете» 24 марта 2009 г. № 49, утвердило Положение о Федеральной службе по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций (далее — Положение № 228).
Постановлением Правительства Российской Федерации от 12 октября 2004 г. № 539, опубликованным в Собрании законодательства Российской Федерации 18 октября 2004 г. № 42 и в «Российской газете» 21 октября 2004 г. № 232, утверждены Правила регистрации радиоэлектронных средств и высокочастотных устройств (далее — Правила).
Положение о Государственной комиссии по радиочастотам утверждено постановлением Правительства Российской Федерации от 2 июля 2004 г. № 336, опубликованным в «Российской газете» 8 июля 2004 г. № 144 и в Собрании законодательства Российской Федерации 12 июля 2004 г. № 28 (далее — Положение № 336).
Общество с ограниченной ответственностью «Лардекс» (далее — Общество), являющееся оператором связи, обратилось в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением, в котором просило признать недействующими: пункты 5.1.2, 5.1.3, 5.4.2 Положения № 228; пункты 3, 7, 8, 9, 11, 11(1), 14, 15, 18 Правил в части возложения на Федеральную службу по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций (далее — Роскомнадзор) полномочия по регистрации радиоэлектронных средств и высокочастотных устройств гражданского назначения; подпункт «к» пункта 5 Положения № 336 в части, допускающей представление Роскомнадзором в Государственную комиссию по радиочастотам материалов о невыполнении пользователями радиочастотного спектра условий, установленных решениями указанной комиссии. В обоснование заявления Общество ссылалось на противоречие оспариваемых норм Федеральному конституционному закону от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» (далее — Закон о Правительстве Российской Федерации), Федеральному закону от 7 июля 2003 г. № 126-ФЗ «О связи» (далее — Закон о связи), Федеральному закону от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» (далее — Закон об организации предоставления государственных и муниципальных услуг), Федеральному закону от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее — Закон о защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей), Указу Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» (далее — Указ Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314).
Нарушение своих прав Общество усматривает в том, что по материалам неуполномоченного органа ему было отказано в продлении права на использование радиочастотного спектра в ранее выделенной полосе радиочастот 1797,5 — 1802,5 МГц и данное право было прекращено, это повлекло невозможность дальнейшего осуществления предпринимательской деятельности в сфере оказания услуг связи.
Решением Верховного Суда Российской Федерации от 21 июня 2017 г. в удовлетворении административного искового заявления Обществу отказано.
Не согласившись с таким решением, Общество подало апелляционную жалобу, в которой просит его отменить, как незаконное и необоснованное, и принять по делу новое решение — об удовлетворении административного иска. По мнению административного истца, суд первой инстанции не дал правовой оценки его доводам о том, что в сфере связи осуществлять функции по оказанию государственных услуг могут лишь федеральные агентства, но не федеральные службы; при отсутствии у Роскомнадзора полномочия на представление в Государственную комиссию по радиочастотам в соответствии с подпунктом «к» пункта 5 Положения № 336 материалов о невыполнении пользователями радиочастотного спектра условий, установленных решениями названной комиссии, она не вправе рассматривать такие материалы и принимать по ним решения.
Общество выражает также несогласие с выводом суда первой инстанции о том, что оспариваемые положения нормативных правовых актов являются ясными и определенными, а их применение не вызывает неоднозначного толкования.
В возражениях на апелляционную жалобу Правительство Российской Федерации просит оставить ее без удовлетворения, считая, что решение суда первой инстанции принято в соответствии с нормами материального и процессуального права, является законным и обоснованным.
Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации оснований для ее удовлетворения и отмены обжалуемого решения суда не находит.
В соответствии с пунктом 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основанием для признания нормативного правового акта не действующим полностью или в части является его несоответствие иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу. Отказывая Обществу в удовлетворении административного искового заявления, суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что по настоящему административному делу такое основание отсутствует.
Статьей 12 Закона о Правительстве Российской Федерации установлено, что руководство работой федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти, контроль за их деятельностью, распределение функций между федеральными органами исполнительной власти, утверждение положений о федеральных министерствах и об иных федеральных органах исполнительной власти осуществляет Правительство Российской Федерации.
Положение № 228 определяет Роскомнадзор как федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по контролю и надзору в сфере средств массовой информации, в том числе электронных, и массовых коммуникаций, информационных технологий и связи, функции по контролю и надзору за соответствием обработки персональных данных требованиям законодательства Российской Федерации в области персональных данных, а также функции по организации деятельности радиочастотной службы (пункт 1).
В пункте 5 названного положения закреплены полномочия Роскомнадзора, к которым, в частности, отнесены присвоение (назначение) радиочастот или радиочастотного канала для радиоэлектронных средств на основании решения Государственной комиссии по радиочастотам (пункт 5.1.2), регистрация присвоения (назначения) радиочастот и радиочастотных каналов (пункт 5.1.3) и регистрация радиоэлектронных средств и высокочастотных устройств гражданского назначения (пункт 5.4.2).
Разрешая настоящее административное дело, суд первой инстанции обоснованно отверг доводы административного истца о противоречии приведенных пунктов Положения № 228 нормативным правовым актам большей юридической силы.
Как уже отмечалось выше, утверждение положений о федеральных органах исполнительной власти, а также распределение функций между федеральными органами исполнительной власти относятся к полномочиям Правительства Российской Федерации (статья 12 Закона о Правительстве Российской Федерации).
Пункт 2 Указа Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314 устанавливает, что функции федерального органа исполнительной власти, руководство деятельностью которого осуществляет Правительство Российской Федерации, определяются постановлением Правительства Российской Федерации.
Исходя из структуры федеральных органов исполнительной власти, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 21 мая 2012 г. № 636, Роскомнадзор подведомственен Министерству связи и массовых коммуникаций Российской Федерации, руководство деятельностью которого осуществляет Правительство Российской Федерации.
Федеральная служба является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности. Под такими функциями понимаются: осуществление действий по контролю и надзору за исполнением органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами и другими нормативными правовыми актами общеобязательных правил поведения; выдача органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами разрешений (лицензий) на осуществление определенного вида деятельности и (или) конкретных действий юридическим лицам и гражданам; регистрация актов, документов, прав, объектов, а также издание индивидуальных правовых актов (подпункт «б» пункта 2, подпункт «а» пункта 4 Указа Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314).
Таким образом, Правительство Российской Федерации вправе было наделить Роскомнадзор, являющийся федеральной службой, соответствующими полномочиями, направленными на реализацию функций по контролю и надзору в установленной сфере деятельности.
Довод апелляционной жалобы о том, что в сфере связи осуществлять функции по оказанию государственных услуг могут лишь федеральные агентства, но не федеральные службы, несостоятелен, поскольку из Закона об организации предоставления государственных и муниципальных услуг и Правил разработки и утверждения административных регламентов предоставления государственных услуг, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 16 мая 2011 г. № 373, не следует, что государственные услуги вправе предоставлять исключительно федеральные агентства. При этом определения понятий «функции по контролю и надзору» и «функции по оказанию государственных услуг», приведенные в Указе Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314, предназначены лишь для целей этого указа, в котором не содержится запрета на оказание федеральными службами государственных услуг.
Суд первой инстанции также правильно указал в обжалуемом решении, что Закон об организации предоставления государственных и муниципальных услуг регулирует отношения, возникающие в связи с предоставлением государственных и муниципальных услуг соответственно федеральными органами исполнительной власти, органами государственных внебюджетных фондов, исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также органами местного самоуправления, и не определяет полномочия федерального органа исполнительной власти, руководство деятельностью которого осуществляет Правительство Российской Федерации.
Из преамбулы постановления Правительства Российской Федерации от 12 октября 2004 г. № 539 следует, что Правила приняты во исполнение статьи 22 Закона о связи, в силу пункта 5 которой средства связи, иные радиоэлектронные средства и высокочастотные устройства, являющиеся источниками электромагнитного излучения, подлежат регистрации, а перечень радиоэлектронных средств и высокочастотных устройств, подлежащих регистрации, и порядок их регистрации определяются Правительством Российской Федерации.
Правила устанавливают порядок регистрации радиоэлектронных средств и высокочастотных устройств гражданского назначения, используемых на территории Российской Федерации и территориях, находящихся под юрисдикцией Российской Федерации (пункт 1).
Регистрация радиоэлектронных средств и высокочастотных устройств осуществляется Роскомнадзором в целях учета источников электромагнитного излучения, влияющих на обеспечение надлежащего использования радиочастот (радиочастотных каналов) (пункт 3).
Пункт 7 Правил предусматривает, что регистрация радиоэлектронных средств и высокочастотных устройств осуществляется по заявлению владельца радиоэлектронных средств и (или) высокочастотных устройств или пользователя радиоэлектронного средства, подаваемому на бумажном носителе или в форме электронного документа.
Пункт 8 Правил устанавливает необходимые реквизиты такого заявления, а в пункте 9 Правил указано, в какой территориальный орган Роскомнадзора следует его подавать, если радиоэлектронное средство и (или) высокочастотное устройство планируется использовать на территории нескольких субъектов Российской Федерации.
Пункт 11 Правил определяет порядок действий территориального органа Роскомнадзора после получения соответствующего заявления.
Свидетельство о регистрации или мотивированное уведомление об отказе в такой регистрации может быть создано в форме электронного документа (пункт 11(1).
В соответствии с пунктом 14 Правил свидетельство о регистрации оформляется отдельно на каждое радиоэлектронное средство и (или) высокочастотное устройство. Оно является именным документом и дает его владельцу право на использование радиоэлектронного средства и (или) высокочастотного устройства.
Пунктом 15 Правил определен порядок перерегистрации радиоэлектронных средств и высокочастотных устройств.
Сведения о высокочастотных устройствах и об их владельцах, о радиоэлектронных средствах и об их владельцах и пользователях предоставляются Роскомнадзором и его территориальными органами или операторами связи, оказывающими услуги связи с использованием данных радиоэлектронных средств и высокочастотных устройств, государственным органам в соответствии с их полномочиями в случаях, установленных законодательством Российской Федерации (пункт 18).
Перечисленные нормативные предписания в полной мере соответствуют законодательству Российской Федерации, так как Правительство Российской Федерации, наделяя Роскомнадзор функциями по регистрации радиоэлектронных средств и высокочастотных устройств, действовало в пределах полномочий, предоставленных ему Законом о Правительстве Российской Федерации, Законом о связи и Указом Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314.
Положение № 336 принято на основании пункта 2 статьи 22 Закона о связи, закрепляющего, что в Российской Федерации регулирование использования радиочастотного спектра осуществляется межведомственным коллегиальным органом по радиочастотам при федеральном органе исполнительной власти в области связи (Государственная комиссия по радиочастотам), обладающим всей полнотой полномочий в области регулирования радиочастотного спектра. Положение о Государственной комиссии по радиочастотам и ее состав утверждаются Правительством Российской Федерации. Положением о Государственной комиссии по радиочастотам должен устанавливаться порядок распределения радиочастот. Указанное положение должно содержать, в частности, порядок принятия решений Государственной комиссией по радиочастотам и состав указанной комиссии с участием представителей всех заинтересованных федеральных органов исполнительной власти, а также Государственной корпорации по космической деятельности «Роскосмос».
Пункт 5 Положения № 336 наделяет Государственную комиссию по радиочастотам рядом полномочий, к числу которых отнесено рассмотрение представляемых уполномоченными федеральными органами исполнительной власти материалов о невыполнении пользователями радиочастотного спектра условий, установленных решениями Комиссии (подпункт «к»).
Суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что такое правовое регулирование согласуется с нормами Закона о связи.
Так, пунктом 10 статьи 24 названного закона предусмотрено, что в случае выявления нарушения условий, установленных при выделении полосы радиочастот либо присвоении (назначении) радиочастоты или радиочастотного канала, разрешение на использование радиочастотного спектра пользователями радиочастотным спектром для радиоэлектронных средств гражданского назначения может быть приостановлено органом, выделившим полосу радиочастот либо присвоившим (назначившим) радиочастоту или радиочастотный канал в соответствии с пунктами 2 и 3 данной статьи на срок, необходимый для устранения этого нарушения, но не более чем на девяносто дней.
Пунктом 11 приведенной статьи определены основания, при наличии которых разрешение на использование радиочастотного спектра прекращается во внесудебном порядке или срок действия такого разрешения не продлевается. Одним из таких оснований является, в частности, невыполнение пользователем радиочастотным спектром условий, установленных в решении о выделении полосы радиочастот либо присвоении (назначении) радиочастоты или радиочастотного канала.
В силу пункта 1 статьи 4 Закона о защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей определение федеральных органов исполнительной власти, уполномоченных на осуществление федерального государственного контроля (надзора), установление их организационной структуры, полномочий, функций и порядка их деятельности и определение перечня должностных лиц указанных федеральных органов исполнительной власти и их полномочий осуществляются Президентом Российской Федерации и Правительством Российской Федерации в соответствии с Законом о Правительстве Российской Федерации.
С доводом апелляционной жалобы о том, что у Роскомнадзора отсутствуют полномочия на представление материалов в Государственную комиссию по радиочастотам в соответствии с подпунктом «к» пункта 5 Положения № 336, согласиться нельзя, поскольку данная федеральная служба является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере связи. Кроме того, согласно пункту 17 Положения № 336 представитель Роскомнадзора входит в состав указанной комиссии (с правом решающего голоса).
Утверждение административного истца о неопределенности оспариваемых положений нормативных правовых актов, создающей возможность для злоупотреблений со стороны правоприменителей, является несостоятельным, так как эти положения отвечают критериям ясности, недвусмысленности, не допускают неоднозначного толкования, сведений о том, что в правоприменительной практике отсутствует их единообразное понимание, не имеется.
Заявляя требования о признании недействующими пунктов 5.1.2, 5.1.3, 5.4.2 Положения № 228; частично не действующими пунктов 3, 7, 8, 9, 11, 11(1), 14, 15, 18 Правил; подпункта «к» пункта 5 Положения № 336, административный истец фактически выражает несогласие с решением Государственной комиссии по радиочастотам от 1 июля 2016 г. № 16-37-09-5, которым было прекращено действие решения данной комиссии от 23 октября 2006 г. № 06-17-05-258 о выделении Обществу полосы радиочастот в диапазоне 1797,5 — 1802,5 МГц для создания сетей беспроводного доступа на территории ряда городов Российской Федерации. Однако проверка законности названного решения не может быть осуществлена Верховным Судом Российской Федерации в рамках настоящего дела, рассматриваемого в порядке абстрактного нормоконтроля.
Учитывая, что отсутствуют правовые нормы большей юридической силы, которым бы противоречили оспариваемые положения нормативных правовых актов, суд первой инстанции правомерно, руководствуясь пунктом 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, отказал Обществу в удовлетворении заявленных требований.
Обжалуемое судебное решение вынесено с соблюдением норм процессуального права и при правильном применении норм материального права. Предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены решения в апелляционном порядке не имеется.
Руководствуясь статьями 308 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации
решение Верховного Суда Российской Федерации от 21 июня 2017 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу открытого акционерного общества «Лардекс» — без удовлетворения.