Апелляционное определение Апелляционной коллегии Верховного Суда РФ от 03.10.2017 № АПЛ17-296
<Об оставлении без изменения решения Верховного Суда РФ от 31.05.2017 № АКПИ17-208, которым отказано в удовлетворении заявления о признании недействующими Критериев непосредственного участия граждан в действиях подразделений особого риска, утв. Постановлением Правительства РФ от 11.12.1992 № 958>
Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации в составе:
председательствующего Зайцева В.Ю.,
членов коллегии Попова В.В., Ситникова Ю.В.,
с участием прокурора Масаловой Л.Ф.
рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Л. о признании недействующими Критериев непосредственного участия граждан в действиях подразделений особого риска, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 11 декабря 1992 г. № 958 «О мерах по обеспечению социальной защиты граждан из подразделений особого риска»,
по апелляционной жалобе Л. на решение Верховного Суда Российской Федерации от 31 мая 2017 г., которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Зайцева В.Ю., объяснения представителей административного истца С. и Х., поддержавших доводы апелляционной жалобы, представителей Правительства Российской Федерации К. и М., возражавших против доводов апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Масаловой Л.Ф., полагавшей апелляционную жалобу необоснованной, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации
Правительство Российской Федерации постановлением от 11 декабря 1992 г. № 958 «О мерах по обеспечению социальной защиты граждан из подразделений особого риска» (далее — постановление Правительства Российской Федерации от 11 декабря 1992 г. № 958) утвердило Критерии непосредственного участия граждан в действиях подразделений особого риска (далее — Критерии).
Нормативный правовой акт опубликован в Собрании законодательства Российской Федерации 31 мая 1999 г. № 22.
Л. обратился в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением, в котором просил признать Критерии недействующими. В обоснование заявления административный истец ссылался на противоречие оспариваемого нормативного правового акта постановлению Верховного Совета Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. № 2123-1 «О распространении действия Закона РСФСР „О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС“ на граждан из подразделений особого риска» (далее — постановление Верховного Совета Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. № 2123-1). По мнению Л., в результате утверждения Критериев Правительство Российской Федерации подвергло дискриминации граждан из подразделений особого риска, произвольно ограничив применение к ним положений пункта 1 названного постановления Верховного Совета Российской Федерации.
В заявлении административного истца указано, что решением Сормовского районного суда г. Нижний Новгород от 12 июля 2005 г. за Л. признано право на льготы, предусмотренные для лиц личного состава подразделений по сборке ядерных зарядов из числа военнослужащих в соответствии с подпунктом «г» пункта 1 постановления Верховного Совета Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. № 2123-1. Однако Министерство обороны Российской Федерации уклонилось от выдачи ему удостоверения установленного образца, в связи с чем Л. обратился в суд с исковым заявлением к данному министерству. Решением Пресненского районного суда г. Москвы от 23 марта 2016 г. в удовлетворении требования об обязании выдать удостоверение Л. отказано со ссылкой на его несоответствие Критериям, которые он считает незаконными.
Решением Верховного Суда Российской Федерации от 31 мая 2017 г. в удовлетворении административного искового заявления о признании Критериев недействующими Л. отказано.
В апелляционной жалобе Л., не соглашаясь с таким решением, просит его отменить, как незаконное и необоснованное, и принять по делу новое решение — об удовлетворении заявленного требования. Полагает, что обжалуемое решение вынесено в результате неправильного определения обстоятельств, имеющих значение для административного дела, недоказанности установленных судом первой инстанции обстоятельств, имеющих значение для административного дела, несоответствия выводов суда первой инстанции, изложенных в решении, обстоятельствам административного дела, при неправильном применении норм материального права и с нарушением норм процессуального права.
В возражениях на апелляционную жалобу Правительство Российской Федерации просит в ее удовлетворении отказать, считая, что предусмотренных законом оснований для отмены решения суда первой инстанции по доводам апелляционной жалобы не имеется.
Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации оснований для ее удовлетворения и отмены обжалуемого решения суда не находит.
В соответствии с пунктом 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основанием для признания нормативного правового акта не действующим полностью или в части является его несоответствие иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу. Отказывая Л. в удовлетворении административного искового заявления, суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что по настоящему административному делу такое основание отсутствует.
Как следует из преамбулы постановления Правительства Российской Федерации от 11 декабря 1992 г. № 958, оно принято во исполнение постановления Верховного Совета Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. № 2123-1.
Данным постановлением Верховный Совет Российской Федерации распространил действие Закона РСФСР от 15 мая 1991 г. «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС» (далее — Закон РСФСР «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС») на граждан из подразделений особого риска в пределах, установленных этим постановлением.
К гражданам из подразделений особого риска в соответствии с пунктом 1 приведенного нормативного правового акта отнесены лица из числа военнослужащих и вольнонаемного состава Вооруженных Сил СССР, войск и органов Комитета государственной безопасности СССР, внутренних войск, железнодорожных войск и других воинских формирований, лиц начальствующего и рядового состава органов внутренних дел: непосредственные участники испытаний ядерного оружия в атмосфере, боевых радиоактивных веществ и учений с применением такого оружия до даты фактического прекращения таких испытаний и учений (подпункт «а»); непосредственные участники подземных испытаний ядерного оружия в условиях нештатных радиационных ситуаций и действия других поражающих факторов ядерного оружия (подпункт «б»); непосредственные участники ликвидации радиационных аварий на ядерных установках надводных и подводных кораблей и других военных объектах (подпункт «в»); личный состав отдельных подразделений по сборке ядерных зарядов из числа военнослужащих (подпункт «г»); непосредственные участники подземных испытаний ядерного оружия, проведения и обеспечения работ по сбору и захоронению радиоактивных веществ (подпункт «д»).
Закрепив в приведенных предписаниях категории граждан из подразделений особого риска, Верховный Совет Российской Федерации вместе с тем не определил конкретные признаки непосредственного участия граждан в действиях подразделений особого риска, что могло вызвать неопределенность в применении нормативного правового акта.
Правительство Российской Федерации в пределах полномочий, предоставленных ему Конституцией (Основным Законом) Российской Федерации — России, принятой 12 апреля 1978 г., и Законом РСФСР от 3 августа 1979 г. «О Совете Министров РСФСР», действовавшими на день издания оспариваемого нормативного правового акта, детализировало положения постановления Верховного Совета Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. № 2123-1, установив критерии, с учетом которых определяется непосредственное участие граждан в действиях подразделений особого риска.
К таким критериям им были отнесены: участие в испытаниях ядерного оружия в атмосфере, боевых радиоактивных веществ и в учениях с применением такого оружия до 1 января 1963 г. при выполнении служебных обязанностей (пункт 1); участие в подземных испытаниях ядерного оружия в условиях нештатных радиационных ситуаций (согласно перечню, определяемому Министерством обороны Российской Федерации, Министерством Российской Федерации по атомной энергии) и действия других поражающих факторов ядерного оружия (пункт 2); участие в ликвидации радиационных аварий, зарегистрированных в установленном порядке Министерством обороны Российской Федерации, происшедших на ядерных установках надводных и подводных кораблей и других военных объектах, при выполнении служебных обязанностей (пункт 3); участие в подземных испытаниях ядерного оружия, проведении и обеспечении работ по сбору и захоронению радиоактивных веществ (пункт 5).
Как правомерно отмечено в обжалуемом решении, названные положения Критериев не могут рассматриваться как нарушающие права и законные интересы административного истца, поскольку он не выполнял служебные обязанности в перечисленных сферах деятельности.
Постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. № 2123-1 закреплено право военнослужащих, составляющих личный состав отдельных подразделений по сборке ядерных зарядов, на получение льгот и компенсаций, предусмотренных Законом РСФСР «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС».
Правительство Российской Федерации в пункте 4 оспариваемого нормативного правового акта установило критерии непосредственного участия военнослужащих в действиях подразделений особого риска при выполнении служебных обязанностей по сборке ядерных зарядов, определив, что участие в таких работах должно иметь место до 31 декабря 1961 г. Указание на эту дату обусловлено тем, что до этого времени в воинские части ядерные заряды поступали с заводов-изготовителей в разобранном состоянии и военнослужащими проводились работы по сборке ядерных зарядов. Начиная с 1962 г. сборка ядерных зарядов осуществлялась исключительно на заводах Министерства обороны Российской Федерации, и работы по сборке ядерных зарядов воинскими частями не проводились. В названном пункте определено также, что критерием непосредственного участия в работах по сборке ядерных зарядов является выполнение военнослужащими служебных обязанностей в составе: персонала инженерно-технических служб (сборочные бригады, поверочные лаборатории, службы хранения); персонала хранилищ узлов ядерных зарядов; специалистов военных представительств, непосредственно осуществлявших контроль за изготовлением компонентов ядерных зарядов и за сборкой этих зарядов.
Проанализировав приведенные предписания пункта 4 Критериев, суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что они не противоречат пункту 1 постановления Верховного Совета Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. № 2123-1, распространившему действие Закона РСФСР «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС» на личный состав именно отдельных подразделений по сборке ядерных зарядов.
Нельзя признать состоятельным довод апелляционной жалобы о том, что у Правительства Российской Федерации не имелось полномочий на издание Критериев. Законодательство Российской Федерации, действовавшее на день принятия оспариваемого нормативного правового акта, наделяло высший исполнительный орган государственной власти широким кругом полномочий, в том числе в социальной сфере. Так, статья 127 Конституции (Основного Закона) Российской Федерации — России, принятой 12 апреля 1978 г., в редакции Закона Российской Федерации от 21 апреля 1992 г. № 2708-1 предусматривала издание Советом Министров Российской Федерации на основе и во исполнение законов Российской Федерации и иных решений Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации, указов Президента Российской Федерации постановлений и распоряжений, обязательных к исполнению на всей территории Российской Федерации. Статья 8 Закона РСФСР от 3 августа 1979 г. «О Совете Министров РСФСР» к одним из основных полномочий Совета Министров РСФСР в области социального развития относила участие в проведении единой политики социального обеспечения и руководство организацией социального обеспечения РСФСР.
Исходя из названных норм Правительство Российской Федерации как орган государственной власти, руководящий единой политикой социального обеспечения в Российской Федерации, вправе было на основе и во исполнение постановления Верховного Совета Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. № 2123-1 принять Критерии.
Оспариваемый нормативный правовой акт издан в целях реализации прав и интересов граждан, принимавших в составе подразделений особого риска непосредственное участие в испытаниях ядерного и термоядерного оружия, ликвидации аварий ядерных установок на средствах вооружения и военных объектах, в том числе права на получение мер социальной защиты, и не может рассматриваться как ограничивающий права данной категории граждан.
Не соответствует действительности утверждение Л. в апелляционной жалобе о том, что Критерии, вопреки выводу суда первой инстанции, не расширили круг лиц, относящихся к гражданам из подразделений особого риска. Из содержания оспариваемого нормативного правового акта усматривается, что к числу таких лиц им отнесены не только военнослужащие Вооруженных Сил СССР, войск и органов Комитета государственной безопасности СССР и других воинских формирований и сотрудники органов внутренних дел, но и военнослужащие Вооруженных Сил Российской Федерации, войск и органов Министерства безопасности Российской Федерации, внутренних войск, Службы внешней разведки Российской Федерации, Федерального агентства правительственной связи и информации при Президенте Российской Федерации, Главного управления охраны Российской Федерации, Федерального управления железнодорожных войск при Министерстве путей сообщения Российской Федерации и др. Такой вывод согласуется с постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 1 июля 2014 г. № 20-П.
В апелляционной жалобе административный истец указывает также на недостоверность вывода суда первой инстанции о том, что после 31 декабря 1961 г. сборка ядерных зарядов осуществлялась исключительно на заводах Министерства обороны Российской Федерации и работы по сборке ядерных зарядов военнослужащими в воинских частях уже не проводились. Между тем данное обстоятельство подтверждается, в том числе, приказом Министра обороны Российской Федерации от 22 сентября 2016 г. № 590 «Об определении порядка и условий оформления и выдачи удостоверений гражданам из подразделений особого риска, указанным в постановлении Верховного Совета Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. № 2123-1 „О распространении действия Закона РСФСР „О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС“ на граждан из подразделений особого риска», а также членам семей, потерявшим кормильца из числа этих граждан». В приложении № 3 к этому приказу содержится перечень воинских частей и военных представительств Министерства обороны СССР, в которых до 31 декабря 1961 г. проводились работы по сборке ядерных зарядов.
Довод Л. о том, что в результате утверждения Критериев Правительство Российской Федерации подвергло дискриминации граждан из подразделений особого риска, является необоснованным, поскольку оспариваемый нормативный правовой акт не содержит положений, направленных на ограничение прав и свобод граждан указанной категории.
Заявляя требование о признании Критериев недействующими, Л. фактически выражает несогласие с уклонением Министерства обороны Российской Федерации от выдачи ему удостоверения участника действий подразделений особого риска, а также с решением Пресненского районного суда г. Москвы от 23 марта 2016 г., которым ему отказано в удовлетворении исковых требований к Министерству обороны Российской Федерации об обязании выдать соответствующее удостоверение. Однако проверка законности действий (бездействия) федерального органа исполнительной власти, равно и как названного судебного решения не может быть осуществлена Верховным Судом Российской Федерации в рамках настоящего дела, рассматриваемого в порядке абстрактного нормоконтроля.
Поскольку отсутствуют правовые нормы большей юридической силы, которым бы противоречили Критерии, суд первой инстанции правомерно, руководствуясь пунктом 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, отказал Л. в удовлетворении заявленного требования.
Обжалуемое судебное решение вынесено с соблюдением норм процессуального права и при правильном применении норм материального права. Предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены решения в апелляционном порядке не имеется.
Руководствуясь статьями 308 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации
решение Верховного Суда Российской Федерации от 31 мая 2017 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу Л. — без удовлетворения.