Апелляционное определение Апелляционной коллегии Верховного Суда РФ от 14.03.2017 № АПЛ17-29
<Об оставлении без изменения решения Верховного Суда РФ от 29.11.2016 № АКПИ16-1123, которым было оставлено без удовлетворения заявление о признании недействующим Постановления ЦИК России от 23.09.2016 № 56/541-7>
ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ от 14 марта 2017 г. № АПЛ17-29
Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации в составе:
председательствующего Манохиной Г.В.,
членов коллегии Зайцева В.Ю., Корчашкиной Т.Е.,
с участием прокурора Степановой Л.Е.
рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Политической партии «Российская объединенная демократическая партия „ЯБЛОКО“ об отмене постановления Центральной избирательной комиссии Российской Федерации от 23 сентября 2016 г. № 56/541-7 „Об установлении общих результатов выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации седьмого созыва“»
по апелляционной жалобе административного истца на решение Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2016 г., которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Зайцева В.Ю., объяснения представителей административного истца С. и Р., поддержавших апелляционную жалобу, представителя Центральной избирательной комиссии Российской Федерации В., возражавшего против доводов апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Степановой Л.Е., полагавшей апелляционную жалобу необоснованной, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации
18 сентября 2016 г. состоялись выборы депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации седьмого созыва.
Центральная избирательная комиссия Российской Федерации (далее — ЦИК России) постановлением от 23 сентября 2016 г. № 56/541-7 «Об установлении общих результатов выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации седьмого созыва» (далее — постановление ЦИК России № 56/541-7) признала выборы депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации седьмого созыва по федеральному избирательному округу состоявшимися, а результаты выборов — действительными.
Политическая партия «Российская объединенная демократическая партия „ЯБЛОКО“ (далее — Партия „ЯБЛОКО“, также Партия) обратилась в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением об отмене постановления ЦИК России № 56/541-7 и о признании результатов выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации седьмого созыва по федеральному избирательному округу недействительными.»
В обоснование заявления административный истец указал, что в процессе организации и проведения избирательной кампании со стороны избирательных комиссий, а также со стороны средств массовой информации (далее — СМИ) были допущены нарушения избирательного законодательства, которые привели к тому, что выборы депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации седьмого созыва не могут быть признаны свободными и демократическими и не позволяют установить действительную волю избирателей.
Партия «ЯБЛОКО» ссылалась на то, что имели место серьезное ограничение возможностей для организации наблюдения за выборами, массовое организованное голосование по открепительным удостоверениям, выданным в других регионах, в г. Москве, повсеместное нарушение участковыми избирательными комиссиями порядка сортировки бюллетеней и подсчета голосов, выдачи копий протоколов об итогах голосования, сводных таблиц. В ходе избирательной кампании не был соблюден равный доступ кандидатов к СМИ. В ряде регионов Партия столкнулась с организованным противодействием реализации избирательных прав. Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, местного самоуправления под различными надуманными предлогами отказывали в согласовании заявлений о проведении пикетов. Партией зафиксированы также случаи недопуска к работе и незаконное удаление с избирательных участков как кандидатов и наблюдателей, так и членов избирательных комиссий с правом совещательного голоса.
17 — 19 сентября 2016 г. Партией «ЯБЛОКО» был организован центр по приему звонков от избирателей, наблюдателей и членов избирательных комиссий с правом совещательного голоса, в который поступили 505 сообщений о различных нарушениях избирательного законодательства.
В результате имевших место нарушений требований избирательного законодательства были ущемлены права Партии на участие в свободных выборах, на равное избирательное право, а также ограничено пассивное избирательное право административного истца. В связи с этим постановление ЦИК России № 56/541-7 подлежит отмене по основаниям, предусмотренным пунктами 2, 3, 6 части 6 статьи 100 Федерального закона от 22 февраля 2014 г. № 20-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» (далее — Закон о выборах депутатов).
В суде первой инстанции представитель административного истца С. поддержал административный иск по изложенным в нем доводам, дополнительно пояснив, что Партия не признает законность оспариваемого постановления как по федеральному избирательному округу, так и по одномандатным избирательным округам, поскольку до установления результатов выборов ЦИК России не рассмотрела надлежащим образом жалобу Партии от 22 сентября 2016 г. на нарушения избирательного законодательства.
Решением Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2016 г. в удовлетворении административного искового заявления Партии «ЯБЛОКО» отказано.
Не согласившись с таким решением, Партия подала апелляционную жалобу, в которой просит его отменить. В жалобе указано, что суд первой инстанции неправильно определил обстоятельства, имеющие значение для административного дела, допустил несоответствие выводов этим обстоятельствам, неправильно применил нормы материального и процессуального права, принял решение о правах и обязанностях лиц, не привлеченных к участию в административном деле.
Административный истец ссылается на то, что при рассмотрении дела суд первой инстанции неправомерно отказал ему в удовлетворении ходатайств: об истребовании материалов по проверке жалобы Партии «ЯБЛОКО» на нарушения избирательного законодательства в период избирательной кампании, поданной в ЦИК России 22 сентября 2016 г.; об истребовании доказательств, имеющих значение для разрешения дела; об отложении судебного разбирательства в связи с необходимостью представления судебных актов по результатам рассмотрения административных дел судами, которые на день судебного заседания по настоящему делу еще не были вынесены. Тем самым суд первой инстанции не создал условия для всестороннего и полного установления всех фактических обстоятельств по административному делу.
Партия полагает, что разрешение настоящего дела затрагивает права и обязанности политических партий, принимавших участие в выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации седьмого созыва и получивших определенное количество голосов избирателей, в связи с чем эти партии следовало привлечь к участию в деле на основании статьи 47 и части 3 статьи 247 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации. Не сделав этого, суд принял решение о правах и обязанностях лиц, не привлеченных к участию в деле.
В апелляционной жалобе также указано, что суд в решении неправомерно сослался на пункт 2 части 5 статьи 88 Закона о выборах депутатов и ошибочно применил часть 3 статьи 100 данного закона.
Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации оснований для ее удовлетворения и отмены обжалуемого решения суда не находит.
В соответствии с частями 1, 2 статьи 32 Конституции Российской Федерации граждане Российской Федерации имеют право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей; граждане Российской Федерации имеют право избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме.
Федеральное Собрание — парламент Российской Федерации — является представительным и законодательным органом Российской Федерации, состоящим из двух палат — Совета Федерации и Государственной Думы. Порядок формирования Совета Федерации и порядок выборов депутатов Государственной Думы устанавливаются федеральными законами (статья 94, часть 1 статьи 95, часть 2 статьи 96 Конституции Российской Федерации).
В силу частей 1 - 3 статьи 3, статьи 13 Закона о выборах депутатов в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации (далее — Государственная Дума) избирается 450 депутатов, из которых 225 депутатов Государственной Думы избираются по одномандатным избирательным округам (один округ — один депутат), 225 депутатов Государственной Думы избираются по федеральному избирательному округу пропорционально числу голосов избирателей, поданных за федеральные списки кандидатов в депутаты Государственной Думы (далее — федеральные списки кандидатов). Федеральный избирательный округ включает в себя всю территорию Российской Федерации.
Определение результатов выборов в Государственную Думу по федеральному избирательному округу регламентировано статьей 88 названного закона.
На основании данных, содержащихся в первых экземплярах протоколов окружных избирательных комиссий об итогах голосования по федеральному избирательному округу на соответствующих территориях, ЦИК России после предварительной проверки правильности составления указанных протоколов путем суммирования содержащихся в них данных не позднее чем через две недели после дня голосования определяет результаты выборов депутатов Государственной Думы по федеральному избирательному округу. Суммирование данных, содержащихся в указанных протоколах, осуществляют непосредственно члены ЦИК России с правом решающего голоса (часть 1).
На основании протокола о результатах выборов по федеральному избирательному округу ЦИК России принимает решение о результатах выборов по федеральному избирательному округу (часть 3).
ЦИК России признает выборы по федеральному избирательному округу несостоявшимися, если ни один федеральный список кандидатов не получил 5 и более процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании по федеральному избирательному округу; если все федеральные списки кандидатов получили в совокупности 50 и менее процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании по федеральному избирательному округу (часть 4).
Как следует из материалов дела, ЦИК России в соответствии с действующим избирательным законодательством определила результаты выборов депутатов Государственной Думы седьмого созыва по федеральному избирательному округу путем суммирования данных, содержащихся в первых экземплярах протоколов окружных избирательных комиссий об итогах голосования по федеральному избирательному округу на соответствующих территориях, после предварительной проверки правильности составления указанных протоколов.
Судом первой инстанции установлено, что протокол ЦИК России о результатах выборов по федеральному избирательному округу от 23 сентября 2016 г. и принятое на основании его, а также на основании протоколов и решений окружных избирательных комиссий о результатах выборов по одномандатным избирательным округам решение об установлении общих результатов выборов депутатов Государственной Думы седьмого созыва отвечают всем требованиям, предъявляемым к порядку составления и содержанию данных документов статьями 88 - 90 Закона о выборах депутатов.
Протокол ЦИК России от 23 сентября 2016 г. и сводная таблица о результатах выборов по федеральному избирательному округу от 23 сентября 2016 г. подписаны всеми членами ЦИК России с правом решающего голоса.
При этом отметка в названном протоколе об особом мнении члена ЦИК России К. не свидетельствует о нарушении комиссией процедуры определения и оформления результатов выборов депутатов Государственной Думы седьмого созыва, а является реализацией права, предусмотренного частью 14 статьи 88 Закона о выборах депутатов для членов ЦИК России с правом решающего голоса. Как обоснованно указал суд первой инстанции в обжалуемом решении, данный факт лишь подтверждает открытый и гласный характер деятельности ЦИК России при установлении общих результатов выборов.
Таким образом, как правильно отмечено в обжалуемом решении, предусмотренных законом оснований для признания выборов по федеральному избирательному округу несостоявшимися у ЦИК России не имелось.
Частью 5 статьи 88 Закона о выборах депутатов предусмотрено, что ЦИК России признает результаты выборов по федеральному избирательному округу недействительными, если допущенные при проведении голосования по федеральному избирательному округу или установлении итогов этого голосования нарушения не позволяют с достоверностью определить результаты волеизъявления избирателей (пункт 1); если итоги голосования по федеральному избирательному округу признаны недействительными на части избирательных участков, списки избирателей на которых на момент окончания голосования в совокупности включали в себя не менее 25 процентов от общего числа избирателей, включенных в списки избирателей на момент окончания голосования (пункт 2); по решению суда (пункт 3).
Поскольку приведенных оснований для признания результатов выборов депутатов Государственной Думы седьмого созыва недействительными установлено не было, ЦИК России правомерно признала данные выборы действительными.
Основанием для отмены судом решения ЦИК России о результатах выборов депутатов Государственной Думы после их определения является одно из перечисленных в части 6 статьи 100 Закона о выборах депутатов обстоятельств, а именно: политическая партия, федеральный список кандидатов которой допущен к распределению депутатских мандатов, избранный кандидат израсходовали на проведение своей избирательной кампании помимо средств своего избирательного фонда, а политическая партия также помимо средств избирательных фондов своих региональных отделений иные средства, составляющие более 10 процентов от установленной данным законом предельной суммы всех расходов из средств избирательного фонда политической партии, кандидата (пункт 1); политическая партия, федеральный список кандидатов которой допущен к распределению депутатских мандатов, избранный кандидат осуществляли подкуп избирателей, и указанное нарушение не позволяет выявить действительную волю избирателей (пункт 2); политическая партия, федеральный список кандидатов которой допущен к распределению депутатских мандатов, избранный кандидат при проведении предвыборной агитации не соблюдали ограничений, предусмотренных частью 1 статьи 69 этого закона, и указанное нарушение не позволяет выявить действительную волю избирателей (пункт 3); руководитель политической партии, федеральный список кандидатов которой допущен к распределению депутатских мандатов, избранный кандидат использовали преимущества своего должностного или служебного положения, и указанное нарушение не позволяет выявить действительную волю избирателей (пункт 4); признание после дня голосования незаконным отказа в регистрации федерального списка кандидатов, кандидата, если это нарушение не позволяет выявить действительную волю избирателей (пункт 5); установление иных нарушений законодательства Российской Федерации о выборах депутатов Государственной Думы, если эти нарушения не позволяют выявить действительную волю избирателей (пункт 6).
Аналогичные основания для отмены решения избирательной комиссии о результатах соответствующих выборов закреплены в пункте 2 статьи 77 Федерального закона от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (далее — Закон об основных гарантиях избирательных прав). Этим же пунктом предусмотрено еще одно самостоятельное основание — отсутствие пассивного избирательного права у кандидата, признанного избранным (подпункт «а.1»).
Отказывая в удовлетворении административного иска, суд первой инстанции на основе тщательного исследования имеющихся доказательств в их совокупности пришел к правильному выводу о том, что нарушений избирательного законодательства, которые не позволяют выявить действительную волю избирателей и являются основанием для отмены оспариваемого постановления ЦИК России, по настоящему делу не имеется.
Партия «ЯБЛОКО» в порядке, предусмотренном Законом о выборах депутатов, участвовала в выборах, состоявшихся 18 сентября 2016 г., в которых приняли участие более 52 миллионов избирателей.
По итогам голосования выдвинутый Партией «ЯБЛОКО» федеральный список кандидатов в депутаты получил 1 051 335 голосов избирателей, что составляет 1,99 процента от числа избирателей, принявших участие в голосовании.
Партия самостоятельно проводила свою предвыборную агитацию и использовала все ее формы и методы, установленные Законом об основных гарантиях избирательных прав и Законом о выборах депутатов, в том числе бесплатное эфирное время и печатную площадь.
Административный истец, ссылаясь на многочисленные нарушения избирательного законодательства, имевшие место на территории избирательных участков, а также на незаконность принимаемых участковыми избирательными комиссиями решений, фактически оспаривал итоги голосования на этих избирательных участках.
Между тем в силу части 3 статьи 100 Закона о выборах депутатов и пункта 1.2 статьи 77 Закона об основных гарантиях избирательных прав отменить решение избирательной комиссии об итогах голосования может лишь суд соответствующего уровня.
Согласно статьям 19 - 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, пункту 2 статьи 75 Закона об основных гарантиях избирательных прав решения участковых избирательных комиссий об итогах голосования, а также действия (бездействие) этих избирательных комиссий могут быть оспорены в соответствующем районном суде. Верховному Суду Российской Федерации в качестве суда первой инстанции такие дела неподсудны. В силу части 1 статьи 47 Конституции Российской Федерации никто не может быть лишен права на рассмотрение его дела в том суде и тем судьей, к подсудности которых оно отнесено законом.
Суд первой инстанции при вынесении решения правильно применил приведенные нормы, поскольку иное толкование привело бы к нарушению прав и законных интересов другой стороны по избирательному спору — участковой избирательной комиссии, которая законом уполномочена проводить подсчет голосов, устанавливать итоги голосования на избирательном участке, составлять протокол об итогах голосования и передавать его в территориальную избирательную комиссию, а также рассматривать жалобы (заявления) на нарушения избирательного законодательства и принимать по ним мотивированные решения. Следовательно, при обжаловании в суде решений, действий (бездействия) участковых избирательных комиссий они вправе участвовать в деле, давать объяснения по предъявленным требованиям, возражать против доводов административных истцов, представлять соответствующие доказательства.
При этом нарушения, допущенные на отдельных избирательных участках при проведении голосования по федеральному избирательному округу или установлении итогов голосования, которые не позволяют с достоверностью определить результаты волеизъявления избирателей, могут служить основанием для признания выборов депутатов Государственной Думы недействительными лишь в случае, если итоги голосования по федеральному избирательному округу признаны недействительными на части избирательных участков, списки избирателей на которых на момент окончания голосования в совокупности включали в себя не менее 25 процентов от общего числа избирателей, включенных в списки избирателей на момент окончания голосования (пункт 2 части 5 статьи 88 Закона о выборах депутатов).
Как было отмечено выше, итоги голосования на избирательных участках могут быть признаны недействительными в судебном порядке лишь в районном суде, уполномоченном законом принимать такие решения.
Партия «ЯБЛОКО» ни в административном исковом заявлении, ни в апелляционной жалобе не указывала на наличие решений компетентных судов, которыми были бы отменены решения участковых избирательных комиссий об итогах голосования на названных ею избирательных участках. При рассмотрении административного иска не установлено, что списки избирателей на таких участках в совокупности включали в себя не менее 25 процентов от общего числа избирателей, включенных в списки избирателей на момент окончания голосования.
При определении ЦИК России результатов выборов депутатов Государственной Думы седьмого созыва по федеральному избирательному округу было учтено, что итоги голосования на 7 избирательных участках были признаны недействительными, общее число избирателей, включенных в списки избирателей на этих избирательных участках на момент окончания голосования, составляло 13 047 избирателей, что не позволяет говорить о массовости установленных нарушений избирательного законодательства.
С учетом изложенного нельзя согласиться с доводом административного истца в апелляционной жалобе о неправильном применении судом первой инстанции положений пункта 2 части 5 статьи 88 и части 3 статьи 100 Закона о выборах депутатов.
Отвергая довод Партии «ЯБЛОКО» о злоупотреблении свободой массовой информации при проведении предвыборной агитации, суд первой инстанции обоснованно исходил из положений подпункта 4 статьи 2, пункта 2 статьи 48 Закона об основных гарантиях избирательных прав, согласно которым под предвыборной агитацией понимается деятельность, осуществляемая в период избирательной кампании и имеющая целью побудить или побуждающая избирателей к голосованию за кандидата, кандидатов, список, списки кандидатов или против него (них).
По смыслу приведенных норм, как правильно указано в обжалуемом решении, иные политические партии, их кандидаты могли осуществлять в период избирательной кампании, в том числе во время проведения дебатов в прямом эфире, предвыборную агитацию, имеющую целью побудить избирателей к голосованию против Партии «ЯБЛОКО» и ее кандидатов. Такое же право было и у административного истца. Между тем фактов того, что такие призывы голосовать против списка кандидатов или конкретного кандидата не соответствовали допустимым законом формам и методам, выявлено не было.
Не нашел своего подтверждения довод административного истца о заведомо незаконных действиях различных органов государственной власти и органов местного самоуправления, в том числе связанных с воспрепятствованием проведению политической партией агитационных публичных мероприятий.
Возможность оспаривания решений, действий (бездействия) органов государственной власти и органов местного самоуправления предусмотрена частью 1 статьи 218 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации. Такие административные дела согласно правилам подсудности, закрепленным в главе 2 этого кодекса, рассматриваются соответствующими районными судами. Однако судебных решений, которыми были бы установлены факты нарушений органами государственной власти или органами местного самоуправления прав и законных интересов Партии «ЯБЛОКО», административным истцом не представлено.
Не имеется в материалах дела и принятых по результатам рассмотрения дел об административных правонарушениях постановлений мировых судей, которыми подтверждались бы многочисленные нарушения избирательного законодательства, упоминаемые административным истцом. В связи с этим суд первой инстанции обоснованно не согласился с основанными на предположениях доводами Партии «ЯБЛОКО» о наличии 505 нарушений избирательного законодательства, сообщения о которых поступили в Партию с 17 по 19 сентября 2016 г.
Частью 3 статьи 62 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации предусмотрено, что обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения административного дела, определяются судом в соответствии с нормами материального права, подлежащими применению к спорным публичным правоотношениям, исходя из требований и возражений лиц, участвующих в деле. При этом суд не связан основаниями и доводами заявленных требований по административным делам о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации.
Утверждение административного истца в апелляционной жалобе о том, что Верховный Суд Российской Федерации не обсуждал заявленные им ходатайства об истребовании материалов и доказательств, имеющих значение для рассмотрения дела, об отложении судебного разбирательства и не мотивировал отказ в их удовлетворении, является несостоятельным, поскольку оно не соответствует материалам дела (протоколу судебного заседания, решению суда), согласно которым все заявленные ходатайства обсуждались и по ним суд определялся с изложением конкретных мотивов принимаемых решений. В силу статьи 60 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд принимает только те доказательства, которые имеют значение для рассмотрения и разрешения административного дела.
Вопрос о необходимости привлечения к участию в деле в качестве заинтересованных лиц политических партий, принимавших участие в выборах депутатов Государственной Думы седьмого созыва, был разрешен судом первой инстанции в установленном законом порядке. Определением Верховного Суда Российского Федерации от 29 ноября 2016 г. данное ходатайство административного истца было оставлено без удовлетворения. Законность указанного определения подтверждена определением Апелляционной коллегии Верховного Суда Российской Федерации от 7 февраля 2017 г. № АЛЛ 16-631.
Решение суда принято при точном соблюдении норм процессуального права и в полном соответствии с нормами материального права. Предусмотренных законом оснований для отмены оспариваемого постановления ЦИК России и признания результатов выборов депутатов в Государственную Думу седьмого созыва недействительными не имеется.
Руководствуясь статьями 308 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации
решение Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2016 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу Политической партии «Российская объединенная демократическая партия „ЯБЛОКО“ — без удовлетворения.»