Апелляционное определение Апелляционной коллегии Верховного Суда РФ от 05.09.2017 № АПЛ17-275
<Об оставлении без изменения Решения Верховного Суда РФ от 15.05.2017 № АКПИ17-177, которым отказано в удовлетворении заявления о признании недействующими пункта 2 Приказа ФАС России от 23.12.2016 № 1835/16 «Об индексации ставок тарифов, сборов и платы на работы (услуги), выполняемые ОАО „Российские железные дороги“, АО „Федеральная пассажирская компания“, АО „Пассажирская компания „Сахалин“, АО „АК „Железные дороги Якутии“, утвержденных приказом ФСТ России от 27 июля 2010 года № 156-т/1, и установлении дифференцированных по календарным периодам 2017 года индексов к уровню тарифов на перевозки пассажиров железнодорожным транспортом общего пользования во внутригосударственном сообщении в составе дальних поездов АО „Федеральная пассажирская компания“, ОАО „Российские железные дороги“ и приложения № 2 к данному Приказу>»
Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации в составе:
председательствующего Манохиной Г.В.,
членов коллегии Меркулова В.П., Попова В.В.
с участием прокурора Власовой Т.А.
рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Б., Воронежской региональной общественной организации инвалидов «Импульс» о признании недействующими пункта 2 приказа Федеральной антимонопольной службы от 23 декабря 2016 г. № 1835/16 «Об индексации ставок тарифов, сборов и платы на работы (услуги), выполняемые ОАО „Российские железные дороги“, АО „Федеральная пассажирская компания“, АО „Пассажирская компания „Сахалин“, АО „АК „Железные дороги Якутии“, утвержденных приказом ФСТ России от 27 июля 2010 года № 156-т/1, и установлении дифференцированных по календарным периодам 2017 года индексов к уровню тарифов на перевозки пассажиров железнодорожным транспортом общего пользования во внутригосударственном сообщении в составе дальних поездов АО „Федеральная пассажирская компания“, ОАО „Российские железные дороги“ и приложения № 2 к данному приказу»
по апелляционной жалобе Б., Воронежской региональной общественной организации инвалидов «Импульс» и дополнений к ней на решение Верховного Суда Российской Федерации от 15 мая 2017 г., которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Манохиной Г.В., объяснения Б., поддержавшего доводы апелляционной жалобы и дополнения к ней, возражения против доводов апелляционной жалобы представителя Федеральной антимонопольной службы В., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Власовой Т.А., полагавшей апелляционную жалобу необоснованной, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации
23 декабря 2016 г. Федеральная антимонопольная служба издала приказ № 1835/16 «Об индексации ставок тарифов, сборов и платы на работы (услуги), выполняемые ОАО „Российские железные дороги“, АО „Федеральная пассажирская компания“, АО „Пассажирская компания „Сахалин“, АО „АК „Железные дороги Якутии“, утвержденных приказом ФСТ России от 27 июля 2010 года № 156-т/1, и установлении дифференцированных по календарным периодам 2017 года индексов к уровню тарифов на перевозки пассажиров железнодорожным транспортом общего пользования во внутригосударственном сообщении в составе дальних поездов АО „Федеральная пассажирская компания“, ОАО „Российские железные дороги“ (далее — Приказ).»
Приказ зарегистрирован в Министерстве юстиции Российской Федерации 28 декабря 2016 г., регистрационный номер 45011, размещен на официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru 29 декабря 2016 г.
Пункт 2 Приказа устанавливает дифференцированные по календарным периодам 2017 года индексы к уровню тарифов на перевозки пассажиров железнодорожным транспортом общего пользования во внутригосударственном сообщении в плацкартных и общих вагонах (при использовании пассажирских вагонов локомотивной тяги), а также в мотор-вагонном подвижном составе в составе дальних поездов АО «Федеральная пассажирская компания», ОАО «Российские железные дороги», проиндексированных в соответствии с пунктом 1 данного приказа, согласно приложению № 2 к этому приказу.
В приложении № 2 предлагаемые индексы изменения тарифов определены для пятнадцати последовательных календарных периодов 2017 года продолжительностью от 1 до 84 дней в значениях 0,90-1,20.
Согласно примечанию к графе индексов тарифы на перевозку, рассчитанные с применением индексов, являются предельно максимальными.
Б. и Воронежская региональная общественная организация инвалидов «Импульс» обратились в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании недействующими пункта 2 Приказа и приложения № 2 к Приказу. В обоснование заявленного требования сослались на их противоречие части 1 статьи 19 Конституции Российской Федерации, приложению № 1 к Приказу. Указали, что примененный Федеральной антимонопольной службой при установлении дифференцированных индексов к уровню тарифов принцип (чем больше в указанный период спрос на билеты, тем больше индекс) приводит к неопределенности правового регулирования и нарушает принцип равенства прав граждан, создает противоречие между приложением № 1 к Приказу, в котором приведены индексы к ставкам тарифов, сборов и платы по видам выполняемых (оказываемых) работ (услуг), и приложением № 2, поскольку общая стоимость продаваемых за год билетов, рассчитанная по утвержденным приложением № 1 к Приказу ставкам тарифов, не соответствует общей стоимости продаваемых за год билетов, рассчитанной с применением дифференцированных по периодам года индексов тарифов согласно приложению № 2.
Решением Верховного Суда Российской Федерации от 15 мая 2017 г. в удовлетворении административного искового заявления Б., Воронежской региональной общественной организации инвалидов «Импульс» было отказано.
В апелляционной жалобе и дополнении к ней административные истцы просят отменить решение суда первой инстанции и принять по делу новое решение, которым удовлетворить заявленное требование. Ссылаются на незаконность обжалованного решения и неправильное определение судом обстоятельств, имеющих правовое значение для данного административного дела, вынесение решения при отсутствии данных о правильности экономического обоснования введенных оспоренными нормами дифференцированных индексов.
Министерство юстиции Российской Федерации представило отзыв на апелляционную жалобу, в котором просит рассмотреть ее без участия своего представителя и оставить решение суда без изменения; поддерживает свою позицию по данному административному делу, изложенную суду первой инстанции.
Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и дополнения к ней, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации оснований для ее удовлетворения не находит.
Пункт 1 статьи 8 Федерального закона от 10 января 2003 г. № 17-ФЗ «О железнодорожном транспорте в Российской Федерации» определяет, что тарифы, сборы и плата, связанные с выполнением в местах общего пользования работ (услуг), относящихся к сфере естественной монополии, устанавливаются в соответствии с Федеральным законом «О естественных монополиях» и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.
В силу статьи 1 Федерального закона от 17 августа 1995 г. № 147-ФЗ «О естественных монополиях» этот закон определяет правовые основы федеральной политики в отношении естественных монополий в Российской Федерации, направлен на достижение баланса интересов потребителей и субъектов естественных монополий, обеспечивающего доступность реализуемого ими товара для потребителей и эффективное функционирование субъектов естественных монополий.
К методам регулирования деятельности субъектов естественных монополий приведенный выше федеральный закон в числе прочего относит ценовое регулирование, осуществляемое посредством определения (установления) цен (тарифов) или их предельного уровня. Перечень товаров (работ, услуг) субъектов естественных монополий, цены (тарифы) на которые регулируются государством, и порядок государственного регулирования цен (тарифов) на эти товары (работы, услуги), включающий основы ценообразования и правила государственного регулирования, утверждаются Правительством Российской Федерации (статья 6).
Положением о государственном регулировании тарифов, сборов и платы в отношении работ (услуг) субъектов естественных монополий в сфере железнодорожных перевозок, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 5 августа 2009 г. № 643, предусмотрено, что тарифы, сборы и плата устанавливаются в виде фиксированных (предельных) ценовых ставок тарифов, сборов и платы. Фиксированные (предельные) ставки тарифов, сборов и платы могут устанавливаться как в виде абсолютных значений, так и в виде индексов к действующему уровню тарифов, сборов и платы (пункт 9).
Порядок расчета тарифов, сборов и платы (индексов к действующему уровню тарифов, сборов и платы) утверждается Федеральной антимонопольной службой (пункт 10).
Принципы дифференциации тарифов, сборов и платы определяются органом регулирования с учетом условий организации перевозочного процесса, влияющих на величину расходов и доходов субъектов регулирования (пункт 11).
В силу пункта 1 Положения о Федеральной антимонопольной службе, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2004 г. № 331, Федеральная антимонопольная служба (ФАС России) является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим в том числе функции по принятию нормативных правовых актов и контролю за соблюдением законодательства в сфере деятельности субъектов естественных монополий, в сфере государственного регулирования цен (тарифов) на товары (услуги).
Реализуя предоставленные полномочия, ФАС России издала оспоренный в части Приказ.
На основании пункта 3 части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта выясняет соответствие оспариваемого правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.
Согласно пункту 2 части 2 статьи 215 упомянутого кодекса по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.
Отказывая в удовлетворении заявленного требования, суд первой инстанции правильно исходил из того, что оспоренный в части Приказ издан уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в пределах его полномочий с соблюдением требований законодательства к форме нормативного правового акта, порядку принятия, опубликования и введения в действие.
Закрепленный в оспоренных правовых нормах механизм установления дифференцированных по календарным периодам 2017 года индексов к уровню тарифов направлен на достижение таких целей государственного регулирования тарифов, сборов и платы, как: создание условий для устойчивого безопасного функционирования и динамичного развития железнодорожного транспорта общего пользования; обеспечение баланса интересов организаций железнодорожного транспорта и пользователей их услугами; сохранение единого социально-экономического пространства страны и создание условий для углубления транспортно-экономических связей между регионами, что соответствует требованиям подпунктов «а», «б», «д» пункта 4 Положения о государственном регулировании тарифов, сборов и платы в отношении работ (услуг) субъектов естественных монополий в сфере железнодорожных перевозок, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 5 августа 2009 г. № 643.
Пункт 5 (подпункт «б») приведенного выше постановления Правительства Российской Федерации определяет, что одним из принципов государственного регулирования тарифов, сборы и платы является установление тарифов, сборов и платы с учетом себестоимости и уровня рентабельности с целью обеспечения безубыточности деятельности субъектов регулирования.
Как правильно указано в обжалуемом решении суда, оспоренный пункт 2 Приказа и связанное с ним приложение № 2, устанавливающие единые принципы расчета индексированных тарифов на всей территории Российской Федерации, не противоречат какому-либо нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, в том числе Федеральному закону от 17 августа 1995 г. № 147-ФЗ «О естественных монополиях», Федеральному закону от 10 января 2003 г. № 17-ФЗ «О железнодорожном транспорте в Российской Федерации», постановлению Правительства Российской Федерации от 13 октября 1999 г. № 1158 «Об обеспечении соблюдения экономически обоснованных принципов формирования цен на продукцию (услуги) субъектов естественных монополий»; по своему содержанию отвечают принципу правовой определенности и не допускают неоднозначного толкования, какой-либо двусмысленности, поскольку содержат общее правило о применении предписываемых индексов, выраженных в точном числовом значении, для конкретного по дате и продолжительности календарного периода. При этом специально оговаривается, что тарифы на перевозку, рассчитанные с применением таких индексов, являются предельно максимальными.
Ссылки в апелляционной жалобе на судебные постановления различных судебных инстанций, которыми решения судов первой инстанции были отменены ввиду неправильного определения судом обстоятельств, имеющих значение для правильного разрешения дела, не свидетельствуют о незаконности обжалованного решения суда, поскольку они затрагивают иные правоотношения и не связаны с рассмотрением данного административного дела о проверке законности оспоренных в части правовых норм в порядке абстрактного нормоконтроля.
Доводы административных истцов как в суде первой инстанции, так и в суде апелляционной инстанции о том, что величины установленных индексов должны быть проверены судом на предмет их экономической целесообразности, по существу, сводятся к требованию обязать ФАС России осуществить нормативное правовое регулирование и внести в Приказ соответствующие изменения в целях, как указывают Б., Воронежская региональная общественная организация инвалидов «Импульс», соблюдения правильности экономического обоснования.
В силу действующего законодательства вопрос о принятии каких-либо нормативных правовых актов или внесении в них дополнений относится к исключительной компетенции соответствующих органов государственной власти, а не к компетенции суда.
Представленное Б. в суд апелляционной инстанции экспертное исследование от 20 марта 2017 г. о несогласованности в Приказе содержания приложения № 2 и приложения № 1 не влияет на законность обжалованного решения суда, поскольку эти приложения имеют равную юридическую силу, являясь частями одного и того же нормативного правового акта, имеют разные предметы регулирования.
Оснований, предусмотренных законом для отмены решения суда в апелляционном порядке, не имеется.
Руководствуясь статьями 308 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации
решение Верховного Суда Российской Федерации от 15 мая 2017 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу Б., Воронежской региональной общественной организации инвалидов «Импульс» — без удовлетворения.