Апелляционное определение Апелляционной коллегии Верховного Суда РФ от 08.08.2017 № АПЛ17-214
<О частичной отмене решения Верховного Суда РФ от 19.04.2017 № АКПИ17-101 и признании недействующей Инструкции о порядке обеспечения прокурорских работников в служебных целях проездными документами на проезд всеми видами транспорта общего пользования (кроме такси) городского, пригородного и местного сообщения, утв. Приказом Генпрокуратуры России от 12.01.2005 № 01-10>
Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации в составе:
председательствующего Манохиной Г.В.,
членов коллегии Зайцева В.Ю., Меркулова В.П.,
рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Т., Б. о признании частично недействующими Правил обеспечения прокурорских работников, сотрудников и федеральных государственных гражданских служащих Следственного комитета Российской Федерации, судей и судебных приставов в служебных целях проездными документами на проезд всеми видами транспорта общего пользования (кроме такси) городского, пригородного и местного сообщения, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 27 декабря 2004 г. № 850, полностью недействующей Инструкции о порядке обеспечения прокурорских работников в служебных целях проездными документами на проезд всеми видами транспорта общего пользования (кроме такси) городского, пригородного и местного сообщения, утвержденной приказом Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 12 января 2005 г. № 01-10,
по апелляционной жалобе административных истцов на решение Верховного Суда Российской Федерации от 19 апреля 2017 г., которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Зайцева В.Ю., объяснения административных истцов Т. и Б., поддержавших доводы апелляционной жалобы, представителя Правительства Российской Федерации А. и представителя Генеральной прокуратуры Российской Федерации Г., возражавших против доводов апелляционной жалобы, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации
постановлением Правительства Российской Федерации от 27 декабря 2004 г. № 850 утверждены Правила обеспечения прокурорских работников, сотрудников и федеральных государственных гражданских служащих Следственного комитета Российской Федерации, судей и судебных приставов в служебных целях проездными документами на проезд всеми видами транспорта общего пользования (кроме такси) городского, пригородного и местного сообщения (далее — Правила).
Нормативный правовой акт опубликован для всеобщего сведения 27 декабря 2004 г. в Собрании законодательства Российской Федерации, № 52 (часть 2), и 31 декабря 2004 г. в «Российской газете», № 292.
Генеральная прокуратура Российской Федерации приказом от 12 января 2005 г. № 01-10 утвердила Инструкцию о порядке обеспечения прокурорских работников в служебных целях проездными документами на проезд всеми видами транспорта общего пользования (кроме такси) городского, пригородного и местного сообщения (далее — Инструкция).
Т., Б., являющиеся пенсионерами органов прокуратуры, обратились в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением, в котором просили признать не действующими Правила и Инструкцию в части ограничения прав пенсионеров органов прокуратуры на реальное получение социальных гарантий, связанных с проездом всеми видами транспорта общего пользования (кроме такси) городского, пригородного и местного сообщения. В обоснование заявленных требований административные истцы указали, что названные нормативные правовые акты в оспариваемой части противоречат пунктам 3, 7 статьи 44 Федерального закона от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (далее — Закон о прокуратуре) и нарушают права пенсионеров органов прокуратуры на получение установленных законом гарантий и льгот по обеспечению бесплатного проезда всеми видами общественного транспорта.
В суде первой инстанции Т. и Б. уточнили заявленные требования, пояснив, что просят признать Инструкцию недействующей полностью, поскольку она не только нарушает права пенсионеров органов прокуратуры, но и не опубликована официально для всеобщего сведения, в связи с чем в силу части 3 статьи 15 Конституции Российской Федерации применяться не может, и обязать административных ответчиков принять новые нормативные правовые акты.
Решением Верховного Суда Российской Федерации от 19 апреля 2017 г. в удовлетворении административного искового заявления Т. и Б. отказано.
В апелляционной жалобе Т. и Б., не соглашаясь с таким решением, просят его отменить и принять по делу новое решение об удовлетворении заявленных требований в полном объеме. Административные истцы считают обжалуемое решение незаконным и необоснованным, вынесенным в результате неправильного определения обстоятельств, имеющих значение для административного дела, при несоответствии выводов суда первой инстанции, изложенных в решении, обстоятельствам дела, а также вследствие неправильного применения норм материального права и нарушения норм процессуального права.
В возражениях на апелляционную жалобу Правительство Российской Федерации просит в ее удовлетворении отказать, полагая, что оснований для отмены обжалуемого решения не имеется.
Генеральная прокуратура Российской Федерации в возражениях на апелляционную жалобу просит оставить решение суда первой инстанции без изменения, считая его законным и обоснованным, поскольку все юридически значимые обстоятельства судом установлены и исследованы с достаточной полнотой, имеющиеся доказательства оценены по правилам статьи 84 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.
Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации находит решение суда подлежащим отмене в части отказа в иске о признании недействующей Инструкции. В остальной части обжалуемое решение подлежит оставлению без изменения. Выводы суда апелляционной инстанции основаны на следующих обстоятельствах.
В соответствии с пунктом 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основанием для признания нормативного правового акта не действующим полностью или в части является его несоответствие иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу. Отказывая Т. и Б. в удовлетворении требования о признании частично недействующими Правил, суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что в данном случае такое основание отсутствует.
Правила приняты Правительством Российской Федерации во исполнение полномочий, предоставленных ему Законом о прокуратуре, Федеральным законом от 28 декабря 2010 г. № 403-ФЗ «О Следственном комитете Российской Федерации», Законом Российской Федерации от 26 июня 1992 г. № 3132-1 «О статусе судей в Российской Федерации», Федеральным законом от 21 июля 1997 г. № 118-ФЗ «О судебных приставах».
Так, в соответствии с пунктом 3 статьи 44 Закона о прокуратуре прокурорские работники в служебных целях обеспечиваются проездными документами на проезд всеми видами транспорта общего пользования (кроме такси) в городском, пригородном и местном сообщении, приобретаемыми органами прокуратуры у соответствующих транспортных организаций в порядке, определяемом Правительством Российской Федерации.
Правила определяют порядок обеспечения прокурорских работников, сотрудников и федеральных государственных гражданских служащих Следственного комитета Российской Федерации, судей и судебных приставов в служебных целях проездными документами на проезд всеми видами транспорта общего пользования (кроме такси) городского, пригородного и местного сообщения (пункт 1).
Суд первой инстанции при вынесении обжалуемого решения обоснованно отверг доводы административных истцов о противоречии Правил в оспариваемой части пунктам 3, 7 статьи 44 Закона о прокуратуре.
Пункт 3 названной статьи, предусматривающий обеспечение прокурорских работников в служебных целях проездными документами, не содержит указания на пенсионеров органов прокуратуры и не наделяет Правительство Российской Федерации полномочием по утверждению порядка обеспечения граждан, уволившихся из органов прокуратуры в связи с выходом на пенсию по выслуге лет, соответствующими проездными документами.
В силу абзаца первого пункта 7 статьи 44 Закона о прокуратуре, действовавшего на день рассмотрения дела в суде первой инстанции, прокуроры, научные и педагогические работники, уволившиеся в связи с выходом на пенсию, пользуются правами и социальными гарантиями, предусмотренными пунктом 3 данной статьи, при предъявлении пенсионного удостоверения.
Пенсионное удостоверение не дает право лицам, уволившимся из органов прокуратуры в связи с выходом на пенсию, на обеспечение проездными документами.
С учетом изложенного суд первой инстанции правильно указал в решении, что определение в Правилах порядка обеспечения прокурорских работников в служебных целях проездными документами не может рассматриваться как нарушение прав граждан, уволившихся из органов прокуратуры в связи с выходом на пенсию по выслуге лет.
При этом абзац первый пункта 7 статьи 44 Закона о прокуратуре, на который Т. и Б. ссылаются в обоснование своих требований в административном исковом заявлении и апелляционной жалобе, утратил силу в связи с принятием Федерального закона от 29 июля 2017 г. № 246-ФЗ «О внесении изменений в статьи 41.4 и 44 Федерального закона „О прокуратуре Российской Федерации“ и статьи 25 и 35 Федерального закона „О Следственном комитете Российской Федерации“ в части предоставления дополнительных социальных гарантий и компенсаций, связанных с оплатой проезда», вступившего в силу с 30 июля 2017 г.
Поскольку Правила в оспариваемой части не противоречат действующему федеральному законодательству, прав, свобод и законных интересов административных истцов не нарушают, суд первой инстанции правомерно, руководствуясь пунктом 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, отказал Т. и Б. в удовлетворении административного искового заявления в этой части требований.
С выводом суда первой инстанции об отсутствии оснований для удовлетворения административного иска в части требования о признании Инструкции недействующей Апелляционная коллегия согласиться не может.
В соответствии с частью 3 статьи 15 Конституции Российской Федерации любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.
Согласно подпункту «г» пункта 2 части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд обязан выяснить, соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок их опубликования.
Приказом Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 20 марта 2002 г. № 10 «О порядке официального опубликования организационно-распорядительных документов Генеральной прокуратуры Российской Федерации, носящих нормативно-правовой характер» предусмотрено, что организационно-распорядительные документы Генеральной прокуратуры Российской Федерации, носящие нормативно-правовой характер, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, кроме актов, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, публикуются в журнале «Законность» (пункт 1).
В действующем в настоящее время Регламенте Генеральной прокуратуры Российской Федерации, утвержденном приказом Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 11 мая 2016 г. № 276, закреплено, что организационно-распорядительные документы, затрагивающие права и свободы человека и гражданина, кроме актов, содержащих государственную или иную охраняемую законом тайну, а также документов для служебного пользования, подлежат опубликованию в журнале «Законность» (пункт 2.12).
Пленум Верховного Суда Российской Федерации в пункте 21 постановления от 29 ноября 2007 г. № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части» разъяснил, что официальным опубликованием нормативного правового акта считается публикация его полного текста на государственном языке Российской Федерации (то есть на русском языке) в том средстве массовой информации, которое определено в качестве официального периодического издания, осуществляющего публикацию нормативных правовых актов, принятых данным органом или должностным лицом.
Из изложенного следует, что официальным периодическим изданием, осуществляющим публикацию нормативных правовых актов Генеральной прокуратуры Российской Федерации, является журнал «Законность».
Инструкция является нормативным правовым актом, поскольку принята управомоченным органом в пределах его компетенции и содержит правовые нормы, обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение, направленные на урегулирование общественных отношений. Положениями Инструкции в регулируемой ею сфере деятельности обязаны руководствоваться все органы прокуратуры и прокурорские работники.
Из материалов дела видно, что Инструкция не была официально опубликована в установленном порядке в журнале «Законность» в нарушение части 3 статьи 15 Конституции Российской Федерации, а также названных выше приказов Генеральной прокуратуры Российской Федерации.
Таким образом, вывод суда первой инстанции о том, что размещение Инструкции в информационно-справочных системах «Гарант» и «Консультант плюс» подтверждает ее официальное опубликование для всеобщего сведения, является ошибочным.
В пункте 17 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 г. № 48 разъяснено, что при рассмотрении дела по существу суду надлежит выяснять порядок принятия нормативного правового акта, в частности предусмотренные правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе правила их опубликования. Если суд установит, что при издании оспариваемого нормативного правового акта были нарушены требования законодательства хотя бы по одному из оснований, влекущих признание акта недействующим, он вправе принять решение об удовлетворении заявления без исследования других обстоятельств по делу, в том числе содержания оспариваемого акта.
При таких обстоятельствах решение суда первой инстанции в части отказа в иске о признании Инструкции недействующей подлежит отмене, как вынесенное с нарушением норм материального права, с принятием в этой части нового решения об удовлетворении административного иска.
Руководствуясь статьями 308 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации
апелляционную жалобу Т., Б. удовлетворить частично.
Решение Верховного Суда Российской Федерации от 19 апреля 2017 г. об отказе в иске о признании недействующей Инструкции о порядке обеспечения прокурорских работников в служебных целях проездными документами на проезд всеми видами транспорта общего пользования (кроме такси) городского, пригородного и местного сообщения, утвержденной приказом Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 12 января 2005 г. № 01-10, отменить.
Принять по административному делу в этой части новое решение, которым административное исковое заявление Т., Б. удовлетворить. Признать не действующей со дня принятия настоящего определения Инструкцию о порядке обеспечения прокурорских работников в служебных целях проездными документами на проезд всеми видами транспорта общего пользования (кроме такси) городского, пригородного и местного сообщения, утвержденную приказом Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 12 января 2005 г. № 01-10.
В остальной части решение Верховного Суда Российской Федерации от 19 апреля 2017 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу Т., Б. — без удовлетворения.