Апелляционное определение Апелляционной коллегии Верховного Суда РФ от 20.07.2017 № АПЛ17-193
<Об оставлении без изменения Решения Верховного Суда РФ от 14.03.2017 № АКПИ16-818, которым был признан не действующим пункт 1.9 Положения о государственном природном заказнике федерального значения «Приазовский», утв. Приказом Минприроды России от 10.06.2010 № 201>
Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации в составе:
председательствующего Манохиной Г.В.,
членов коллегии Зайцева В.Ю., Горшкова В.В.,
с участием прокурора Масаловой Л.Ф.
рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Краснодарской краевой общественной организации охотников и рыболовов о признании недействующим пункта 1.9 Положения о государственном природном заказнике федерального значения «Приазовский», утвержденного приказом Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 10 июня 2010 г. № 201, в редакции приказа Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 18 ноября 2015 г. № 485 «О внесении изменений в Положение о государственном природном заказнике федерального значения „Приазовский“, утвержденное приказом Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 10.06.2010 № 201»
по апелляционной жалобе Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации на решение Верховного Суда Российской Федерации от 14 марта 2017 г., которым административное исковое заявление Краснодарской краевой общественной организации охотников и рыболовов удовлетворено.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Зайцева В.Ю., объяснения представителя Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации П., поддержавшей апелляционную жалобу, представителя Краснодарской краевой общественной организации охотников и рыболовов Б., возражавшего против доводов апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Масаловой Л.Ф., полагавшей апелляционную жалобу необоснованной, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации
Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации (далее — Минприроды России) приказом от 10 июня 2010 г. № 201 утвердило Положение о государственном природном заказнике федерального значения «Приазовский» (далее — Положение).
Нормативный правовой акт зарегистрирован в Министерстве юстиции Российской Федерации 13 июля 2010 г., регистрационный номер 17792, и опубликован в Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти 2 августа 2010 г., № 31.
Пунктом 1.9 Положения были установлены следующие границы заказника: северная — от точки пересечения восточной границы заказника с р. Протока (аншлаг заказника) по правому берегу р. Протока до ее устья; восточная — от точки пересечения шоссе с водосбросным каналом Черноерковской рисовой системы, по этому же водосбросному каналу на север до 4-х мостов, далее на север по р. Протока; южная — по грунтовой дороге от поселка Кучегуры до хутора Верхний, далее по шоссе до станицы Черноерковская в направлении на Краснодар до пересечения с водосбросным каналом Черноерковской рисовой системы в районе совхозной заправки; западная — от устья р. Протока по побережью Азовского моря до Горьковского гирла, впадающего в море, далее по гирлу до канала В-2, по каналу В-2 до дороги, идущей с хутора Верхний до поселка Кучегуры.
Приказом Минприроды России от 18 ноября 2015 г. № 485 «О внесении изменений в Положение о государственном природном заказнике федерального значения „Приазовский“, утвержденное приказом Минприроды России от 10.06.2010 № 201» (далее — Приказ от 18 ноября 2015 г. № 485) в Положение внесены изменения, в частности в его пункт 1.9.
Данный приказ зарегистрирован в Министерстве юстиции Российской Федерации 16 февраля 2016 г. № 41104, размещен на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru) 18 февраля 2016 г.
Согласно пункту 1.9 Положения в редакции Приказа от 18 ноября 2015 г. № 485 границы заказника определены в системе координат МСК-23 и представлены в приложении к Положению (Координаты поворотных точек границы государственного природного заказника федерального значения «Приазовский»).
Краснодарская краевая общественная организация охотников и рыболовов обратилась в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании недействующим пункта 1.9 Положения в редакции Приказа от 18 ноября 2015 г. № 485, ссылаясь на его противоречие нормам Федерального закона от 24 июля 2009 г. № 209-ФЗ «Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», Федерального закона от 14 марта 1995 г. № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях». В заявлении указано, что оспариваемое нормативное положение, предусматривающее определение границ заказника в системе координат МСК-23, фактически изменяет ранее утвержденные границы государственного заказника, площадь которого увеличилась с 42 200 га до 46 733 га. Решение об изменении границ территории заказника принято Минприроды России с превышением предоставленных административному ответчику полномочий и без учета действующей схемы размещения, использования и охраны охотничьих угодий на территории Краснодарского края, утвержденной постановлением главы администрации (губернатора) Краснодарского края от 17 ноября 2014 г. № 1285. Включение в границы государственного природного заказника территорий закрепленных за административным истцом охотничьих угодий «Второй Славянский» (точки 1278-1353-1378-1380), «Третий Славянский» (точки 1-85, 1824-1933) и «Славянский 2» (точки 1381-1455) нарушает его права и законные интересы.
Минприроды России и Министерство юстиции Российской Федерации административный иск не признали, в письменных возражениях пояснили, что Приказы от 10 июня 2010 г. № 201 и от 18 ноября 2015 г. № 485 изданы уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в пределах предоставленных ему полномочий, оспариваемое нормативное положение соответствует действующему законодательству Российской Федерации и не нарушает прав и законных интересов административного истца.
Решением Верховного Суда Российской Федерации от 14 марта 2017 г. административное исковое заявление Краснодарской краевой общественной организации охотников и рыболовов удовлетворено, пункт 1.9 Положения в редакции Приказа от 18 ноября 2015 г. № 485 признан не действующим со дня вступления решения суда в законную силу.
Не согласившись с таким решением, Минприроды России подало апелляционную жалобу, в которой просит его отменить и принять по делу новое решение об отказе Краснодарской краевой общественной организации охотников и рыболовов в удовлетворении заявленного требования. Полагает, что изложенные в решении суда выводы о нарушении оспариваемым нормативным правовым актом прав административного истца не соответствуют обстоятельствам административного дела.
В возражениях на апелляционную жалобу Краснодарская краевая общественная организация охотников и рыболовов просит обжалуемое решение суда оставить без изменения, считает, что суд первой инстанции правильно определил обстоятельства, имеющие значение для административного дела, изложенные в решении суда выводы соответствуют этим обстоятельствам, судом не нарушены и правильно применены нормы материального и процессуального права.
Министерство юстиции Российской Федерации просило рассмотреть апелляционную жалобу без участия его представителя с учетом позиции Министерства, изложенной в суде первой инстанции.
Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации оснований для ее удовлетворения и отмены обжалуемого решения суда не находит.
Согласно пункту 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основанием для признания нормативного правового акта не действующим полностью или в части является его несоответствие иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу. По настоящему делу такое основание имеется.
Постановлением Совета Министров РСФСР от 11 апреля 1958 г. № 336 «О мерах по улучшению состояния охотничьего хозяйства РСФСР» образован республиканский государственный заказник «Приазовский» (Краснодарский край, Славянский район).
Решением исполнительного комитета Краснодарского краевого Совета депутатов трудящихся от 24 июля 1958 г. № 467 территория Приазовского республиканского заказника была установлена в следующих границах: от устья реки Протока, что севернее поселка Ачуев, на юг по берегу Азовского моря до поселка Кочегуры, от поселка Кочегуры на юго-восток до ст. Черноерковской, от ст. Черноерковской на север до лимана Мечетный, далее по восточному берегу лимана до канала и по каналу на лиман Долгий, далее по восточному берегу лимана Долгий через пролив на лиман Глубокий, далее по восточному берегу лимана Глубокий до канала и по каналу на лиман Лозоватый, далее по восточному берегу лимана Лозоватый до его северной границы и далее по прямой на лиман Мусициевский, по южному и восточному берегу лимана Мусициевский на север до реки Протока и далее по реке Протока до ее устья (исходная точка) (пункт 1).
Впоследствии государственный природный заказник «Приазовский» приобрел статус заказника федерального значения и был передан в ведение Минприроды России распоряжением Правительства Российской Федерации от 31 декабря 2008 г. № 2055-р.
В соответствии с пунктами 1.7, 1.8 Положения заказник расположен в Славянском районе Краснодарского края. Общая площадь территории заказника составляет 42 200 га. Территория заказника входит в состав Ахтаро-Гривенской системы лиманов Восточного Приазовья, включенной в Список находящихся на территории Российской Федерации водно-болотных угодий, имеющих международное значение главным образом в качестве местообитаний водоплавающих птиц, утвержденный постановлением Правительства Российской Федерации от 13 сентября 1994 г. № 1050 «О мерах по обеспечению выполнения обязательств Российской Стороны, вытекающих из Конвенции о водно-болотных угодьях, имеющих международное значение главным образом в качестве местообитаний водоплавающих птиц, от 2 февраля 1971 г.».
Во исполнение требований части 8 статьи 39 Федерального закона от 24 июля 2009 г. № 209-ФЗ «Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» и по согласованию с Минприроды России постановлением главы администрации (губернатора) Краснодарского края от 17 ноября 2014 г. № 1285 утверждена схема размещения, использования и охраны охотничьих угодий на территории Краснодарского края.
Так, в Краснодарском крае расположены общедоступные охотничьи угодья, площадь которых на момент разработки проекта схемы размещения, использования и охраны охотничьих угодий на территории Краснодарского края составила 1 778 408 га, закрепленные охотничьи угодья площадью 4 238 942 га и выделены зоны, планируемые для создания охотничьих угодий: общедоступные охотничьи угодья «Славянский 1» площадью 57 134 га, закрепленные охотничьи угодья «Славянский 2» площадью 849 га.
За Краснодарской краевой общественной организацией охотников и рыболовов на основании заключенного с Департаментом природных ресурсов и государственного экологического надзора Краснодарского края охотхозяйственного соглашения от 16 апреля 2012 г. № 1 закреплены в том числе охотничьи угодья «Первый Славянский» площадью 16 051 га, «Второй Славянский» площадью 30 584 га, «Третий Славянский» площадью 46 371 га.
Определением суда первой инстанции от 15 декабря 2016 г. была назначена судебная землеустроительная экспертиза, по результатам которой сделан вывод о том, что границы государственного природного заказника федерального значения «Приазовский», определенные в системе координат МСК-23 и представленные в приложении к Положению в редакции Приказа от 18 ноября 2015 г. № 485, не соответствуют границам этого государственного заказника, установленным в первоначальной редакции пункта 1.9 Положения. Заключением эксперта установлено несоответствие местоположения таких границ, повлекшее изменение площади особо охраняемой природной территории государственного природного заказника федерального значения «Приазовский» в сторону увеличения на 4535 га.
Пунктом 1 статьи 23 Федерального закона от 14 марта 1995 г. № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» определено, что создание государственных природных заказников федерального значения осуществляется решениями Правительства Российской Федерации, принимаемыми по представлению уполномоченного Правительством Российской Федерации федерального органа исполнительной власти.
Между тем, как правильно указано в обжалуемом решении, Правительством Российской Федерации не принималось решения о создании государственного природного заказника федерального значения «Приазовский» с иным местоположением границ и большей площадью особо охраняемой природной территории.
В соответствии с пунктом 5 статьи 95 Земельного кодекса Российской Федерации в целях создания новых и расширения существующих земель особо охраняемых природных территорий органы государственной власти субъектов Российской Федерации вправе принимать решения о резервировании земель, которые предполагается объявить землями особо охраняемых природных территорий, с последующим изъятием таких земель и об ограничении на них хозяйственной деятельности.
Решений о подобном резервировании земель в целях расширения земель названного заказника и об ограничении на них хозяйственной деятельности, в том числе осуществляемой административным истцом на территориях закрепленных охотничьих угодий, уполномоченными органами Краснодарского края также не принималось.
Действующим законодательством Минприроды России не наделено полномочиями изменять границы и площадь государственного природного заказника федерального значения. Не были предусмотрены подобные полномочия и в утвержденном постановлением Правительства Российской Федерации от 29 мая 2008 г. № 404 Положении о Министерстве природных ресурсов и экологии Российской Федерации, действовавшем на день издания Приказа от 18 ноября 2015 г. № 485.
Как следует из материалов дела, выявленные несоответствие местоположения границ и увеличение площади особо охраняемой природной территории фактически изменили ранее согласованную с административным ответчиком схему размещения, использования и охраны охотничьих угодий на территории Краснодарского края, утверждение которой относится к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации в области охоты и сохранения охотничьих ресурсов согласно пункту 1 статьи 34 Федерального закона «Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», что привело к нарушению прав административного истца на использование части территорий закрепленных за ним охотничьих угодий, которые оспариваемым пунктом Положения включены в особо охраняемую природную территорию.
Установив, что пункт 1.9 Положения противоречит приведенным нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, влечет нарушение прав и законных интересов административного истца, суд первой инстанции правомерно, на основании пункта 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, принял решение об удовлетворении административного искового заявления Краснодарской краевой общественной организации охотников и рыболовов и признал пункт 1.9 Положения в редакции Приказа Минприроды от 18 ноября 2015 г. № 485 недействующим.
Доводы апелляционной жалобы о наличии оснований для отмены решения суда первой инстанции, предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, материалами административного дела не подтверждаются.
Указание в апелляционной жалобе на то, что в схеме размещения, использования и охраны охотничьих угодий на территории Краснодарского края не имеется описания границ зон планируемого создания закрепленных охотничьих угодий «Славянский 2», недостоверно, поскольку данное описание на карте-схеме имеется.
Довод административного ответчика о том, что в указанной схеме и в охотхозяйственном соглашении площадь охотничьих угодий, переданных административному истцу, различна, также не соответствует действительности, так как схема утверждена позже заключения охотхозяйственного соглашения и ею из границ охотничьих угодий исключены территории, не пригодные для осуществления деятельности в сфере охотничьего хозяйства.
В апелляционной жалобе не содержится доводов по существу вынесенного решения суда, опровергающих тот факт, что границы государственного природного заказника федерального значения «Приазовский», определенные в системе координат МСК-23 и представленные в приложении к Положению в редакции Приказа от 18 ноября 2015 г. № 485, не соответствуют границам такого государственного заказника, установленным в первоначальной редакции пункта 1.9 Положения.
Таким образом, обжалуемое решение принято судом с учетом правовых норм, регулирующих рассматриваемые правоотношения, при правильном их толковании, выводы суда о несоответствии оспариваемого предписания Положения нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, подробно мотивированы.
Предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены решения в апелляционном порядке не имеется.
Руководствуясь статьями 308 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации
решение Верховного Суда Российской Федерации от 14 марта 2017 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации — без удовлетворения.