Апелляционное определение Апелляционной коллегии Верховного Суда РФ от 27.06.2017 № АПЛ17-178

<Об оставлении без изменения решения Верховного Суда РФ от 15.03.2017, которым отказано в удовлетворении заявления о признании частично недействующим пункта 1 Постановления Правительства РФ от 25.08.2016 № 840>

ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ

Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Зайцева В.Ю.,

членов коллегии Горчаковой Е.В.,

Крупнова И.В.

при секретаре Горбачевой Е.А.

с участием прокурора Масаловой Л.Ф.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Отделения международной неправительственной некоммерческой организации «Совет Гринпис» — ГРИНПИС о признании частично недействующим пункта 1 постановления Правительства Российской Федерации от 25 августа 2016 г. № 840 «О расширении территории национального парка „Русская Арктика“»

по апелляционной жалобе административного истца на решение Верховного Суда Российской Федерации от 15 марта 2017 г., которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Зайцева В.Ю., объяснения представителей административного истца Блатовой О.Д. и Нугаевой С.Ю., поддержавших доводы апелляционной жалобы, объяснения представителей Правительства Российской Федерации Иванова С.В. и Крылова В.В., возражавших против доводов апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Масаловой Л.Ф., полагавшей апелляционную жалобу необоснованной, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

Правительство Российской Федерации 25 августа 2016 г. издало постановление № 840 «О расширении территории национального парка „Русская Арктика“ (далее — Постановление).»

Нормативный правовой акт размещен на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru) 29 августа 2016 г. и опубликован в «Собрании законодательства Российской Федерации» 5 сентября 2016 г., № 36.

Пунктом 1 Постановления предусмотрены ликвидация государственного природного заказника федерального значения «Земля Франца-Иосифа» в связи с включением его территории в границы национального парка «Русская Арктика» (абзац второй), а также расширение территории национального парка «Русская Арктика» за счет включения в его границы земель особо охраняемых территорий и объектов в Приморском районе Архангельской области (архипелаг Земля Франца-Иосифа) площадью 1601674 га и участка внутренних морских вод Российской Федерации и территориального моря Российской Федерации шириной 12 морских миль, примыкающего к территории архипелага Земля Франца-Иосифа (за исключением участка № 2 акватории морского порта Архангельск в границах, установленных распоряжением Правительства Российской Федерации от 19 мая 2010 г. № 797-р), площадью 5750157,1 га на территории ликвидируемого государственного природного заказника федерального значения «Земля Франца-Иосифа» (абзац третий).

Отделение международной неправительственной некоммерческой организации «Совет Гринпис» — ГРИНПИС (далее — ОМННО «Совет Гринпис») обратилось в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании недействующими абзацев второго и третьего пункта 1 Постановления в части, предусматривающей ликвидацию государственного природного заказника федерального значения «Земля Франца-Иосифа». В обоснование заявления указано, что значительная часть акватории Баренцева моря (около 3,9 млн. га), ранее входившая в состав государственного природного заказника федерального значения «Земля Франца-Иосифа», лишена охранного статуса, тогда как изъятие земель природно-заповедного фонда в соответствии с пунктом 4 статьи 58 Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (далее — Закон об охране окружающей среды) запрещается, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами. Однако федеральными законами не предусмотрена возможность изъятия земель (в том числе земель водного фонда) в границах государственных природных заказников. Согласно пункту 1 статьи 23 Федерального закона от 14 марта 1995 г. № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» (далее — Закон об особо охраняемых природных территориях) создание государственных природных заказников федерального значения осуществляется решениями Правительства Российской Федерации, принимаемыми по представлению уполномоченного Правительством Российской Федерации федерального органа исполнительной власти, но данным законом не предусмотрена возможность ликвидации государственного природного заказника федерального значения.

По мнению ОМННО «Совет Гринпис», лишение природоохранного статуса участка территориального моря Российской Федерации в границах участка № 2 акватории морского порта Архангельск, установленных распоряжением Правительства Российской Федерации от 19 мая 2010 г. № 797-р, создает угрозу увеличения антропогенной нагрузки на территорию национального парка, негативного воздействия хозяйственной деятельности на особо охраняемую природную территорию.

Административный истец также ссылался на то, что проект Постановления в принятой редакции не представлялся для публичного или общественного обсуждения, а материалы, предусматривающие расширение территории национального парка «Русская Арктика» и ликвидацию государственного природного заказника федерального значения «Земля Франца-Иосифа», в нарушение требований законодательства не проходили государственную экологическую экспертизу.

Правительство Российской Федерации просило в удовлетворении заявленного требования отказать, указав, что Постановление издано в пределах его полномочий, соответствует нормам действующего законодательства и не нарушает прав административного истца.

Решением Верховного Суда Российской Федерации от 15 марта 2017 г. в удовлетворении административного искового заявления ОМННО «Совет Гринпис» отказано.

В апелляционной жалобе ОМННО «Совет Гринпис», не соглашаясь с указанным решением, просит его отменить и принять по делу новое решение — об удовлетворении заявления. Полагает, что обжалуемое решение является незаконным и необоснованным ввиду неправильного определения обстоятельств, имеющих значение для административного дела, несоответствия выводов суда первой инстанции, изложенных в решении суда, этим обстоятельствам, неправильного применения норм материального и процессуального права.

Как считает административный истец, суд первой инстанции не дал оценки его доводам, подтверждающим, что часть территории ликвидированного государственного природного заказника федерального значения «Земля Франца-Иосифа» не включена в границы территории национального парка «Русская Арктика» (в частности, участок территориального моря Российской Федерации № 2 акватории морского порта Архангельск в границах, установленных распоряжением Правительства Российской Федерации от 19 мая 2010 г. № 797-р). В связи с этим значительная часть акватории, ранее входившая в состав названного заказника, лишается природоохранного статуса и становится открытой для ведения хозяйственной деятельности, в том числе промышленного освоения. Тем самым создается угроза увеличения антропогенной нагрузки, негативного воздействия хозяйственной деятельности на особо охраняемую природную территорию, что противоречит действующему законодательству в области охраны окружающей среды.

Правительство Российской Федерации в возражениях на апелляционную жалобу просит оставить ее без удовлетворения, считая обжалуемое решение законным, обоснованным и не подлежащим отмене.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации оснований для ее удовлетворения и отмены обжалуемого решения суда не находит.

В соответствии с пунктом 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основанием для признания нормативного правового акта не действующим полностью или в части является его несоответствие иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу. Отказывая ОМННО «Совет Гринпис» в удовлетворении административного искового заявления, суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что по настоящему делу такое основание отсутствует.

В силу пункта 1 статьи 14 Закона об особо охраняемых природных территориях создание национальных парков и расширение территорий национальных парков осуществляются решениями Правительства Российской Федерации, принимаемыми по представлению уполномоченного Правительством Российской Федерации федерального органа исполнительной власти. Таким органом, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере охраны окружающей среды, включая вопросы, касающиеся особо охраняемых природных территорий, является Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации (далее — Минприроды России) (пункт 1 Положения о Министерстве природных ресурсов и экологии Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 11 ноября 2015 г. № 1219).

Постановление принято по представлению Минприроды России (письмо от 2 августа 2016 г. № 01-12-07/19090), согласованному с Правительством Архангельской области (письмо от 26 февраля 2016 г. № 02-13/8). Следовательно, оно издано Правительством Российской Федерации в пределах полномочий, предоставленных ему законодателем, и в рамках установленной процедуры.

Отношения по использованию и охране земель в Российской Федерации регулируются Земельным кодексом Российской Федерации, установившим в пункте 1 статьи 94, что к землям особо охраняемых территорий относятся земли, которые имеют особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение, которые изъяты в соответствии с постановлениями федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации или решениями органов местного самоуправления полностью или частично из хозяйственного использования и оборота и для которых установлен особый правовой режим.

В пункте 1 статьи 95 данного кодекса закреплено, что к землям особо охраняемых природных территорий относятся земли государственных природных заповедников, в том числе биосферных, государственных природных заказников, памятников природы, национальных парков, природных парков, дендрологических парков, ботанических садов.

Преамбула Закона об особо охраняемых природных территориях определяет особо охраняемые природные территории как участки земли, водной поверхности и воздушного пространства над ними, где располагаются природные комплексы и объекты, которые имеют особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение, которые изъяты решениями органов государственной власти полностью или частично из хозяйственного использования и для которых установлен режим особой охраны.

Таким образом, для охраны природных объектов, имеющих особое природоохранное, научное или иное ценное значение, устанавливается особый правовой режим, запрещающий хозяйственную и иную деятельность, оказывающую негативное воздействие на окружающую среду и ведущую к деградации и (или) уничтожению названных природных объектов (пункт 2 статьи 59 Закона об охране окружающей среды).

При этом в силу пунктов 3, 4 статьи 58 данного закона создаваемые особо охраняемые природные территории образуют природно-заповедный фонд, изъятие земель которого запрещается, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами.

С учетом особенностей режима особо охраняемых природных территорий различаются несколько их категорий, в том числе национальные парки и государственные природные заказники (пункт 2 статьи 2 Закона об особо охраняемых природных территориях).

Признавая несостоятельным довод административного истца о том, что Закон об особо охраняемых природных территориях не предусматривает возможности ликвидации государственных природных заказников, суд первой инстанции правомерно исходил из того, что Правительство Российской Федерации, осуществляя полномочия по управлению федеральной собственностью, вправе как создавать государственные природные заказники, так и ликвидировать их с соблюдением требований действующего законодательства в сфере охраны окружающей среды.

К этим требованиям, как уже отмечалось выше, относится запрет на изъятие земель природно-заповедного фонда. Между тем Постановление расширяет территорию национального парка «Русская Арктика» за счет включения в его границы территории ликвидируемого государственного природного заказника федерального значения «Земля Франца-Иосифа» и не предусматривает изъятия земель природно-заповедного фонда.

Такое правовое регулирование согласуется с пунктом 4 статьи 23 Закона об особо охраняемых природных территориях, устанавливающим, что государственные природные заказники не могут располагаться на территориях государственных природных заповедников и национальных парков. Следовательно, включение территории государственного природного заказника в границы национального парка влечет необходимость принятия решения об отмене правового режима заказника, что и было сделано Правительством Российской Федерации в оспариваемом постановлении.

Суд первой инстанции обоснованно отверг доводы ОМННО «Совет Гринпис» о том, что в результате издания Постановления в границы национального парка «Русская Арктика» неправомерно не включен участок территориального моря Российской Федерации в границах участка № 2 акватории морского порта Архангельск, установленных распоряжением Правительства Российской Федерации от 19 мая 2010 г. № 797-р, и что значительная часть акватории площадью 3,9 млн га, ранее входившая в состав государственного природного заказника федерального значения «Земля Франца-Иосифа», лишена природоохранного статуса.

ОМННО «Совет Гринпис» исходит из общей площади заказника в 12 млн. га, исчисленной им по географическим координатам его границ, которые приведены в Положении о государственном природном заказнике федерального значения «Земля Франца-Иосифа», утвержденном приказом Минприроды России от 16 августа 2011 г. № 679. Однако Минприроды России не наделено полномочиями по определению границ и площади особо охраняемых природных территорий федерального значения, в том числе национальных парков и природных заказников. В соответствии с действующим законодательством указанные полномочия принадлежат Правительству Российской Федерации (статьи 14, 23 Закона об особо охраняемых природных территориях). Между тем актов Правительства Российской Федерации, которые подтверждали бы доводы административного истца о том, что часть первоначально определенной площади государственного природного заказника федерального значения «Земля Франца-Иосифа» не включена в границы национального парка «Русская Арктика», не имеется.

Государственный природный заказник федерального значения «Земля Франца-Иосифа» общей площадью 4200 тыс. га был создан распоряжением Правительства Российской Федерации от 23 апреля 1994 г. № 571-р на землях запаса архипелага Земля Франца-Иосифа и прилегающей акватории. При этом администрации Архангельской области совместно с Минприроды России было поручено уточнить границы данного заказника.

Распоряжением Правительства Российской Федерации от 19 мая 2010 г. № 797-р установлены границы морского порта Архангельск (Архангельская область) согласно приложению к данному акту. Как правильно указано в обжалуемом решении, какие-либо данные, свидетельствующие о том, что участок № 2 акватории морского порта Архангельск в границах, установленных названным распоряжением, входил в состав ликвидируемого природного заказника, отсутствуют.

Не имеется таких данных и в Положении о государственном природном заказнике федерального значения «Земля Франца-Иосифа», утвержденном приказом Минприроды России от 16 августа 2011 г. № 679, в котором общая площадь заказника приведена также в размере 4200 тыс. га.

Более того, в силу подпункта 10 пункта 3.1 этого положения на территории заказника были запрещены проход и стоянка судов и иных плавучих средств без согласования с национальным парком (за исключением транзитного прохода всех видов судов по проливам между островами, входящих в акваторию заказника, где проход невозможен без пересечения акватории заказника, и случаев, связанных с проведением мероприятий по выполнению задач, предусмотренных разделом II указанного положения). Таким образом, нахождение акватории морского порта в границах заказника было несовместимо с режимом его охраны, установленным соответствующим положением.

Ссылка административного истца в апелляционной жалобе на то, что Постановление было принято с нарушением пунктов 6, 8 статьи 11 Федерального закона от 23 ноября 1995 г. № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе», является несостоятельной, поскольку материалы «Эколого-экономического обоснования и основных направлений развития национального парка „Русская Арктика“, получившие в 2007 г. положительное заключение экспертной комиссии, утвержденное руководителем Федеральной службы по надзору в сфере природопользования, предусматривали включение в состав национального парка в том числе территории архипелага Земля Франца-Иосифа.»

Вопреки утверждению ОМННО «Совет Гринпис» в апелляционной жалобе все правовые доводы административного искового заявления, имеющие значение для правильного разрешения настоящего дела, были предметом рассмотрения суда первой инстанции и получили надлежащую оценку в обжалуемом решении. Судом также были выяснены все обстоятельства, указанные в части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, и правильно применены нормы материального права.

Поскольку отсутствуют правовые нормы большей юридической силы, которым бы противоречило Постановление в оспариваемой части, суд первой инстанции правомерно, руководствуясь пунктом 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, отказал ОМННО «Совет Гринпис» в удовлетворении заявленного требования.

Предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены решения в апелляционном порядке не имеется.

Руководствуясь статьями 308 — 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

решение Верховного Суда Российской Федерации от 15 марта 2017 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу Отделения международной неправительственной некоммерческой организации «Совет Гринпис» — ГРИНПИС — без удовлетворения.

---