Апелляционное определение Апелляционной коллегии Верховного Суда РФ от 08.06.2017 № АПЛ17-153
<Об оставлении без изменения Решения Верховного Суда РФ от 21.02.2017 № АКПИ17-10, которым было отказано в удовлетворении заявления о признании частично недействующими пунктов 6, 12 Порядка разработки и утверждения нормативов образования отходов и лимитов на их размещение, утв. Приказом Минприроды России от 25.02.2010 № 50>
ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
от 8 июня 2017 г. № АПЛ17-153
Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации в составе:
председательствующего Зайцева В.Ю.,
членов коллегии Попова В.В., Ситникова Ю.В.,
с участием прокурора Масаловой Л.Ф.
рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению М. о признании частично недействующими пунктов 6, 12 Порядка разработки и утверждения нормативов образования отходов и лимитов на их размещение, утвержденного приказом Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 25 февраля 2010 г. № 50, и приложения к нему
по апелляционной жалобе М. на решение Верховного Суда Российской Федерации от 21 февраля 2017 г., которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Зайцева В.Ю., объяснения представителя Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации И., возражавшего против доводов апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Масаловой Л.Ф., полагавшей апелляционную жалобу необоснованной, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации
приказом Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 25 февраля 2010 г. № 50 утвержден Порядок разработки и утверждения нормативов образования отходов и лимитов на их размещение (далее — Порядок), а также приложение к нему, содержащее примерный образец документа об утверждении нормативов образования отходов и лимитов на их размещение. Нормативный правовой акт зарегистрирован в Министерстве юстиции Российской Федерации 2 апреля 2010 г., № 16796 и официально опубликован 26 апреля 2010 г. в «Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти», № 17.
Абзацем первым пункта 6 Порядка закреплено, что лимиты на размещение отходов в недрах для юридических лиц — пользователей недр, имеющих лицензии на пользование участками недр для целей захоронения токсичных и иных опасных отходов, утверждаются территориальными органами Росприроднадзора на срок действия такой лицензии, но не более чем на 5 лет.
Абзац первый пункта 12 Порядка предусматривает, что нормативы образования отходов и лимиты на их размещение утверждаются сроком на 5 лет при условии ежегодного представления индивидуальными предпринимателями и юридическими лицами технического отчета по обращению с отходами, разрабатываемого в соответствии с методическими указаниями, данными в пункте 5 Порядка, и представляемого в уведомительном порядке в территориальные органы Росприроднадзора, утвердившие нормативы образования отходов и лимиты на их размещение.
Примерный образец документа об утверждении нормативов образования отходов и лимитов на их размещение также содержит строку с указанием на установленный срок их действия.
М. обратилась в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании не действующими указанных положений Порядка в части, предусматривающей установление срока действия нормативов образования отходов и лимитов на их размещение. При этом ссылалась на их противоречие Федеральному закону от 24 июня 1998 г. № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» (далее — Федеральный закон об отходах), который не содержит указаний на временные рамки действия нормативов образования отходов и лимитов на их размещение, а также не предоставляет полномочий по их определению органам исполнительной власти. Административный истец также утверждала, что оспоренные правовые предписания нарушают права хозяйствующих субъектов на свободу экономической деятельности, возлагают на них не предусмотренную законом обязанность по периодичному составлению проектов нормативов образования отходов и лимитов на их размещение, что связано со значительными финансовыми затратами. В обоснование заявленных требований М. сослалась на то, что будучи заместителем генерального директора по социальным вопросам и экологии ООО «Авангард», она была привлечена к административной ответственности за нарушение законодательства в области охраны окружающей среды и природопользования, поскольку в обществе, в процессе хозяйственной деятельности которого образуются отходы, не были в установленном порядке разработаны соответствующие нормативы образования отходов и лимиты на их размещение.
Решением Верховного Суда Российской Федерации от 21 февраля 2017 г. в удовлетворении административного искового заявления М. было отказано.
В апелляционной жалобе административный истец просит отменить решение суда первой инстанции и принять по делу новое решение, которым признать нормативный правовой акт не действующим в оспариваемой части. Считает решение суда незаконным и необоснованным, вынесенным при неправильном применении норм материального права. Ссылается на то, что Федеральный закон об отходах, являющийся специальным в рассматриваемой сфере, не устанавливает временные рамки действия нормативов образования отходов и лимитов на их размещение и не наделяет функциями и полномочиями по установлению или определению срока действия нормативов образования отходов и лимитов на их размещение органы исполнительной власти; а также на то, что установлением срочного характера действия рассматриваемых нормативов и лимитов природоохранные цели регулирования рассматриваемых правоотношений не достигаются на практике; периодический пересмотр нормативов лимитов безотносительно изменения производственного процесса не имеет никакой ценности и лишь возлагает обременительные, как по времени, так и по финансам обязанности на субъекты хозяйственной деятельности.
Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации оснований для ее удовлетворения не находит.
Осуществляя правовое регулирование в области обращения с отходами производства и потребления в целях предотвращения их вредного воздействия на здоровье человека и окружающую среду, а также вовлечения таких отходов в хозяйственный оборот в качестве дополнительных источников сырья, Федеральный закон об отходах установил, что нормативы образования отходов и лимиты на их размещение, порядок их утверждения применительно к хозяйственной и (или) иной деятельности индивидуальных предпринимателей, юридических лиц (за исключением субъектов малого и среднего предпринимательства), в процессе которой образуются отходы на объектах, подлежащих федеральному государственному экологическому надзору, устанавливаются уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти (пункт 5 статьи 18).
Таким органом исполнительной власти в силу пункта 5.2.56.1 Положения о Министерстве природных ресурсов и экологии Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 29 мая 2008 г. № 404, действовавшего на дату принятия Порядка, являлось данное министерство, уполномоченное в установленной сфере деятельности самостоятельно принимать нормативные правовые акты, к числу которых относился порядок разработки и утверждения нормативов образования отходов и лимитов на их размещение, представления и контроля отчетности об образовании, использовании, обезвреживании и размещении отходов (за исключением статистической отчетности).
При таких обстоятельствах суд первой инстанции правильно исходил из того, что оспариваемый в части нормативный правовой акт издан полномочным федеральным органом исполнительной власти в установленном законом порядке.
В силу части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается одно из следующих решений: об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты (пункт 1); об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу (пункт 2).
Поскольку не было установлено наличия противоречия оспоренных норм Порядка иным актам, имеющим большую юридическую силу, решение суда первой инстанции об отказе в удовлетворении заявленных М. требований является законным.
Доводы административного истца о противоречии Федеральному закону об отходах оспоренных предписаний Порядка в части установления срочного характера действия нормативов образования отходов и лимитов на их размещение судом первой инстанции проверялись и обоснованно были признаны несостоятельными.
В силу статьи 1 названного закона под нормативами образования отходов понимается установленное количество отходов конкретного вида при производстве единицы продукции (абзац тринадцатый), а лимит на размещение отходов — предельно допустимое количество отходов конкретного вида, которые разрешается размещать определенным способом на установленный срок в объектах размещения отходов с учетом экологической обстановки на данной территории (абзац двенадцатый).
В соответствии со статьей 22 Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (далее — Федеральный закон об охране окружающей среды) нормативы образования отходов производства и потребления и лимиты на их размещение, являясь одним из видов нормативов допустимого воздействия на окружающую среду, устанавливаемых в целях предотвращения негативного воздействия на окружающую среду хозяйственной и иной деятельности для юридических и физических лиц — природопользователей, должны обеспечивать соблюдение нормативов качества окружающей среды с учетом природных особенностей территорий и акваторий. За превышение установленных нормативов допустимого воздействия на окружающую среду субъекты хозяйственной и иной деятельности в зависимости от причиненного окружающей среде вреда несут ответственность в соответствии с законодательством.
В силу положений статьи 18 Федерального закона об отходах, а также пунктов 4 и 5 Порядка проект нормативов образования отходов и лимитов на их размещение разрабатывается индивидуальными предпринимателями и юридическими лицами в соответствии с методическими указаниями, утвержденными Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации, на основании расчетов и имеющихся данных об удельном образовании отходов при производстве продукции, выполнении работ, оказании услуг. Нормативы образования отходов служат для определения ожидаемых количеств образующихся отходов конкретных видов с учетом планируемых объемов производства продукции, выполняемых работ, оказания услуг.
Нормативы образования отходов производства и потребления и лимиты на их размещение устанавливаются в соответствии с законодательством (пункт 1 статьи 24 Федерального закона об охране окружающей среды).
Лимиты на размещение отходов устанавливаются в соответствии с нормативами предельно допустимых воздействий на окружающую среду; при нарушении нормативов образования отходов и лимитов на их размещение хозяйственная и (или) иная деятельность индивидуальных предпринимателей, юридических лиц, в процессе которой образуются отходы, может быть ограничена, приостановлена или прекращена в порядке, установленном законодательством Российской Федерации (пункты 3, 9 статьи 18 Федерального закона об отходах).
Поскольку нормативы образования отходов являются одним из видов нормативов допустимого воздействия на окружающую среду, установление лимитов на размещение отходов неразрывно связано с установлением нормативов образования отходов. С учетом того, что закон предусматривает установление лимитов на размещение отходов на определенный срок (статья 1 Федерального закона об отходах), нормативы образования отходов также носят срочный характер.
С учетом изложенного доводы М. о том, что федеральным законом не предусмотрено установление срочного характера действия нормативов образования отходов и лимитов на их размещение несостоятельны, основаны на неверном толковании норм права.
Ссылка в апелляционной жалобе на то, что суд первой инстанции ошибочно применил положения Федерального закона об охране окружающей среды к рассматриваемым правоотношениям необоснованна, поскольку данный закон, регулируя отношения в сфере взаимодействия общества и природы, возникающие при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, связанной с воздействием на природную среду, устанавливает в том числе основные принципы, на основе которых должна осуществляться хозяйственная и иная деятельность природопользователей, оказывающая воздействие на окружающую среду (статья 3), основы нормирования в области охраны окружающей среды (статья 19), определяет соотношение нормативов допустимого воздействия на окружающую среду с нормативами качества окружающей среды (статья 22), а также определяет цель установления нормативов образования отходов и лимитов на их размещение (статья 24).
Суд первой инстанции также правильно указал в решении, что пункт 6 Порядка не затрагивает права, свободы и законные интересы административного истца, поскольку субъектами отношений, регулируемых этим пунктом, являются лишь юридические лица — пользователи недр, имеющие лицензии на пользование участками недр для целей захоронения токсичных и иных опасных отходов, а, как следует из представленных в материалы дела документов, у общества, где работает М., такой лицензии нет.
Ссылка в апелляционной жалобе на то, что пункт 6 Порядка логически взаимосвязан с пунктом 12 этого же акта, не опровергает указанный выше вывод суда, поскольку каких-либо данных, свидетельствующих о наличии у М. полномочий на обращение в суд в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц, суду не было представлено, а по общему правилу (статья 4, пункт 3 части 1 статьи 128 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации) в суде подлежит оспариванию нормативный правовой акт (полностью или в части), если этим актом нарушаются либо иным образом затрагиваются права, свободы и законные интересы административного истца.
Указание в апелляционной жалобе на то, что периодический пересмотр нормативов лимитов безотносительно изменения производственного процесса по существу не имеет практической ценности и лишь возлагает обременительные для субъектов хозяйственной деятельности дополнительные обязанности, по сути означает требование осуществить нормативное правовое регулирование и внести в Порядок изменения в предлагаемой административным истцом редакции. Между тем в силу действующего законодательства вопрос о принятии каких-либо нормативных правовых актов или внесении в них дополнений относится к исключительной компетенции соответствующих органов государственной власти, а не к компетенции суда.
Решение суда первой инстанции вынесено при правильном применении норм материального права и с соблюдением норм процессуального права.
Предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены решения в апелляционном порядке не имеется.
Руководствуясь статьями 308 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации
решение Верховного Суда Российской Федерации от 21 февраля 2017 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу М. — без удовлетворения.