Апелляционное определение Апелляционной коллегии Верховного Суда РФ от 08.06.2017 № АПЛ17-148
<Об оставлении без изменения Решения Верховного Суда РФ от 21.02.2017 № АКПИ16-1299, которым отказано в удовлетворении заявления о признании недействующими подпунктов 30.1, 30.3, 30.4, 30.5, 30.9, 30.15 пункта 30 и подпункта 32.5 пункта 32 Порядка проведения служебной проверки в органах, организациях и подразделениях Министерства внутренних дел Российской Федерации, утв. Приказом МВД России от 26.03.2013 № 161>
ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ от 8 июня 2017 г. № АПЛ17-148
Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации в составе:
председательствующего Зайцева В.Ю.,
членов коллегии Попова В.В., Ситникова Ю.В.,
с участием прокурора Масаловой Л.Ф.
рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению К.В. о признании недействующими подпунктов 30.1, 30.3, 30.4, 30.5, 30.9, 30.15 пункта 30 и подпункта 32.5 пункта 32 Порядка проведения служебной проверки в органах, организациях и подразделениях Министерства внутренних дел Российской Федерации, утвержденного приказом Министерства внутренних дел Российской Федерации от 26 марта 2013 г. № 161,
по апелляционной жалобе К.В. на решение Верховного Суда Российской Федерации от 21 февраля 2017 г., которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Зайцева В.Ю., объяснения представителей Министерства внутренних дел Российской Федерации П. и К.О., возражавших против доводов апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Масаловой Л.Ф., полагавшей апелляционную жалобу необоснованной, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации
Министерство внутренних дел Российской Федерации (далее — МВД России) приказом от 26 марта 2013 г. № 161 утвердило Порядок проведения служебной проверки в органах, организациях и подразделениях Министерства внутренних дел Российской Федерации (далее — Порядок).
Нормативный правовой акт зарегистрирован в Министерстве юстиции Российской Федерации 30 мая 2013 г., № 28587, и официально опубликован для всеобщего сведения 14 июня 2013 г. в «Российской газете», № 127.
В пункте 30 Порядка закреплены обязанности сотрудника (председателя и членов комиссии), проводящего служебную проверку. Так, сотрудник (председатель, член комиссии) обязан: соблюдать права и свободы сотрудника, в отношении которого проводится служебная проверка, и иных лиц, принимающих участие в проведении служебной проверки (подпункт 30.1); разъяснить заявителям и сотрудникам, в отношении которых проводится служебная проверка, их права и обеспечить условия для реализации этих прав (подпункт 30.3); своевременно доложить соответствующему руководителю (начальнику) поступившие заявления, ходатайства или жалобы и проинформировать сотрудников, их заявивших, о разрешении указанных заявлений, ходатайств, жалоб (подпункт 30.4); сообщить о результатах рассмотрения заявлений, ходатайств, жалоб сотруднику, их заявившему, лично под расписку либо путем направления ответа по месту жительства заказной корреспонденцией (подпункт 30.5); предложить сотруднику, в отношении которого проводится служебная проверка, дать объяснение в письменном виде (рекомендуемый образец объяснения - приложение к Порядку) по существу вопроса на имя соответствующего руководителя (начальника), в случае если по истечении двух рабочих дней указанное объяснение сотрудником, в отношении которого проводится служебная проверка, не представлено либо в случае его отказа от дачи письменных объяснений — составить в установленном порядке соответствующий акт, подписанный не менее чем тремя сотрудниками (подпункт 30.9); ознакомить сотрудника, в отношении которого проведена служебная проверка, в случае его обращения, оформленного в письменном виде, с заключением по ее результатам (подпункт 30.15).
В пункте 32 Порядка предусмотрены обязанности соответствующего руководителя (начальника), к числу которых отнесена обязанность рассмотреть в срок до пяти дней в рамках общего срока проведения служебной проверки ходатайства и жалобы, заявленные сотрудником, в отношении которого проводится служебная проверка (подпункт 32.5).
К.В., уволенный со службы в органах внутренних дел по основанию, предусмотренному пунктом 9 части 3 статьи 82 Федерального закона от 30 ноября 2011 г. № 342-ФЗ «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее — Закон о службе в органах внутренних дел) (в связи с совершением проступка, порочащего честь сотрудника органов внутренних дел), обратился в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании подпунктов 30.1, 30.3, 30.4, 30.5, 30.9, 30.15 пункта 30 и подпункта 32.5 пункта 32 Порядка не действующими в части, препятствующей сотруднику органов внутренних дел (далее — сотрудник), в отношении которого проводится служебная проверка, быть в обязательном порядке своевременно уведомленным о принятии решения о ее проведении с разъяснением основания ее проведения. В обоснование заявления ссылался на противоречие оспариваемых предписаний статье 52 Закона о службе в органах внутренних дел, статьям 3, 8 Федерального закона от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» (далее — Закон об информации).
Решением Верховного Суда Российской Федерации от 21 февраля 2017 г. в удовлетворении административного искового заявления К.В. отказано.
Не согласившись с таким решением, К.В. подал апелляционную жалобу, в которой просит его отменить и принять новое решение — об удовлетворении заявленных требований. Ссылается на неправильное определение судом первой инстанции обстоятельств, имеющих значение для административного дела, несоответствие выводов, изложенных в решении суда, этим обстоятельствам, а также на неправильное применение судом первой инстанции норм материального и процессуального права.
Как полагает административный истец, отсутствие в оспариваемом в части нормативном правовом акте положений об обязательном информировании сотрудника, в отношении которого проводится служебная проверка, о самом факте начала ее проведения ведет к тому, что такой сотрудник лишен возможности реализовать свои права, гарантированные Законом о службе в органах внутренних дел.
К.В. указывает также, что судом первой инстанции не был надлежащим образом оценен довод административного искового заявления о противоречии Порядка в оспариваемой части статьям 3, 8 Закона об информации.
В поступивших возражениях на апелляционную жалобу МВД России просит в ее удовлетворении отказать, полагая, что суд первой инстанции правильно определил и доказал все обстоятельства, имеющие значение для дела, изложенные в решении суда выводы соответствуют этим обстоятельствам, судом не нарушены и правильно применены нормы материального и процессуального права.
Министерство юстиции Российской Федерации представило отзыв на апелляционную жалобу, в котором поддержало свою позицию, изложенную в письме от 10 февраля 2017 г. № 01-16503/17, о том, что оспариваемые нормы Порядка содержат перечень мер, направленных на обеспечение прав сотрудника, в отношении которого проводится служебная проверка, и просило рассмотреть жалобу без участия своего представителя.
Административный истец К.В. в суд не явился, о времени и месте судебного заседания суда апелляционной инстанции извещен в установленном законом порядке.
Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации оснований для ее удовлетворения и отмены обжалуемого решения суда не находит.
В соответствии с пунктом 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основанием для признания нормативного правового акта не действующим полностью или в части является его несоответствие иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу. Отказывая К.В. в удовлетворении административного искового заявления, суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что по настоящему административному делу такое основание отсутствует.
Полномочия МВД России на утверждение Порядка закреплены в части 9 статьи 52 Закона о службе в органах внутренних дел, в силу которой порядок проведения служебной проверки устанавливается федеральным органом исполнительной власти в сфере внутренних дел. Таким органом согласно пункту 1 Положения о Министерстве внутренних дел Российской Федерации, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 21 декабря 2016 г. № 699, является МВД России.
Какого-либо иного нормативного правового акта, имеющего большую юридическую силу, которому бы противоречили оспариваемые К.В. положения Порядка, не имеется.
Основные правила проведения служебной проверки определены статьей 52 Закона о службе в органах внутренних дел, частью 1 которой установлено, что служебная проверка проводится по решению руководителя федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел или уполномоченного руководителя при необходимости выявления причин, характера и обстоятельств совершенного сотрудником дисциплинарного проступка, подтверждения или отсутствия обстоятельств, предусмотренных статьей 14 названного закона, а также по заявлению сотрудника.
В пункте 2 части 6 приведенной статьи закреплены права сотрудника, в отношении которого проводится служебная проверка. Так, он имеет право представлять заявления, ходатайства и иные документы (подпункт «а»); обжаловать решения и действия (бездействие) сотрудников, проводящих служебную проверку, руководителю федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел или уполномоченному руководителю, принявшим решение о проведении служебной проверки (подпункт «б»); ознакомиться с заключением по результатам служебной проверки, если это не противоречит требованиям неразглашения сведений, составляющих государственную и иную охраняемую законом тайну (подпункт «в»); потребовать провести проверку своих объяснений с помощью психофизиологических исследований (обследований) (подпункт «г»).
Рассматривая настоящее административное дело, суд первой инстанции правильно указал в решении, что правам сотрудника, в отношении которого проводится служебная проверка, закрепленным в законе, соответствуют обязанности сотрудника, проводящего служебного проверку, установленные оспариваемыми пунктами Порядка. Ими предусмотрен ряд мер, направленных на обеспечение прав сотрудника, в отношении которого проводится служебная проверка, и предоставляющих ему возможность защищать свои интересы в ходе ее проведения.
При этом Закон о службе в органах внутренних дел не содержит положений об обязательном информировании в определенный срок сотрудника, в отношении которого проводится служебная проверка, о факте и основании ее назначения. Следовательно, Порядок в оспариваемой административным истцом части не может рассматриваться как противоречащий статье 52 данного закона.
Из содержания оспариваемых норм Порядка усматривается, что они не закрепляют предписаний, ограничивающих права сотрудника, гарантированные статьей 52 Закона о службе в органах внутренних дел. В частности, сотрудник, проводящий служебную проверку, обязан соблюдать права и свободы сотрудника, в отношении которого проводится служебная проверка (подпункт 30.1 пункта 30), а также разъяснить такому сотруднику его права и обеспечить условия для реализации этих прав (подпункт 30.3 пункта 30). Названные обязанности сотрудника, проводящего служебную проверку, предполагают в том числе информирование сотрудника, в отношении которого проводится служебная проверка, о ее назначении.
В соответствии с подпунктом 30.9 пункта 30 Порядка сотрудник, проводящий служебную проверку, обязан предложить сотруднику, в отношении которого проводится служебная проверка, дать объяснение в письменном виде согласно рекомендуемому образцу. Как обоснованно отмечено в обжалуемом решении, из указанной нормы следует, что, давая объяснение на имя руководителя (начальника), принявшего решение о проведении служебной проверки, сотрудник считается информированным о проведении в отношении его служебной проверки и ее основаниях. Этим же подпунктом Порядка установлен срок (два рабочих дня), в течение которого сотрудник должен представить объяснение. Данный срок является достаточным для подготовки объяснения и согласуется с частью 1 статьи 193 Трудового кодекса Российской Федерации.
Подпункт 32.5 пункта 32 Порядка обязывает соответствующего руководителя (начальника) рассмотреть в срок до пяти дней в рамках общего срока проведения служебной проверки имеющиеся у сотрудника ходатайства и жалобы, что также позволяет такому сотруднику получить необходимую информацию о проведении служебной проверки.
Кроме того, Порядок предусматривает возможность принятия решения соответствующим руководителем (начальником) о продлении служебной проверки (подпункт 31.5 пункта 31).
Конституционный Суд Российской Федерации в определении от 25 октября 2016 г. № 2187-О указал, что правовое регулирование, закрепленное в статье 52 Закона о службе в органах внутренних дел и Порядке, направлено на обеспечение баланса публичных интересов службы и частных интересов сотрудников органов внутренних дел и не может расцениваться как нарушающее права этих сотрудников.
Утверждение К.В. в административном исковом заявлении и апелляционной жалобе о противоречии оспариваемых положений Порядка статьям 3, 8 Закона об информации является несостоятельным. Согласно части 2 статьи 8 названного закона гражданин (физическое лицо) имеет право на получение от государственных органов, органов местного самоуправления, их должностных лиц в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, информации, непосредственно затрагивающей его права и свободы. Данная норма носит отсылочный характер и не регламентирует вопросы, связанные с проведением служебной проверки в органах, организациях и подразделениях МВД России.
В силу части 1 статьи 3 Закона о службе в органах внутренних дел правоотношения, связанные со службой в органах внутренних дел, регулируются в том числе нормативными правовыми актами федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел. Таким актом, определяющим организацию работы по проведению служебных проверок, является Порядок, оспариваемые предписания которого согласуются с положениями статьи 52 указанного закона и не противоречат иным нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.
Ссылки в апелляционной жалобе на пункт 1 статьи 8 и пункт 1 статьи 9 Гражданского кодекса Российской Федерации не влияют на законность вынесенного решения, так как в соответствии с пунктом 3 статьи 2 этого кодекса к имущественным отношениям, основанным на административном или ином властном подчинении одной стороны другой, в том числе к налоговым и другим финансовым и административным отношениям, гражданское законодательство не применяется, если иное не предусмотрено законодательством. Статья 3 Закона о службе в органах внутренних дел не содержит положений, предусматривающих применение к правоотношениям, связанным со службой в органах внутренних дел, норм гражданского законодательства.
Доводы как административного искового заявления, так и апелляционной жалобы по существу сводятся к несогласию с судебными постановлениями, вынесенными по гражданскому делу по иску К.В. к Управлению МВД России по Ульяновской области об отмене приказа об увольнении со службы, о восстановлении на службе, взыскании заработной платы за время вынужденного прогула, возмещении морального вреда. Однако при рассмотрении настоящего дела в порядке абстрактного нормоконтроля Верховный Суд Российской Федерации не вправе проверять законность и обоснованность этих судебных постановлений. Административный истец не лишен возможности обжаловать их в порядке, установленном Гражданским процессуальным кодексом Российской Федерации.
Отсутствие в резолютивной части обжалуемого решения указания на распределение судебных расходов не может повлечь его отмену, поскольку данное обстоятельство обусловлено тем, что сторона, в пользу которой было принято решение суда, не обращалась с заявлением о взыскании судебных расходов.
Установив, что подпункты 30.1, 30.3, 30.4, 30.5, 30.9, 30.15 пункта 30, подпункт 32.5 пункта 32 Порядка не противоречат федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, прав и законных интересов административного истца не нарушают, суд первой инстанции правомерно, на основании пункта 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, принял решение об отказе в удовлетворении административного искового заявления К.В.
Решение суда вынесено в соответствии с нормами материального права, регулирующими рассматриваемые отношения, и с соблюдением норм процессуального права. Предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены решения в апелляционном порядке не имеется.
Руководствуясь статьями 308 — 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации
решение Верховного Суда Российской Федерации от 21 февраля 2017 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу К.В. — без удовлетворения.