Апелляционное определение Апелляционной коллегии Верховного Суда РФ от 16.05.2017 № АПЛ17-129
<Об оставлении без изменения Решения Верховного Суда РФ от 03.02.2017 № АКПИ16-1291, которым было удовлетворено заявление о признании не действующим Письма Минздравсоцразвития РФ от 04.07.2008 № 3820-Пр>
ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
от 16 мая 2017 г. № АПЛ17-129
Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации в составе
председательствующего Манохиной Г.В.,
членов коллегии Крупнова И.В., Меркулова В.П.,
с участием прокурора Масаловой Л.Ф.
рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Ф. о признании не действующим в части письма Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации от 4 июля 2008 г. № 3820-Пр «О предложениях по определению соответствия классных чинов государственной гражданской службы должностям федеральной государственной гражданской службы в федеральных органах исполнительной власти»
по апелляционной жалобе Министерства труда и социальной защиты Российской Федерации на решение Верховного Суда Российской Федерации от 3 февраля 2017 г., которым административное исковое заявление Ф. было удовлетворено.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Манохиной Г.В., объяснения представителей Министерства труда и социальной защиты Российской Федерации Б., Л., Е.С, поддержавших доводы апелляционной жалобы, возражения против доводов апелляционной жалобы Ф., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Масаловой Л.Ф., полагавшей апелляционную жалобу необоснованной, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации
4 июля 2008 г. Министерством здравоохранения и социального развития Российской Федерации издано письмо № 3820-Пр «О предложениях по определению соответствия классных чинов государственной гражданской службы должностям федеральной государственной гражданской службы в федеральных органах исполнительной власти» (далее — Письмо), имеющее приложение, в котором приведены таблицы соответствия классных чинов государственной гражданской службы Российской Федерации должностям федеральной государственной гражданской службы в федеральных министерствах, Управлении делами Президента Российской Федерации, Главном управлении специальных программ Президента Российской Федерации, федеральных службах, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации, в государственных комитетах, федеральных службах и федеральных агентствах, руководство которыми осуществляет Правительство Российской Федерации, в федеральных службах и федеральных агентствах, подведомственных федеральным министерствам, представительствах Российской Федерации, представительствах федеральных органов государственной власти за рубежом, территориальных органах федеральных органов исполнительной власти, Федеральной службе по техническому и экспортному контролю (далее — Таблицы соответствия).
Указом Президента Российской Федерации от 21 мая 2012 г. № 636 «О структуре федеральных органов исполнительной власти» Министерство здравоохранения и социального развития Российской Федерации преобразовано в Министерство здравоохранения Российской Федерации и Министерство труда и социальной защиты Российской Федерации (далее — Минтруд России), которому переданы функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере государственной гражданской службы (кроме вопросов оплаты труда) (пункт 3).
Ф. обратился в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением, в котором просил признать Письмо не действующим в части подраздела 2 «В территориальном органе федерального органа исполнительной власти в субъекте Российской Федерации» таблицы соответствия классных чинов государственной гражданской службы Российской Федерации должностям федеральной государственной гражданской службы в территориальных органах федеральных органов исполнительной власти, ссылаясь на его противоречие Федеральному закону от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» и Указу Президента Российской Федерации от 1 февраля 2005 г. № 113 «О порядке присвоения и сохранения классных чинов государственной гражданской службы Российской Федерации федеральным государственным гражданским служащим».
В обоснование заявленного требования Ф. сослался на то, что Письмо является по своим признакам нормативным правовым актом, поскольку содержит правила поведения, регулирующие определенные общественные отношения в сфере государственной службы Российской Федерации, действие таких правил распространяется на неопределенный круг лиц, они рассчитаны на неоднократное применение и обязательны для применения федеральными органами исполнительной власти и их территориальными органами; Письмо не зарегистрировано и не опубликовано официально в порядке, установленном для нормативных правовых актов, его применение ограничивает право административного истца на последовательное присвоение очередного классного чина государственной гражданской службы вплоть до максимального, предусмотренного определенной группой должностей федеральной государственной гражданской службы, так как его нормативные положения послужили основанием для отказа ему в присвоении следующего классного чина государственной гражданской службы; Министерство здравоохранения и социального развития Российской Федерации не было наделено полномочием по нормативно-правовому регулированию вопроса присвоения классных чинов государственной гражданской службы.
Решением Верховного Суда Российской Федерации от 3 февраля 2017 г. административное исковое заявление Ф. было удовлетворено, Письмо признано не действующим со дня вступления решения суда в законную силу.
Не согласившись с этим решением, Минтруд России подал апелляционную жалобу, в которой просит о его отмене ввиду неправильного определения судом обстоятельств, имеющих значение для административного дела. При этом ссылается на то, что Письмо не является нормативным правовым актом, оно было подготовлено во исполнение поручений Правительства Российской Федерации от 12 апреля 2008 г. № ВЗ-П42-2260 и от 20 мая 2008 г. № СС-П42-3167 о проработке вопросов, связанных с порядком присвоения очередных классных чинов государственной гражданской службы Российской Федерации федеральным гражданским служащим; не носит обязательного характера, а призвано оказать методическое и консультативное содействие; Письмо не содержит признаков нормативного правового акта, перечисленных в пунктах 9 и 10 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 г. № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части»; не соответствует требованиям, предъявляемым к нормативным правовым актам федеральных органов исполнительной власти Правилами подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. № 1009 (пункты 2, 3, 10, 11). Таблицы соответствия прилагаются к Письму, но не утверждены им, носят рекомендательный характер.
В возражениях на апелляционную жалобу Ф. просит в ее удовлетворении отказать, оставив решение суда первой инстанции без изменения.
Министерство юстиции Российской Федерации представило отзыв на апелляционную жалобу, в котором просит рассмотреть ее без участия своего представителя и оставить решение суда без изменения; поддерживает свою позицию по данному административному делу, изложенную в письме от 23 января 2017 г. № 01-6999/17, о том, что Письмо, согласно используемым в нем формулировкам, носит рекомендательный характер и не устанавливает нормативные предписания, однако оно направлено в федеральные органы исполнительной власти и через правоприменительную деятельность должностных лиц соответствующих федеральных органов исполнительной власти и их территориальных органов приобретает по своей сути обязательный характер для неопределенного круга лиц.
Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации не находит оснований для ее удовлетворения.
В соответствии с частью 3 статьи 15 Конституции Российской Федерации любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.
Как отмечено в постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 31 марта 2015 г. № 6-П, под нормативным правовым актом понимается письменный официальный документ, принятый (изданный) в определенной форме правотворческим органом в пределах его компетенции и направленный на установление, изменение или отмену правовых норм, а под правовой нормой — общеобязательное государственное предписание постоянного или временного характера, рассчитанное на многократное применение.
Пленум Верховного Суда Российской Федерации в пункте 9 своего постановления от 29 ноября 2007 г. № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части» разъяснил, какие признаки являются существенными для характеристики нормативного правового акта в качестве такового. К их числу относятся: издание его в установленном порядке управомоченным органом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.
Порядок опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти установлен Указом Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. № 763, которым, в частности, предусмотрено, что нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, кроме актов и отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, не прошедшие государственную регистрацию, а также зарегистрированные, но не опубликованные в установленном порядке, не влекут правовых последствий, как не вступившие в силу, и не могут служить основанием для регулирования соответствующих правоотношений, применения санкций к гражданам, должностным лицам и организациям за невыполнение содержащихся в них предписаний. На указанные акты нельзя ссылаться при разрешении споров (пункт 10).
Проведя правовой анализ содержания оспоренного в части акта, суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что Письмо, включая его приложение, имеет существенные признаки нормативного правового акта: издано федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным в числе прочего осуществлять функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере государственной гражданской службы (за исключением вопросов оплаты труда) (пункт 1 Положения о Министерстве здравоохранения и социального развития Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2004 г. № 321); содержит правила поведения, обязательные для неопределенного круга лиц и рассчитанные на неоднократное применение, направленные на урегулирование общественных отношений.
Довод апелляционной жалобы о том, что Письмо не содержит признаков нормативного правового акта, перечисленных в постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 г. № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части» несостоятелен по следующим основаниям.
Реализуя приведенные выше функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию, Министерство здравоохранения и социального развития Российской Федерации в Письме предложило федеральным органам исполнительной власти до внесения соответствующих изменений в законодательство о государственной гражданской службе применять прилагаемые примерные таблицы соответствия классных чинов государственной гражданской службы должностям федеральной государственной службы при присвоении классных чинов государственной гражданской службы федеральным государственным гражданским служащим (абзацы пятый и шестой Письма).
Таблицы соответствия непосредственно устанавливают соотношение классных чинов государственной гражданской службы Российской Федерации и должностей федеральной государственной гражданской службы в пределах каждой группы должностей (высшей, главной, ведущей, старшей и младшей). При этом последовательность присвоения очередного классного чина государственной гражданской службы в пределах группы должностей поставлена в зависимость от замещаемой федеральным государственным гражданским служащим должности, для которой предусмотрен более высокий классный чин государственной гражданской службы.
Таблицы соответствия были направлены в федеральные органы исполнительной власти для использования в работе по присвоению классных чинов государственной гражданской службы Российской Федерации федеральным государственным гражданским служащим до внесения изменений в законодательство о государственной гражданской службе, что подтверждается письмом Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации от 14 августа 2008 г. № 2690-17 «О соответствии классных чинов государственной гражданской службы Российской Федерации должностям федеральной государственной гражданской службы» (л.д. 21).
По сообщению заместителя руководителя Территориального управления Росимущества в Новосибирской области, направленного в адрес Ф., содержание оспариваемого письма явилось правовым основанием для отказа ему в присвоении очередного классного чина (л.д. 30).
В силу пункта 2 Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. № 1009, нормативные правовые акты издаются федеральными органами исполнительной власти в виде постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений. Издание нормативных правовых актов в виде писем и телеграмм не допускается.
Как правильно указал суд первой инстанции, Министерством здравоохранения и социального развития Российской Федерации в форме Письма фактически было осуществлено нормативно-правовое регулирование вопроса присвоения классных чинов государственной гражданской службы Российской Федерации, поскольку применение федеральными органами исполнительной власти и их территориальными органами Таблиц соответствия при присвоении классных чинов государственной гражданской службы Российской Федерации федеральным государственным гражданским служащим указывает на их обязательный характер, а само Письмо с приложением рассчитано на многократное применение в отношении неопределенного круга лиц до внесения соответствующих изменений в законодательство Российской Федерации о гражданской службе.
При этом ссылка в апелляционной жалобе на то, что Таблицы соответствия прилагаются к Письму, а не утверждены им, не опровергает вывод о нормативном правовом характере оспоренного Ф. акта, частью которого являются упомянутые выше таблицы.
Согласно части 12 статьи 11 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» порядок присвоения и сохранения классных чинов федеральной гражданской службы, соотношение классных чинов федеральной гражданской службы и воинских и специальных званий, классных чинов юстиции, классных чинов прокурорских работников определяются указом Президента Российской Федерации.
Указом Президента Российской Федерации от 1 февраля 2005 г. № 113 «О порядке присвоения и сохранения классных чинов государственной гражданской службы Российской Федерации федеральным государственным гражданским служащим» утверждено Положение о порядке присвоения и сохранения классных чинов государственной гражданской службы Российской Федерации федеральным государственным гражданским служащим.
Данными нормативными правовыми актами Министерство здравоохранения и социального развития Российской Федерации не было наделено полномочиями по определению соответствия классных чинов государственной гражданской службы Российской Федерации должностям федеральной государственной гражданской службы в федеральных органах исполнительной власти.
Статьей 213 (часть 7) Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации определено, что суд при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта проверяет законность положений нормативного правового акта, которые оспариваются. При проверке законности этих положений суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении о признании нормативного правового акта недействующим, и выясняет обстоятельства, указанные в части 8 этой статьи, в полном объеме.
В силу части 8 названной статьи при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет:
-
нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление;
-
соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих:
а) полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов;
б) форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты;
в) процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта;
г) правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу;
- соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.
Поскольку Министерством здравоохранения и социального развития Российской Федерации не был соблюден порядок принятия нормативного правового акта, суд сделал правильный вывод о том, что Письмо, частью которого является приложение в виде Таблиц соответствия, подлежит признанию не действующим полностью независимо от оснований и доводов, содержащихся в административном исковом заявлении.
Довод Минтруда о том, что Письмо не носит обязательного характера, опровергается самим содержанием оспоренного правового акта, в котором несмотря на упоминание в тексте о рекомендательном характере изданного предложения, содержится указание на его применение до внесения соответствующих изменений в законодательство, а также другими материалами, исследованными судом и свидетельствующими, что Письмо ориентирует соответствующих должностных лиц применять на практике требования на использование Таблиц соответствия в работе по присвоению государственным гражданским служащим Российской Федерации классных чинов государственной гражданской службы Российской Федерации (в частности, письмо Министерства труда и социальной защиты Российской Федерации от 11 сентября 2012 г. № 18-4/1337, адресованное Федеральному агентству по управлению государственным имуществом, согласно которому указанные выше таблицы соответствия применяются при присвоении гражданскому служащему предельного классного чина гражданской службы для замещаемой им должности гражданской службы до внесения изменений в законодательство Российской Федерации о гражданской службе (л.д. 28).
Обжалуемое судебное решение вынесено с соблюдением норм процессуального права и при правильном применении норм материального права. Предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены решения в апелляционном порядке не имеется.
Руководствуясь статьями 308 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации
решение Верховного Суда Российской Федерации от 3 февраля 2017 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу Министерства труда и социальной защиты Российской Федерации — без удовлетворения.