Апелляционное определение Апелляционной коллегии Верховного Суда РФ от 21.02.2017 № АПЛ17-12
<Об оставлении без изменения Решения Верховного Суда РФ от 11.11.2016 № АКПИ16-914, которым отказано в удовлетворении заявления о признании недействующими пункта 91 Инструкции об организации рассмотрения обращений граждан..., утв. Приказом МВД России от 12.09.2013 № 707, и п. 67 Инструкции о порядке приема, регистрации и разрешения..., утв. Приказом МВД РФ от 29.08.2014 № 736>
ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ от 21 февраля 2017 г. № АПЛ17-12
Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации в составе:
председательствующего Манохиной Г.В.,
членов коллегии Зайцева В.Ю., Меркулова В.П.,
с участием прокурора Масаловой Л.Ф.
рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению К.П. о признании недействующими пункта 91 Инструкции об организации рассмотрения обращений граждан в системе Министерства внутренних дел Российской Федерации, утвержденной приказом Министерства внутренних дел Российской Федерации от 12 сентября 2013 г. № 707, и пункта 67 Инструкции о порядке приема, регистрации и разрешения в территориальных органах Министерства внутренних дел Российской Федерации заявлений и сообщений о преступлениях, об административных правонарушениях, о происшествиях, утвержденной приказом Министерства внутренних дел Российской Федерации от 29 августа 2014 г. № 736,
по апелляционной жалобе К.П. на решение Верховного Суда Российской Федерации от 11 ноября 2016 г., которым в удовлетворении заявленного требования было отказано.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Манохиной Г.В., объяснения К.П., поддержавшего доводы апелляционной жалобы, возражения против доводов апелляционной жалобы представителя Министерства внутренних дел Российской Федерации К.А., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Масаловой Л.Ф., полагавшей апелляционную жалобу необоснованной,
Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации
приказом Министерства внутренних дел Российской Федерации от 12 сентября 2013 г. № 707 утверждена Инструкция об организации рассмотрения обращений граждан в системе Министерства внутренних дел Российской Федерации (далее — Инструкция № 707). Нормативный правовой акт зарегистрирован в Министерстве юстиции Российской Федерации 31 декабря 2013 г., № 30957, и опубликован 17 января 2014 г. в «Российской газете».
Пункт 91 Инструкции № 707 устанавливает, что обращения, поступившие в орган внутренних дел в соответствии с его компетенцией, рассматриваются в течение тридцати дней со дня их регистрации. Если срок окончания рассмотрения обращения приходится на выходной или нерабочий праздничный день, то обращение должно быть рассмотрено в предшествующий ему рабочий день. Указанный срок исчисляется с даты регистрации обращения в органе внутренних дел до даты подписания окончательного ответа гражданину.
Приказом Министерства внутренних дел Российской Федерации от 29 августа 2014 г. № 736 утверждена Инструкция о порядке приема, регистрации и разрешения в территориальных органах Министерства внутренних дел Российской Федерации заявлений и сообщений о преступлениях, об административных правонарушениях, о происшествиях (далее — Инструкция № 736). Нормативный правовой акт зарегистрирован в Министерстве юстиции Российской Федерации 6 ноября 2014 г., № 34570, и опубликован 14 ноября 2014 г. в «Российской газете».
В силу пункта 67 Инструкции № 736 принятые в дежурной части непосредственно от заявителя или лица, представляющего его интересы, письменные обращения, не содержащие заявления о преступлении, об административном правонарушении, о происшествии, с поручением руководителя (начальника) территориального органа МВД России передаются в подразделение делопроизводства для регистрации, учета и рассмотрения в соответствии с нормативными правовыми актами, регламентирующими работу с обращениями граждан. В графе 9 КУСП делается отметка о дате и номере регистрации обращения в подразделении делопроизводства.
Приказом МВД России от 7 ноября 2016 г. № 708 приведенный выше пункт 67 после слов «МВД России» дополнен словами «(управления, отдела, отделения, пункта полиции, линейного отдела, линейного отделения, линейного пункта полиции) или лицом, его замещающего».
К.П. обратился в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании недействующими приведенных выше положений инструкций. В обоснование заявленного требования указал, что они противоречат части 2 статьи 1 Федерального закона от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» (далее — Федеральный закон от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ), части 1 статьи 120 и статье 121 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации (далее — УПК РФ) и пункту 124 Инструкции № 707, затрудняют ему осуществление права на доступ к правосудию и нарушают гарантированные частью 1 статьи 21 и частью 2 статьи 45 Конституции Российской Федерации права, поскольку допускают рассмотрение ходатайств, заявленных в соответствии с УПК РФ, в более длительный срок — до 30 дней, чем установлено этим кодексом.
Решением Верховного Суда Российской Федерации от 11 ноября 2016 г. в удовлетворении административного искового заявления К.П. было отказано.
Не согласившись с решением суда, административный истец в апелляционной жалобе просит его отменить, принять новое решение об удовлетворении административного искового требования. Считает, что суд неполно исследовал все материалы дела и вынес решение, которое привело к нарушению права административного истца на справедливое судебное разбирательство, на эффективное средство правовой защиты, кроме того, было нарушено требование о запрещении злоупотребления правами (статьи 1, 6, 13, 17 Конвенции о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 г.). Также К.П. сослался на нарушение принятым решением суда статей 7, 8 Всеобщей декларации прав человека, гарантирующих равенство всех людей перед законом и право каждого человека на эффективное восстановление в правах компетентным национальным судом в случае нарушения его основных прав, предоставленных ему конституцией или законом.
В возражениях на отзыв административного ответчика К.П. указал, что считает незаконным допускаемую оспоренными нормами инструкций № 707 и № 736 возможность рассмотрения в общем порядке на основании Федерального закона от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ тех обращений граждан, которые были поданы ими в порядке УПК РФ.
Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, объяснения административного истца относительно возражений административного ответчика на апелляционную жалобу, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации не находит оснований для ее удовлетворения.
В соответствии с пунктом 1 Положения о Министерстве внутренних дел Российской Федерации, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 1 марта 2011 г. № 248 и действовавшего на день вынесения оспариваемых в части правовых актов, федеральным органом исполнительной власти в сфере внутренних дел, а также органом, осуществляющим правоприменительные функции по федеральному государственному контролю (надзору) в данной сфере, является упомянутое министерство.
В настоящее время вступило в силу Положение о Министерстве внутренних дел Российской Федерации, утвержденное Указом Президента Российской Федерации от 21 декабря 2016 г. № 699, которым также закреплено, что МВД России является федеральным органом исполнительной власти в сфере внутренних дел, осуществляет в том числе нормативно-правовое регулирование вопросов, относящихся к сфере внутренних дел, если эти вопросы не являются предметом регулирования Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации; определяет порядок реализации прав и обязанностей полиции, если этот порядок не является предметом регулирования федеральных законов, актов Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации (пункт 1, подпункт 4 пункта 11).
При таких данных суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что Инструкция № 707 и Инструкция № 736 приняты полномочным органом с соблюдением порядка их издания.
Часть 2 статьи 1 Федерального закона от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ предусматривает, что установленный этим законом порядок рассмотрения обращений граждан распространяется на все обращения граждан, за исключением обращений, которые подлежат рассмотрению в порядке, установленном федеральными конституционными законами и иными федеральными законами.
Согласно части 1 статьи 12 названного закона письменное обращение, поступившее в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу в соответствии с их компетенцией, рассматривается в течение 30 дней со дня регистрации письменного обращения, за исключением случая, указанного в части 1.1 данной статьи.
Отказывая в удовлетворении заявленного требования, суд обоснованно исходил из того, что предусмотренный пунктом 91 Инструкции № 707 тридцатидневный срок рассмотрения обращений поступивших в орган внутренних дел в соответствии с его компетенцией полностью соотносится с приведенными положениями Закона.
Под термином «обращение гражданина» понимаются направленные в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу в письменной форме или в форме электронного документа предложение, заявление или жалоба, а также устное обращение гражданина в государственный орган, орган местного самоуправления (пункт 7.1 Инструкции № 707).
При этом в пункте 5 поименованной инструкции оговорено, что ее положения не распространяются на правоотношения, возникающие в связи с рассмотрением обращений, которые регулируются в ином порядке, установленном международными договорами с участием Российской Федерации или законодательством Российской Федерации.
Пунктом 124 Инструкции № 707 предусмотрено, что жалобы, поступившие в порядке статьи 124 УПК РФ, ходатайства по уголовным делам, находящимся в производстве органов предварительного следствия и дознания системы МВД России (например, об ознакомлении с заключением эксперта, о приобщении доказательств, о дополнительном допросе лиц), регистрируются и учитываются в порядке, установленном Инструкцией, рассматриваются в соответствии с требованиями УПК РФ и приобщаются к материалам уголовного дела. Гражданин информируется о результатах рассмотрения ходатайства. В графе учетной формы об исполнении проставляется отметка «Приобщено к уголовному делу N ___».
Таким образом, ходатайства, заявленные в ходе производства предварительного расследования по уголовному делу, подлежат рассмотрению в соответствии с требованиями УПК РФ, однако их регистрация и учет проводятся в порядке, установленном Инструкцией № 707.
Как правильно указано в обжалуемом решении суда, содержащееся в пункте 67 Инструкции № 736 предписание о передаче в подразделение делопроизводства для регистрации, учета и рассмотрения в соответствии с нормативными правовыми актами, регламентирующими работу с обращениями граждан, письменных обращений, не содержащих заявления о преступлении, об административном правонарушении, о происшествии, с поручением руководителя (начальника) территориального органа МВД России не противоречит положениям статей 120 и 121 УПК РФ (на что ссылался административный истец), поскольку такие обращения подлежат рассмотрению в порядке, установленном Федеральным законом от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ и Инструкцией № 707.
В пункте 2 Инструкции № 736 приведен перечень заявлений и сообщений, принимаемых, регистрируемых и разрешаемых в порядке, установленном данным нормативным правовым актом, к которому не отнесены ходатайства, заявленные при производстве по уголовному делу.
Оставляя административное исковое заявление К.П. без удовлетворения, суд первой инстанции правильно исходил из того, что оспоренные административным истцом положения не регулируют порядок подачи и рассмотрения ходатайств в ходе производства предварительного расследования в рамках УПК РФ, а следовательно, не могут ему противоречить.
С учетом приведенных выше положений доводы К.П. о том, что оспоренные им нормы позволяют рассматривать ходатайства, заявленные в ходе производства предварительного расследования по уголовному делу, в порядке, предусмотренном Федеральным законом от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ, а не УПК РФ, ошибочны, основаны на неверном толковании административным истцом норм права.
Доводы апелляционной жалобы, направленные к оценке законности и обоснованности судебного постановления Ногинского городского суда Московской области от 16 мая 2016 г., вынесенного по жалобе К.П., поданной им в порядке статьи 125 УПК РФ на действия (бездействие) начальника МУ МВД России «Ногинское», не имеют правового значения при решении вопроса о проверке оспоренных в части положений инструкций в порядке абстрактного нормоконтроля на их соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу. В данном деле у суда не было необходимости устанавливать фактические обстоятельства, не связанные с законностью проверяемых оспоренных (в части) нормативных правовых актов.
Ссылки в апелляционной жалобе на нарушения норм международного права (статьи 1, 6, 13, 17 Конвенции о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 г., статьи 7, 8 Всеобщей декларации прав человека) несостоятельны, поскольку эти нормы носят декларативный характер и не регулируют правоотношения в рассматриваемой сфере по поводу сроков рассмотрения компетентным федеральным органом исполнительной власти обращений граждан.
Вывод о законности оспоренных (в части) нормативных правовых актов сделан судом исходя из компетенции правотворческого органа, их издавшего, на основе надлежащего анализа норм федерального законодательства.
В апелляционной жалобе не приведено доводов, опровергающих выводы суда о законности оспариваемых в части нормативных правовых положений инструкций, оснований считать такие выводы ошибочными не имеется. Принятое решение суда первой инстанции вынесено в соответствии с нормами материального и процессуального права.
Оснований, предусмотренных законом для отмены решения суда в апелляционном порядке, не имеется.
Руководствуясь статьями 308 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации
решение Верховного Суда Российской Федерации от 11 ноября 2016 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу К.П. — без удовлетворения.