Апелляционное определение Апелляционной коллегии Верховного Суда РФ от 25.04.2017 № АПЛ17-113
<Об оставлении без изменения Решения Верховного Суда РФ от 08.02.2017 № АКПИ16-1306, которым было отказано в удовлетворении заявления о признании частично недействующими подпункта «в» пункта 15, подпункта «б» пункта 24 Положения о проверке достоверности и полноты сведений, представляемых гражданами, претендующими на замещение должностей федеральной государственной службы, и федеральными государственными служащими, и соблюдения федеральными государственными служащими требований к служебному поведению, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 21 сентября 2009 г. № 1065>
ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ от 25 апреля 2017 г. № АПЛ17-113
Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации в составе:
председательствующего Манохиной Г.В.,
членов коллегии Горчаковой Е.В., Шамова А.В.,
с участием прокурора Масаловой Л.Ф.
рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Т. о признании частично недействующими подпункта «в» пункта 15, подпункта «б» пункта 24 Положения о проверке достоверности и полноты сведений, представляемых гражданами, претендующими на замещение должностей федеральной государственной службы, и федеральными государственными служащими, и соблюдения федеральными государственными служащими требований к служебному поведению, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 21 сентября 2009 г. № 1065,
по апелляционной жалобе Т. на решение Верховного Суда Российской Федерации от 8 февраля 2017 г., которым в удовлетворении заявленного требования было отказано.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Манохиной Г.В., объяснения Т., поддержавшего доводы апелляционной жалобы и дополнения к ней, возражения против доводов апелляционной жалобы представителей Президента Российской Федерации Р., Ю., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Масаловой Л.Ф., полагавшей апелляционную жалобу необоснованной,
Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации
Указом Президента Российской Федерации от 21 сентября 2009 г. № 1065 утверждено Положение о проверке достоверности и полноты сведений, представляемых гражданами, претендующими на замещение должностей федеральной государственной службы, и федеральными государственными служащими, и соблюдения федеральными государственными служащими требований к служебному поведению (далее — Положение). Нормативный правовой акт официально опубликован в «Российской газете» 22 сентября 2009 г., в Собрании законодательства Российской Федерации 28 сентября 2009 г., № 39.
В соответствии с подпунктом «в» пункта 15 Положения при осуществлении проверки, предусмотренной подпунктом «а» пункта 13 Положения, должностные лица Управления, подразделения Аппарата Правительства Российской Федерации и кадровых служб вправе получать от гражданина или государственного служащего пояснения по представленным им сведениям о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера и материалам.
Согласно подпункту «б» пункта 24 Положения государственный служащий вправе представлять дополнительные материалы и давать по ним пояснения в письменной форме.
Гражданин Т. обратился в Верховный Суд Российской Федерации с приведенным выше административным исковым заявлением, ссылаясь на то, что оспариваемые им положения нормативного правового акта противоречат пункту 15 части 1 статьи 14, части 3 статьи 52, пункту 1 части 8 статьи 59 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (далее — Закон о государственной гражданской службе) в части, не предоставляющей государственному служащему, в отношении которого проводится проверка, возможности представить в разумный срок документы и доказательства в обоснование своих доводов. В обоснование заявленного требования Т. указал, что в отношении его как государственного служащего была проведена проверка достоверности и полноты представленных им сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера. По результатам этой проверки на основании приказа УФНС России по Ставропольскому краю от 4 августа 2015 г. № 02-08/221 он (Т.) был освобожден от занимаемой должности федеральной государственной гражданской службы старшего государственного налогового инспектора правового отдела, уволен в связи с утратой доверия.
Решением Верховного Суда Российской Федерации от 8 февраля 2017 г. в удовлетворении административного искового заявления Т. было отказано.
В апелляционной жалобе и дополнении к ней административный истец просит отменить решение суда первой инстанции, полагая его незаконным, и принять по делу новое решение об удовлетворении заявленных требований. При этом ссылается на то, что наличие правовой неопределенности в части размера срока, предоставляемому государственному служащему, в отношении которого проводится соответствующая проверка, для дачи своих пояснений и подтверждения доводов в отношении эпизодов, о которых ему стало известно лишь по окончании проверки и (или) в день вынесения приказа о наложении дисциплинарного взыскания, существенно нарушает права данного государственного служащего на всестороннее исследование всех обстоятельств вмененного ему коррупционного правонарушения, как это предусмотрено частью 2 статьи 59.3 Закона о государственной гражданской службе. Считает также, что отсутствие у него (Т.) достаточного срока для представления материалов, подтверждающих его позицию об истинных причинах указания им неполных сведений о доходах, помешало ему добиться в судебном порядке удовлетворения его требований о признании незаконным приказов о назначении проверки и об увольнении, поскольку решением Промышленного районного суда г. Ставрополя от 14 декабря 2015 г., оставленным без изменения апелляционным определением Судебной коллегии по гражданским делам Ставропольского краевого суда от 31 мая 2016 г., в удовлетворении соответствующего иска Т. было отказано.
Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации не находит оснований для ее удовлетворения.
Федеральным законом от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» (далее — Закон о противодействии коррупции) установлены основные принципы противодействия коррупции, правовые и организационные основы предупреждения коррупции и борьбы с ней, минимизации и (или) ликвидации последствий коррупционных правонарушений.
Одной из основных мер профилактики коррупции указанный выше закон в статье 6 (пункт 4) в качестве основания для освобождения от замещаемой должности и (или) увольнения лица, замещающего должность государственной или муниципальной службы, включенную в перечень, установленный нормативными правовыми актами Российской Федерации, с замещаемой должности государственной или муниципальной службы либо для применения в отношении его иных мер юридической ответственности предусматривает непредставление таким лицом сведений (представление заведомо недостоверных или неполных сведений) о своих доходах, расходах, имуществе и обязательствах имущественного характера, а также доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей.
Такое правовое регулирование, направленное на предотвращение и преодоление коррупции, обусловлено спецификой государственной службы, поступая на которую гражданин реализует право на свободное распоряжение своими способностями к труду и добровольно избирает профессиональную деятельность, предполагающую наличие определенных запретов и обязанностей, связанных с реализацией особых, публично-правовых, полномочий.
Статья 8 (часть 7) Закона о противодействии коррупции определяет, что проверка достоверности и полноты сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, представляемых гражданами, претендующими на замещение должностей федеральной государственной службы, и федеральными государственными служащими, осуществляется по решению представителя нанимателя (руководителя) или лица, которому такие полномочия предоставлены представителем нанимателя (руководителем) в порядке, устанавливаемом Президентом Российской Федерации.
С учетом изложенного вывод суда первой инстанции о том, что оспоренное в части Положение утверждено Президентом Российской Федерации во исполнение требований федерального закона в пределах предоставленных ему полномочий, правомерен.
В соответствии с пунктом 3 части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта выясняет соответствие оспариваемого правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.
Верховный Суд Российской Федерации, проанализировав оспариваемые предписания Положения на соответствие Закону о государственной гражданской службе, пришел к правильному выводу о том, что они ему не противоречат.
Предусмотрев, что государственный служащий подлежит увольнению на основании пункта 2 части 1 статьи 59.2 Закона о государственной гражданской службе в связи с утратой доверия, федеральный законодатель в статье 59.3 этого же закона установил порядок применения данного взыскания, указав в пункте 3 этой статьи, что такое взыскание подлежит применению не позднее одного месяца со дня поступления информации о совершении гражданским служащим коррупционного правонарушения, не считая периода временной нетрудоспособности гражданского служащего, пребывания его в отпуске, других случаев его отсутствия на службе по уважительным причинам, а также времени проведения проверки и рассмотрения ее материалов комиссией по урегулированию конфликтов интересов. При этом взыскание должно быть применено не позднее шести месяцев со дня поступления информации о совершении коррупционного правонарушения.
Статьями 58, 59.1, 59.2, 59.3 Закона о государственной гражданской службе определен ряд гарантий, направленных на обеспечение объективной оценки фактических обстоятельств, послуживших основанием для наложения дисциплинарного взыскания, и на предотвращение его необоснованного применения.
Кроме того, частью 6 статьи 59.3 упомянутого выше закона предусмотрено право гражданского служащего обжаловать взыскание в письменной форме в комиссию государственного органа по служебным спорам или в суд.
Право государственного служащего представлять дополнительные материалы и давать по ним пояснения в письменной форме при осуществлении проверки (подпункт «б» пункта 24 Положения) закреплено в Законе о государственной гражданской службе. Определяя права гражданского служащего, в отношении которого проводится служебная проверка, пункт 1 части 8 статьи 59 данного закона предусматривает его право давать устные или письменные объяснения, представлять заявления, ходатайства и иные документы.
При этом Закон о государственной гражданской службе в статье 59 не устанавливает конкретного срока, в течение которого гражданский служащий может воспользоваться своим правом на представление доказательств в обоснование своей позиции, иные положения этого закона также не содержат каких-либо ограничений в сроке, в течение которого гражданский служащий вправе представить документы в подтверждение своей позиции, в связи с чем данное право может быть реализовано им (гражданским служащим) в течение всего срока проведения в отношении него служебной проверки.
Как правильно указал суд первой инстанции, отсутствие в подпункте «б» пункта 24 Положения указания на срок, в течение которого гражданский служащий в связи с проводимой проверкой вправе представлять дополнительные материалы и давать по ним пояснения в письменной форме, не может рассматриваться как противоречие пункту 1 части 8 статьи 59 Закона о государственной гражданской службе.
Пунктом 15 Положения определены права должностных лиц Управления, подразделения Аппарата Правительства Российской Федерации и кадровых служб при проведении проверки. Подпункт «в» данного пункта Положения, предусматривающий, что при осуществлении проверки должностные лица вправе получать от гражданина или государственного служащего пояснения по представленным им сведениям о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера и материалам, не лишает государственного служащего, в отношении которого проводится проверка, возможности представления дополнительных материалов.
Отказывая в удовлетворении требования Т. об оспаривании приведенной выше правовой нормы, суд первой инстанции правильно сослался на то, что оспариваемый подпункт «в» пункта 15 Положения не может быть признан несоответствующим указанным административным истцом статьям Закона о государственной гражданской службе, поскольку оспариваемыми положениями нормативного правового акта определены права проверяющих, а не права и гарантии государственного служащего, в отношении которого проводится соответствующая проверка.
Согласно пункту 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.
Положение регламентирует порядок подготовки решений о применении мер дисциплинарного взыскания и, следовательно, подпункт «в» пункта 15, подпункт «б» пункта 24 Положения не могут рассматриваться как нарушающие права государственных гражданских служащих.
Ссылки административного истца как в суде первой инстанции, так и в апелляционной инстанции на то, что он был лишен возможности представить дополнительные материалы после ознакомления с докладом, составленным по окончании проведенной в отношении его проверки, а именно — сделать соответствующие запросы в кредитные учреждения и по получении ответов на эти запросы обосновать свою позицию об истинных причинах указания им неполных сведений о доходах по существу сводятся к несогласию с постановленным решением суда по конкретному спору об оспаривании законности увольнения, и уже являлись предметом рассмотрения судом гражданского дела № 2-8104/15 по исковому заявлению Т. к УФНС России по Ставропольскому краю о признании незаконными приказов Управления от 23 июня 2015 г. № 02-10/08 «О проведении проверки в отношении Т.», от 4 августа 2015 г. № 02-08/221 «Об увольнении Т.» и не могут свидетельствовать о незаконности оспариваемых положений нормативного правового акта, проверка законности которых осуществляется в порядке абстрактного нормоконтроля.
Утверждения Т. о необходимости в оспариваемых им правовых нормах конкретизировать сроки представления государственным служащим, в отношении которого проводится соответствующая проверка, своих доводов и документов в отношении выявленных нарушений антикоррупционного законодательства по сути означают требование осуществить нормативное правовое регулирование и внести в Положение изменения в предлагаемой административным истцом редакции.
В силу действующего законодательства вопрос о принятии каких-либо нормативных правовых актов или внесении в них дополнений относится к исключительной компетенции соответствующих органов государственной власти, а не к компетенции суда.
Обжалованное решение суда первой инстанции вынесено в соответствии с нормами материального и процессуального права.
Оснований, предусмотренных законом для отмены решения суда в апелляционном порядке, не имеется.
Руководствуясь статьями 308 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации
решение Верховного Суда Российской Федерации от 8 февраля 2017 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу Т. — без удовлетворения.