Апелляционное определение Апелляционной коллегии Верховного Суда РФ от 29.03.2016 № АПЛ16-81

<Об оставлении без изменения Решения Верховного Суда РФ от 27.10.2015 № АКПИ15-860, которым было отказано в удовлетворении заявления об оспаривании пунктов 1.2 и 2.7 «Временной инструкции о мероприятиях по борьбе с катаральной лихорадкой овец» (утв. Минсельхозом СССР 27.03.1974 № 115-6а)>

ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ от 29 марта 2016 г. № АПЛ16-81

Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Манохиной Г.В.,

членов коллегии Зайцева В.Ю., Крупнова И.В.,

при секретаре Ж.,

с участием прокурора Масаловой Л.Ф.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью «Кубанский молочно-товарный комплекс» об оспаривании пунктов 1.2 и 2.7 Временной инструкции о мероприятиях по борьбе с катаральной лихорадкой овец, утвержденной начальником Главного управления ветеринарии Министерства сельского хозяйства СССР от 27 марта 1974 г. № 115-6а,

по апелляционной жалобе общества с ограниченной ответственностью «Кубанский молочно-товарный комплекс» на решение Верховного Суда Российской Федерации от 27 октября 2015 г., которым в удовлетворении заявленного требования было отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Манохиной Г.В., объяснения представителя общества с ограниченной ответственностью «Кубанский молочно-товарный комплекс» П., поддержавшего доводы апелляционной жалобы, представителя Министерства сельского хозяйства Российской Федерации К., возражавшей против доводов апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Масаловой Л.Ф., полагавшей апелляционную жалобу необоснованной,

Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

начальником Главного управления ветеринарии Министерства сельского хозяйства СССР 27 марта 1974 г. утверждена Временная инструкция о мероприятиях по борьбе с катаральной лихорадкой овец (далее — Инструкция).

Согласно первому предложению пункта 1.2 Инструкции в случае обнаружения клинически больных или положительно реагирующих по реакции связывания комплемента (РСК) животных всю группу импортных животных подвергают убою.

В силу пункта 2.7 Инструкции установленные пунктом 2.2 ограничения в неблагополучных по катаральной лихорадке овец хозяйствах (фермах), пастбищных участках отменяют через год после последнего случая падежа или выздоровления больных животных.

Общество с ограниченной ответственностью «Кубанский молочно-товарный комплекс» (далее — Общество) обратилось в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании недействующим первого предложения пункта 1.2 Инструкции в части, предусматривающей убой всей группы импортных животных в случае обнаружения среди них положительно реагирующих по РСК животных, со дня вступления в законную силу постановления Правительства Российской Федерации от 26 мая 2006 г. № 310 «Об отчуждении животных и изъятии продуктов животноводства при ликвидации очагов особо опасных болезней животных» и пункта 2.7 Инструкции со дня вступления в законную силу Федерального закона от 21 июля 2012 г. № 126-ФЗ «О ратификации Протокола о присоединении Российской Федерации к Марракешскому соглашению об учреждении Всемирной торговой организации от 15 апреля 1994 г.», ссылаясь на то, что оспариваемые положения противоречат названным нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, а также не соответствуют части 2 статьи 29 Федерального закона от 8 декабря 2003 г. № 164-ФЗ «Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности» и пункту 4 статьи III Генерального соглашения по тарифам и торговле 1994 г. (ГАТТ), в силу которых для импортных животных не допускается установление отдельных ветеринарных мер и требований, отличных от аналогичных правил, установленных для отечественных животных, включая методы диагностирования болезней и меры по ликвидацию очага эпизоотии.

В обоснование заявленного требования Общество сослалось на несоответствие оспариваемых им положений пункта 1.2 Инструкции стандартам Международного эпизоотического бюро (МЭБ), предусмотренным Кодексом здоровья наземных животных МЭБ (далее — Кодекс МЭБ), а также пункту 2 решения Комиссии Таможенного союза от 22 июня 2011 г. № 721 «О применении международных стандартов, рекомендаций и руководств», пункту 2 постановления Правительства Российской Федерации от 24 марта 2006 г. № 159 «О применении ветеринарных мер при ввозе живых животных и продукции животного происхождения в Российскую Федерацию», устанавливающим, что в случае противоречия ветеринарных требований, действующих в Российской Федерации, ветеринарным требованиям, действующим во Всемирной торговой организации, применяются нормы Кодекса МЭБ.

Нарушение своих прав Общество усматривает в том, что оспариваемые положения Инструкции были применены при издании постановления губернатора Краснодарского края об установлении ограничительных мероприятий (карантина) в отношении партии животных, принадлежащих административному истцу, среди которых серологическим методом исследования были выявлены положительно реагирующие на блутанг (катаральная лихорадка овец) особи, а Обществу предписано подвергнуть убою всю группу крупного рогатого скота.

Решением Верховного Суда Российской Федерации от 27 октября 2015 г. в удовлетворении административного искового заявления Обществу отказано.

В апелляционной жалобе Общество просит отменить решение суда первой инстанции и принять по делу новое решение, которым удовлетворить заявленное требование. Полагает неправомерными выводы суда первой инстанции об обеспечении всеобщей доступности текста Инструкции и соответствии требованиям Кодекса МЭБ. Считает также, что суд первой инстанции нарушил нормы материального права, не применив в рассматриваемом деле положения статьи 19 Закона Российской Федерации от 14 марта 1993 г. № 4979-1 «О ветеринарии» (далее — Закон о ветеринарии), предписывающие, что порядок изъятия животных и (или) продуктов животноводства при ликвидации очагов особо опасных болезней животных устанавливается Правительством Российской Федерации, и утвержденные им во исполнение данной нормы Правила «Об отчуждении животных и изъятии продуктов животноводства при ликвидации очагов особо опасных болезней животных» от 26 мая 2006 г. № 310. В пункте 4 которых в качестве животных, подлежащих изъятию, определены особи, которые являются носителями возбудителей болезней или животные с клиническими признаками таких болезней. При этом Общество полагает, что предусмотренное пунктом 1.2 Инструкции основание для убоя животных — положительная реакция по результатам серологического исследования методом РСК противоречит приведенным выше правовым актам, является принудительным уничтожением собственности без выплаты соответствующей компенсации.

Представители Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору, Министерства юстиции Российской Федерации в заседание Апелляционной коллегии Верховного Суда Российской Федерации не явились, о времени и месте судебного разбирательства извещены в установленном законом порядке, представили письменные отзывы на апелляционную жалобу Общества, при этом представитель Министерства юстиции Российской Федерации просил рассмотреть дело в его отсутствие.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации не находит оснований для ее удовлетворения.

Статья 213(часть 8 пункт 3) Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации предусматривает, что суд при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта выясняет соответствие оспариваемого правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Проанализировав оспариваемую в части Инструкцию на соответствие федеральному закону и иным нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд пришел к правильному выводу, что ее пункты 1.2 и 2.7 в оспариваемой части являются законными, а следовательно не нарушают права и законные интересы административного истца.

Инструкция утверждена в целях предупреждения заноса и распространения возбудителя катаральной лихорадки на территорию СССР (пункт 1.1) компетентным органом государственной власти СССР — Главным управлением ветеринарии Минсельхоза СССР в пределах полномочий, предоставленных в соответствии с пунктом 4 Временного положения о Главном управлении ветеринарии (с Государственной ветеринарной инспекцией) Министерства сельского хозяйства СССР, утвержденного Министерством сельского хозяйства СССР 26 июня 1968 г.

Пунктом 4 названного временного положения устанавливалось, что Главное управление ветеринарии Министерства сельского хозяйства СССР разрабатывало и утверждало положения, инструкции, наставления, правила по ветеринарии, вытекающие из Ветеринарного устава Союза ССР и действующего на тот момент времени законодательства.

В соответствии с пунктом 2 постановления Верховного Совета РСФСР от 12 декабря 1991 г. № 2014-1 «О ратификации Соглашения о создании Содружества Независимых Государств» на территории РСФСР до принятия соответствующих законодательных актов РСФСР нормы бывшего Союза ССР применяются в части, не противоречащей Конституции РСФСР, законодательству РСФСР и названному соглашению.

Суд установил, что до настоящего времени отсутствуют нормативные правовые акты Российской Федерации, определяющие меры по борьбе с катаральной лихорадкой овец (блутанг). Инструкция является единственным правовым актом, определяющим перечень и характер мероприятий по предупреждению и ликвидации катаральной лихорадки овец.

Следовательно, в силу приведенного выше пункта 2 постановления Верховного Совета РСФСР от 12 декабря 1991 г. № 2014-1 положения Инструкции применяются на территории Российской Федерации до принятия соответствующего нормативного правового акта Российской Федерации в части, не противоречащей Конституции Российской Федерации и законодательству Российской Федерации.

Доводы административного истца о несоответствии оспариваемых норм Инструкции положениям Кодекса МЭБ, судом первой инстанции проверялись и правильно были признаны несостоятельными, так как Кодекс МЭБ (как следует из его предисловия) создан в целях обеспечения санитарной безопасности при ведении международной торговли животными и защиты международной торговли путем публикации стандартов животных. При этом содержание Кодекса МЭБ указывает на то, что он предусматривает лишь мероприятия, связанные с международной куплей-продажей при ввозе на территорию импортера сельскохозяйственных животных.

Поскольку Кодекс МЭБ не устанавливает и не регламентирует порядок проведения мероприятий по ликвидации угрозы распространения заболеваний на территории страны импортера, его положения не могут противоречить положениям Инструкции.

Доводы административного истца (вопреки утверждениям в апелляционной жалобе) о несоответствии оспоренных положений Закону о ветеринарии» (статья 19) и Правилам «Об отчуждении животных и изъятии продуктов животноводства при ликвидации очагов особо опасных болезней животных», утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 26 мая 2006 г. № 310 (пункт 4), судом первой инстанции проверялись и обоснованно отвергнуты, поскольку оспоренные положения Инструкции не регулируют отношения по отчуждению животных и возмещения ущерба, причиненного изъятием.

Законом о ветеринарии одной из основных задач ветеринарии в Российской Федерации названа реализация мероприятий по предупреждению и ликвидации заразных и иных (по перечню, утверждаемому федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере агропромышленного комплекса, включая ветеринарию) болезней животных, включая сельскохозяйственных, домашних, зоопарковых и других животных, пушных зверей, птиц, рыб и пчел (статья 1).

Статьей 3.1 поименованного закона к полномочиям Российской Федерации в области ветеринарии, переданным для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации, отнесено установление ограничительных мероприятий (карантина).

В случаях появления угрозы возникновения и распространения заразных болезней животных на территории одного субъекта Российской Федерации высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) на основании представления руководителя органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, осуществляющего переданные полномочия, принимает решение об установлении ограничительных мероприятий (карантина) на соответствующей территории субъекта Российской Федерации. В решении об установлении ограничительных мероприятий (карантина) должен быть указан перечень ограничений на оборот животных, продуктов животноводства, кормов и кормовых добавок, а также срок, на который устанавливаются ограничительные мероприятия (карантин) (статья 17 Закона о ветеринарии).

Как правильно указано в обжалованном решении суда, перечень таких ограничений Закон о ветеринарии не определяет.

Перечень и характер ограничений зависит от вида заразной болезни и в каждом конкретном случае определен действующими нормативными правовыми актами в области ветеринарии.

Приказом Министерства сельского хозяйства Российской Федерации (Минсельхоз России) от 19 декабря 2011 г. № 476 «Об утверждении перечня заразных, в том числе особо опасных, болезней животных, по которым могут устанавливаться ограничительные мероприятия (карантин)» блутанг (катаральная лихорадка овец) отнесен к числу особо опасных заразных болезней животных.

Довод административного истца о неприемлемости установления пунктом 1.2 Инструкции диагностирования животных и выявления из них положительно реагирующих на наличие антител к вирусу катаральной лихорадки овец серологическим методом лабораторной диагностики РСК (реакция связывания комплемента), не может свидетельствовать о незаконности решения суда, как не противоречащее какому-либо нормативному правовому акту.

При этом суд правильно учел, что Кодексом МЭБ, на который ссылается административный истец в обоснование заявленного требования, предусмотрено, что при выявлении специфических антител инфекционного заболевания катаральная лихорадка овец по результатам серологических методов лабораторной диагностики, инфекция данного вируса считается доказанной (статья 8.3.17).

На территории Российской Федерации в соответствии с п. 2.1 Инструкции, которая не оспаривается административным истцом, диагноз катаральная лихорадка овец определяют на основании эпизоотологических, клинических, патоморфологических данных и результатов серологических исследований.

Установленная длительность периода, на который отводится проведение мероприятий, направленных на уничтожение возбудителя и предотвращение распространения заболевания за пределы территории очага инфекции (пункт 2.7 Инструкции) также какому-либо нормативному правому акту, имеющему большую юридическую силу, не противоречит.

Отказывая в удовлетворении заявленного требования, суд первой инстанции правильно исходил из того, что оспариваемый в части нормативный правовой акт был издан компетентным органом государственной власти, федеральному законодательству или другому нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, не противоречит.

Суд правомерно указал в решении, что Инструкция опубликована в действовавшем на то время порядке, в том числе в виде издания отдельной брошюры. Кроме того, текст Инструкции публиковался в различных сборниках ветеринарного законодательства, в том числе в издании «Сборник инфекционных и других болезней животных (с описанием), а также „Нормативно-правовые документы и методические указания по осуществлению деятельности государственной ветеринарной службы Российской Федерации“, Том 1, изд. ФГБУ „Центр ветеринарии“ Минсельхоза России, Москва, 2013 год. Ошибочное указание судом, что Инструкция также размещена в информационно-правовой системе „ГАРАНТ“, не может свидетельствовать о незаконности решения суда, поскольку суд правильно установил, что порядок опубликования оспоренного в части нормативного правового акта нарушен не был.»

Инструкция доступна для ознакомления неограниченному кругу лиц в информационно-правовой системе «Консультант Плюс».

Оснований, предусмотренных законом для отмены решения суда в апелляционном порядке, не имеется.

Руководствуясь статьями 308 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

решение Верховного Суда Российской Федерации от 27 октября 2015 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью «Кубанский молочно-товарный комплекс» — без удовлетворения.

---