Апелляционное определение Апелляционной коллегии Верховного Суда РФ от 13.12.2016 № АПЛ16-533

<Об оставлении без изменения решения Верховного Суда РФ от 22.09.2016, которым оставлено без удовлетворения заявление о признании недействующим Приказа Минкультуры России от 26.04.2016 № 916>

ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ

Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Манохиной Г.В.,

членов коллегии Зайцева В.Ю.,

Крупнова И.В.

при секретаре Горбачевой Е.А.

с участием прокурора Масаловой Л.Ф.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Тоняна А.Э. о признании недействующим приказа Министерства культуры Российской Федерации от 26 апреля 2016 г. № 916 «О признании не подлежащим применению приказа Федеральной службы по надзору за соблюдением законодательства в области охраны культурного наследия от 26.01.2011 № 138 „Об утверждении границы территории объекта культурного наследия федерального значения „Государственный музей керамики и усадьба „Кусково“, XVIII в. (музейный комплекс)» и правового режима использования земельных участков в границе территории объекта культурного наследия»

по апелляционной жалобе Тоняна А.Э. на решение Верховного Суда Российской Федерации от 22 сентября 2016 г., которым в удовлетворении заявленного требования отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Манохиной Г.В., объяснения административного истца Тоняна А.Э., поддержавшего доводы апелляционной жалобы, представителя Министерства культуры Российской Федерации Рысевой Е.В., возражавшей против доводов апелляционной жалобы заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Масаловой Л.Ф., полагавшей апелляционную жалобу необоснованной, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

установила:

приказом Федеральной службы по надзору за соблюдением законодательства в области охраны культурного наследия от 26 января 2011 г. № 138 «Об утверждении границы территории объекта культурного наследия федерального значения „Государственный музей керамики и усадьба „Кусково“, XVIII в. (музейный комплекс)» и правового режима использования земельных участков в границе территории объекта культурного наследия» (далее — Приказ № 138) утверждена граница территории объекта культурного наследия федерального значения «Государственный музей керамики и усадьба „Кусково“, XVIII в. (музейный комплекс)», расположенного: г. Москва, ул. Юности (адрес на период постановки на государственную охрану в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 20 февраля 1995 г. № 176 «Об утверждении перечня объектов исторического и культурного наследия федерального (общероссийского) значения»: г. Москва, ул. Юности, д. 2), и правовой режим использования земельных участков в границе территории объекта культурного наследия.

Приказ № 138 на государственную регистрацию в Министерство юстиции Российской Федерации не направлялся, официально опубликован не был.

Министерство культуры Российской Федерации, являющееся правопреемником упраздненной Федеральной службы по надзору за соблюдением законодательства в области охраны культурного наследия в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 8 февраля 2011 г. № 155, в целях упорядочения нормативных правовых актов в сфере сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации своим приказом от 26 апреля 2016 г. № 916 «О признании не подлежащим применению приказа Федеральной службы по надзору за соблюдением законодательства в области охраны культурного наследия от 26.01.2011 № 138 „Об утверждении границы территории объекта культурного наследия федерального значения „Государственный музей керамики и усадьба „Кусково“, XVIII в. (музейный комплекс)» и правового режима использования земельных участков в границе территории объекта культурного наследия» (далее — Приказ № 916) признало не подлежащим применению Приказ № 138.

Приказ № 916 в силу пункта 18 Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. № 1009 (далее — Правила), на государственную регистрацию и официальное опубликование также не направлялся.

Тонян А.Э. обратился в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании недействующим Приказа № 916 как изданного с нарушением установленного для нормативных правовых актов, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, порядка регистрации и опубликования, а также противоречащего статье 9 Закона Российской Федерации «Основы законодательства Российской Федерации о культуре», утвержденного Верховным Советом Российской Федерации 9 октября 1992 г. № 3612-1 (далее — Закон № 3612-1), закрепляющей приоритетность прав человека в области культурной деятельности по отношению к правам государства, организаций и групп, части 6 статьи 105 Лесного кодекса Российской Федерации, не допускающей изменение границ лесопарковых зон, зеленых зон и городских лесов, которое может привести к уменьшению их площади, пункту 6 статьи 3.1, пункту 2.1 статьи 31, пункту 1 статьи 33 Федерального закона от 25 июня 2002 г. № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» (далее — Федеральный закон № 73-ФЗ). Указал, что оспоренным актом нарушаются его права на доступ к объектам культурного наследия, приобщение к культурным ценностям, участие в культурной жизни и пользование учреждениями культуры и доступ к культурным ценностям.

Представители Министерства культуры Российской Федерации и Министерства юстиции Российской Федерации в суде первой инстанции заявленное требование не признали, полагая, что правовой акт издан уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, в пределах его компетенции, соответствует действующему законодательству и не содержит положений, нарушающих права и законные интересы административного истца.

Решением Верховного Суда Российской Федерации от 22 сентября 2016 г. в удовлетворении требования отказано.

В апелляционной жалобе административный истец, считая решение суда незаконным и необоснованным, просит о его отмене и вынесении нового решения об удовлетворении административного искового заявления. Считает, что судом первой инстанции неправильно применены и истолкованы нормы материального права, в том числе статья 9 Закона № 3612-1, статьи 3.1, 2.1, 31 и часть 1 статьи 33 Федерального закона № 73-ФЗ. Вывод суда о том, что Приказ № 916 не подлежал представлению на государственную регистрацию в Министерство юстиции Российской Федерации, полагает ошибочным, поскольку этот приказ затрагивает права, влечет юридические последствия, так как отменяет иной акт, устанавливающий границы объекта культурного наследия, а с отменой связано вступление в силу приказа Департамента культурного наследия г. Москвы от 26 августа 2015 г. № 134, которым установленные ранее границы изменены в сторону уменьшения.

Представитель Министерства юстиции Российской Федерации в судебное заседание Апелляционной коллегии Верховного Суда Российской Федерации не явился, о времени и месте судебного разбирательства извещен в установленном законом порядке, в своем отзыве представитель Министерства юстиции Российской Федерации, полагая обжалованное решение законным и обоснованным, просит рассмотреть дело в его отсутствие.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации не находит оснований для ее удовлетворения.

Отказывая в удовлетворении административного искового заявления, суд первой инстанции пришел к правомерному выводу о том, что оспариваемый приказ издан Министерством культуры Российской Федерации в пределах предоставленных ему полномочий, в целях упорядочения нормативных правовых актов в сфере сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, с соблюдением порядка принятия.

В силу Положения о Министерстве культуры Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 20 июля 2011 г. № 590 (далее — Положение), Министр культуры Российской Федерации издает приказы, имеющие нормативный характер, а по оперативным и другим текущим вопросам организации деятельности Министерства — приказы ненормативного характера и распоряжения (пункт 10.7).

Согласно пункту 10 Правил государственной регистрации подлежат нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций, имеющие межведомственный характер, независимо от срока их действия, в том числе акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера.

Нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций или имеющие межведомственный характер, подлежат официальному опубликованию в установленном порядке, кроме актов или отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера (пункт 17 Правил).

Изменения и дополнения, вносимые в нормативные правовые акты, прошедшие государственную регистрацию, подлежат регистрации в порядке, установленном Правилами (пункт 18 Правил).

С учетом изложенного суд первой инстанции сделал правильный вывод, что акты, признающие не подлежащими применению документы, не проходившие государственную регистрацию в Министерстве юстиции Российской Федерации, не подлежат представлению на государственную регистрацию в порядке, установленном Правилами, в связи с чем последовательно указал, что Приказ № 916 не подлежал представлению на государственную регистрацию в Министерство юстиции Российской Федерации и официальному опубликованию.

При этом суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что Приказ № 916 не утверждал границы территории объекта культурного наследия и поэтому не противоречит требованиям Федерального закона № 73-ФЗ и Лесного кодекса Российской Федерации, права административного истца не затрагивает.

По этому же основанию отсутствует и указанное в апелляционной жалобе противоречие между Приказом № 916 и Законом № 3612-1.

Довод апелляционной жалобы о том, что с прекращением действия Приказа № 138 вступает в силу приказ Департамента культурного наследия г. Москвы от 26 августа 2015 г. № 134, который, по мнению административного истца, изменяя установленные ранее границы культурного объекта, нарушает права Тоняна А.Э., не может быть основанием для отмены обжалованного решения. Проверка правового акта субъекта Российской Федерации не может быть предметом рассмотрения Верховного Суда Российской Федерации в силу правил подсудности, установленных статьями 20 и 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации. Более того, Приказ № 916 не содержит указания на вступление в силу какого-либо правового акта в связи с прекращением действия Приказа № 138.

Суд первой инстанции в соответствии с пунктом 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, признав, что оспариваемый приказ соответствует нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, обоснованно отказал в удовлетворении административного искового заявления.

С учетом изложенного Апелляционная коллегия приходит к выводу о том, что решение суда первой инстанции принято с соблюдением норм процессуального права и при правильном применении норм материального права, проанализированных в решении суда.

Предусмотренные статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основания для отмены решения в апелляционном порядке отсутствуют.

Руководствуясь статьями 308 — 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

решение Верховного Суда Российской Федерации от 22 сентября 2016 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу Тоняна А.Э. — без удовлетворения.

---