Апелляционное определение Апелляционной коллегии Верховного Суда РФ от 06.09.2016 № АПЛ16-412

<Об оставлении без изменения Решения Верховного Суда РФ от 25.08.2016 № АКПИ16-880 об отказе в удовлетворении заявления о признании недействующим Постановления ЦИК России от 22.06.2016 № 13/108-7 «О вопросах, связанных с оформлением, приемом и проверкой подписных листов с подписями избирателей, собранными в поддержку выдвижения федеральных списков кандидатов в депутаты Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации седьмого созыва>»

ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ от 6 сентября 2016 г. № АПЛ16-412

Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Манохиной Г.В.,

членов коллегии Зайцева В.Ю., Попова В.В.,

при секретаре Г.,

с участием прокурора Масаловой Л.Ф.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Всероссийской политической партии «ПАРТИЯ ВЕЛИКОЕ ОТЕЧЕСТВО» о признании недействующим постановления Центральной избирательной комиссии Российской Федерации от 22 июня 2016 г. № 13/108-7 «О вопросах, связанных с оформлением, приемом и проверкой подписных листов с подписями избирателей, собранными в поддержку выдвижения федеральных списков кандидатов в депутаты Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации седьмого созыва»

по апелляционной жалобе Всероссийской политической партии «ПАРТИЯ ВЕЛИКОЕ ОТЕЧЕСТВО» на решение Верховного Суда Российской Федерации от 25 августа 2016 г., которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Манохиной Г.В., объяснения представителей Всероссийской политической партии «ПАРТИЯ ВЕЛИКОЕ ОТЕЧЕСТВО» М., К., О., поддержавших доводы апелляционной жалобы, возражения против апелляционной жалобы представителя Центральной избирательной комиссии Российской Федерации В., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Масаловой Л.Ф., полагавшей апелляционную жалобу необоснованной,

Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

постановлением Центральной избирательной комиссии Российской Федерации (далее — ЦИК России) от 22 июня 2016 г. № 13/108-7 «О вопросах, связанных с оформлением, приемом и проверкой подписных листов с подписями избирателей, собранными в поддержку выдвижения федеральных списков кандидатов в депутаты Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации седьмого созыва» (далее — Постановление) утверждены Порядок приема подписных листов с подписями избирателей, собранными в поддержку выдвижения федеральных списков кандидатов в депутаты Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации седьмого созыва, и иных связанных с ними документов, проведения их случайной выборки и проверки (приложение № 1) (далее — Порядок приема подписных листов) и Рекомендации по оформлению папок с подписными листами, составлению протокола об итогах сбора подписей избирателей, собранных в поддержку выдвижения федеральных списков кандидатов в депутаты Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации седьмого созыва, списка лиц, осуществлявших сбор подписей избирателей, представляемых в Центральную избирательную комиссию Российской Федерации (приложение № 2).

Порядок приема подписных листов, в свою очередь, имеет 12 приложений и, в частности, приложение № 8 в виде таблицы кодов нарушений (далее — Таблица), в которой приведены нумерация (по пунктам) кодов нарушений с 1 по 44, их словесная расшифровка, основания признания подписей недостоверными и (или) недействительными с указанием соответствующих пунктов, частей и статей Федерального закона от 22 февраля 2014 г. № 20-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», а также единица выбраковки.

Всероссийская политическая партия «ПАРТИЯ ВЕЛИКОЕ ОТЕЧЕСТВО» (далее — Партия) обратилась в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании Постановления недействующим по мотиву отсутствия официального опубликования, а также считая его противоречащим действующему законодательству. Партия указала, в частности, что отдельные коды нарушений с их расшифровкой, поименованные в административном исковом заявлении как пункты приложения № 8, не соответствуют закону. Так, коды нарушений 6 - 9, 34, 36, по мнению административного истца, не соответствуют части 14 и пункту 4 части 17 статьи 48 Федерального закона от 22 февраля 2014 г. № 20-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» (далее — Федеральный закон от 22 февраля 2014 г. № 20-ФЗ), статьям 19, 20 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее — ГК РФ), Закону Российской Федерации от 25 июня 1993 г. № 5242-1 «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» (далее — Закон РФ от 25 июня 1993 г. № 5242-1), статьям 7, 9 Федерального закона от 27 июля 2006 г. № 152-ФЗ «О персональных данных»; код нарушения 4 не соответствует статьям 1, 3 Закона РФ от 25 июня 1993 г. № 5242-1, статье 20 ГК РФ; код нарушения 5 - пункту 3 части 17 статьи 48 Федерального закона от 22 февраля 2014 г. № 20-ФЗ; коды нарушений 12, 31, 32, 33 не соответствуют пункту 6.6 статьи 38 Федерального закона от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (далее — Федеральный закон от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ); коды нарушений 2, 13 - пункту 3 статьи 160 ГК РФ.

Партия полагает также, что ЦИК России незаконно руководствовалась Постановлением, включая Таблицу, при проверке достоверности подписей избирателей, собранных в поддержку выдвижения федерального списка кандидатов в депутаты Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации седьмого созыва (далее — Государственная Дума), выдвинутого Партией, и по результатам проверки подписных листов 12 августа 2016 г. своим постановлением № 36/360-7 отказала Партии в регистрации федерального списка кандидатов.

Решением Верховного Суда Российской Федерации от 25 августа 2016 г. административное исковое заявление Партии оставлено без удовлетворения.

В апелляционной жалобе административный истец, не соглашаясь с принятым решением суда, просит его отменить и вынести новое решение об удовлетворении его требования. Считает, что решение суда первой инстанции вынесено с нарушением норм действующего законодательства по следующим основаниям: судом ошибочно сделан вывод о соблюдении административным ответчиком порядка опубликования Постановления; пункты 6, 7, 8, 9, 34, 36 приложения № 8 приняты ЦИК России с превышением полномочий, содержат расширительное толкование Федерального закона от 22 февраля 2014 г. № 20-ФЗ и допускают не предусмотренные этим законом основания для установления недействительности подписи избирателя в подписном листе по мотиву наличия в них сокращений; пункт 4 приложения № 8 противоречит Федеральному закону от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ и Закону РФ от 25 июня 1993 г. № 5242-1, ограничивает право избирателя поставить свою подпись в поддержку соответствующего кандидата за пределами территории своей регистрации; пункты 12, 31, 32, 33 приложения № 8 незаконно ограничивают лицо, осуществляющее сбор подписей, или уполномоченного представителя политической партии легализовать исправления, внесенные ими в подписной лист; пункты 2, 13 приложения № 8 не соответствуют статье 160 ГК РФ, предусматривающей возможность при совершении сделки сделать подпись другим лицом за гражданина, который вследствие физического недостатка, болезни или неграмотности не может самостоятельно поставить подпись.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации не находит оснований для ее удовлетворения.

Согласно Федеральному закону от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ ЦИК России является федеральным государственным органом, организующим подготовку и проведение выборов, референдумов в Российской Федерации в соответствии с компетенцией, установленной данным федеральным законом, иными федеральными законами, в пределах своей компетенции вправе издавать инструкции по вопросам единообразного применения указанного закона, обязательные для исполнения (пункты 1, 13 статьи 21).

Полномочия ЦИК России определены в статье 27 Федерального закона от 22 февраля 2014 г. № 20-ФЗ и пункте 9 статьи 21 Федерального закона от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ.

Указом Президента Российской Федерации от 17 июня 2016 г. № 291 «О назначении выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации нового созыва» выборы депутатов Государственной Думы нового созыва назначены на 18 сентября 2016 г.

На основании подпунктов 1 — 4 пункта 9 статьи 27 Федерального закона от 22 февраля 2014 г. № 20-ФЗ ЦИК России при подготовке и проведении выборов депутатов Государственной Думы в пределах своих полномочий, установленных федеральными законами, организует подготовку и проведение выборов, руководит деятельностью избирательных комиссий, осуществляет контроль за соблюдением избирательных прав граждан, обеспечивает единообразное применение данного федерального закона, принимает инструкции и иные нормативные акты по вопросам его применения, оказывает нижестоящим избирательным комиссиям правовую, методическую, организационно-техническую и иную помощь.

Статьей 31 Регламента Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, утвержденного постановлением ЦИК России от 28 июня 1995 г. № 7/46-II (далее — Регламент ЦИК России), предусмотрено, что заседание Комиссии является правомочным, если на нем присутствуют не менее десяти членов Комиссии с правом решающего голоса.

Принимаемые решения оформляются постановлениями Комиссии или выписками из протокола заседания Комиссии, которые подписываются Председателем и секретарем Комиссии (статья 44 Регламента ЦИК России).

В силу пункта 13 статьи 20 Федерального закона от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ решения и иные акты ЦИК России не подлежат государственной регистрации.

Отказывая в удовлетворении заявленного требования, суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что Постановление принято ЦИК России в пределах компетенции, предоставленной федеральным законом, в правомочном составе, в надлежащей форме и с соблюдением предусмотренной законом процедуры его принятия.

Доводы апелляционной жалобы о незаконности Постановления по мотиву отсутствия его официального опубликования судом первой инстанции проверялись и правильно были признаны несостоятельными.

На основании пункта 15 статьи 21 Федерального закона от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ ЦИК России имеет официальный печатный орган и официальное сетевое издание. Нормативные акты ЦИК России, касающиеся подготовки и проведения выборов депутатов Государственной Думы, обеспечения избирательных прав граждан, официально опубликовываются в порядке, установленном законодательством. Другие решения, непосредственно связанные с подготовкой и проведением выборов, публикуются в периодических печатных изданиях либо доводятся до всеобщего сведения иным путем. Нормативные акты ЦИК России, касающиеся подготовки и проведения выборов депутатов Государственной Думы, размещаются на ее сайте в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» в течение пяти дней со дня их принятия (часть 2 статьи 8 Федерального закона от 22 февраля 2014 г. № 20-ФЗ).

Решения Комиссии, непосредственно связанные с подготовкой и проведением выборов, публикуются в государственных или муниципальных периодических печатных изданиях либо доводятся до сведения избирателей иным путем, а также передаются в иные средства массовой информации в объеме и в сроки, которые установлены законом (пункт 2 статьи 30 Федерального закона от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ).

Регламентом ЦИК России определено, что постановления, инструкции и иные нормативные акты ЦИК России публикуются в установленные федеральными конституционными законами, федеральными законами сроки в журнале «Вестник Центральной избирательной комиссии Российской Федерации», а также передаются в средства массовой информации и размещаются на сайте ЦИК России (статья 48).

Согласно справке федерального государственного казенного учреждения «Федеральный центр информатизации при Центральной избирательной комиссии Российской Федерации» от 24 августа 2016 г. № 17-04-2016 Постановление было размещено на официальном сайте ЦИК России (www.cikrf.ru) в 16:00 24 июня 2016 г.

На основании пункта 5.4 Положения о журнале «Вестник Центральной избирательной комиссии Российской Федерации» и сетевом издании «Вестник Центральной избирательной комиссии Российской Федерации», утвержденного постановлением ЦИК России от 16 марта 2016 г. № 328/1866-6, функции издателя журнала и сетевого издания осуществляет Российский центр обучения избирательным технологиям при Центральной избирательной комиссии Российской Федерации (РЦОИТ при ЦИК России).

Согласно справке РЦОИТ при ЦИК России от 24 августа 2016 г. № 20-10/368 Постановление опубликовано в журнале «Вестник Центральной избирательной комиссии Российской Федерации», выпуск 11 (341), и размещено в одноименном сетевом издании 27 июля 2016 г.

Ссылки в апелляционной жалобе об отсутствии надлежащего опубликования Постановления в сетевом издании журнала «Вестник Центральной избирательной комиссии Российской Федерации» своего подтверждения в суде первой инстанции не нашли.

Указание административного истца на нотариально удостоверенный протокол осмотра доказательств в виде интернет-сайта с адресом http://vestnik.rcoit/ru/archive/549 от 19 августа 2016 г. не опровергает вывод суда о надлежащем опубликовании оспоренного акта ЦИК России. Как уже указывалось выше, текст оспоренного акта был размещен в установленном законом порядке 24 июня 2016 г. на официальном сайте ЦИК России (это не отрицается административным истцом). Кроме того, Партия представила нотариально удостоверенный протокол осмотра содержания выпуска 10 сетевого издания за 2016 год, а не выпуска 11, в котором состоялась публикация (размещение).

Доводы апелляционной жалобы о незаконности указанных в Таблице кодов нарушений 2, 4, 6, 7, 8, 9, 12, 13, 31, 32, 33, 34, 36, по существу, повторяют доводы первоначального административного искового заявления, были исследованы судом первой инстанции и получили правильную оценку в решении суда.

Таблица кодов нарушений носит вспомогательный характер, не подменяет и не дополняет положения, установленные Федеральным законом от 22 февраля 2014 г. № 20-ФЗ, составлена таким образом, что каждому из перечисленных в ней возможному виду нарушений, которые могут быть допущены при заполнении подписных листов, соответствует правовое основание признания подписей недостоверными и (или) недействительными с указанием соответствующих пунктов, частей и статей Федерального закона от 22 февраля 2014 г. № 20-ФЗ.

Таким образом, Таблица не устанавливает каких-либо нарушений, влекущих недействительность подписей избирателей, которые не были бы предусмотрены данным законом.

Суд первой инстанции в своем решении сделал подробный правовой анализ соответствия оспоренных пунктов Таблицы указанному федеральному закону.

В апелляционной жалобе Партия ссылается на то, что пункты 6, 7, 8, 9, 34, 36 приложения № 8 предусматривают расширительное толкование Федерального закона от 22 февраля 2014 г. № 20-ФЗ и допускают дополнительные основания для установления недействительности подписи избирателя в подписном листе в случае наличия в них сокращений, не препятствующих однозначному восприятию указанных сведений. Данные доводы ошибочны и противоречат буквальному содержанию оспоренных пунктов, указывающих на необходимость предоставления требуемых законом сведений в полном объеме.

Обжалуемый Партией пункт 4 Таблицы (подпись лица, место жительства которого находится за пределами соответствующего субъекта Российской Федерации) соответствует пункту 2 части 17 статьи 48 Федерального закона от 22 февраля 2014 г. № 20-ФЗ, признающему недействительными подписи избирателей, место жительства которых находится за пределами территории соответствующего субъекта Российской Федерации. Ссылка в апелляционной жалобе на противоречие этого положения требованиям Закона РФ от 25 июня 1993 г. № 5242-1, предусматривающим право граждан на свободу передвижения и выбор места жительства, несостоятельна, поскольку данный закон не регулирует правоотношения, связанные с реализацией конституционного права граждан на участие в выборах и референдумах, проводимых на территории Российской Федерации, эти правоотношения регулируются специальным законом — избирательным.

По указанному выше основанию также несостоятельны ссылки в апелляционной жалобе на положения статьи 160 ГК РФ. Порядок проставления подписи и даты ее внесения определен Федеральным законом от 22 февраля 2014 г. № 20-ФЗ, правоотношения, связанные со сбором подписей избирателей в поддержку выдвижения кандидата, списка кандидатов, регулируются избирательным законодательством, по своей правовой природе они не связаны с совершением гражданских правовых сделок, поэтому установленные приведенной правовой нормой ГК РФ правила совершения сделок к рассматриваемым правоотношениям не применимы.

Не могут служить поводом к удовлетворению апелляционной жалобы ссылки в ней на трудности сбора подписей избирателей в поддержку списка кандидатов, выдвинутых политической партией, в летний период. Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, высказанной в определении от 10 июля 2003 г. № 264-О, законодатель вправе в интересах избирателей предусмотреть специальные предварительные условия, позволяющие исключить из избирательного процесса тех участников, которые не имеют достаточной поддержки избирателей, к таким условиям относится требование собрать определенное количество подписей избирателей.

Коды нарушений 31, 32 и 33 Таблицы, содержащие указания на следующие нарушения: неоговоренные исправления в сведениях о лице, осуществлявшем сбор подписей избирателей; неоговоренные исправления в дате внесения подписи лицом, осуществлявшим сбор подписей избирателей; неоговоренные исправления в дате внесения подписи уполномоченным представителем политической партии, корреспондируют требованиям пункта 8 части 17 статьи 48 Федерального закона от 22 февраля 2014 г. № 20-ФЗ, согласно которым недействительными признаются все подписи избирателей в подписном листе в случае, если в сведениях о лице, осуществлявшем сбор подписей избирателей, и (или) в дате внесения подписи указанным лицом, уполномоченным представителем политической партии имеются исправления, специально не оговоренные соответственно лицом, осуществлявшим сбор подписей избирателей, уполномоченным представителем политической партии.

Ссылка в апелляционной жалобе на правовую позицию, изложенную в определении Конституционного Суда Российской Федерации от 6 июля 2010 г. № 1087-О-О, не может свидетельствовать о незаконности вывода суда первой инстанции о соответствии указанных выше кодов нарушений положениям Федерального закона от 22 февраля 2014 г. № 20-ФЗ, поскольку пункт 8 части 17 статьи 48 Федерального закона от 22 февраля 2014 г. № 20-ФЗ является действующей правовой нормой, которая Конституционным Судом Российской Федерации не признавалась неконституционной.

Утверждения апелляционной жалобы, направленные к обязанию ЦИК России предусмотреть в оспариваемом Постановлении возможность для граждан поставить отметку в списке избирателей в случае, если гражданин вследствие физического недостатка, болезни или неграмотности не может собственноручно расписаться, по существу означают требование обязать ЦИК России внести дополнения в названный нормативный правовой акт и не влияют на законность решения суда первой инстанции.

Доводы Партии о незаконном применении Постановления при проверке достоверности подписей избирателей, собранных в поддержку выдвижения федерального списка кандидатов в депутаты Государственной Думы седьмого созыва, выдвинутого Партией, которой по результатам проверки подписных листов постановлением ЦИК России от 12 августа 2016 г. № 36/360-7 отказано в регистрации федерального списка кандидатов, правильно были отклонены судом первой инстанции, как не относящиеся к предмету административного иска и связанные с оценкой законности и обоснованности принятия постановления ЦИК России от 12 августа 2016 г. № 36/360-7, которое по настоящему административному делу не оспаривается и не подлежит оценке.

Установив, что содержащиеся в оспоренной Таблице коды нарушений и их расшифровка полностью соответствуют основаниям признания подписей избирателей недействительными и (или) недостоверными, предусмотренным Федеральным законом от 22 февраля 2014 г. № 20-ФЗ, и оспариваемые административным истцом положения не являются самостоятельными основаниями для возникновения, изменения или прекращения правоотношений в связи с выборами депутатов Государственной Думы, суд правомерно отказал в удовлетворении заявленного требования.

Решение суда первой инстанции принято с учетом правовых норм, регулирующих рассматриваемые правоотношения, при правильном их толковании, выводы суда о законности оспариваемых предписаний мотивированы. Оснований, предусмотренных законом для отмены решения суда в апелляционном порядке, не имеется.

Руководствуясь статьями 308 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

решение Верховного Суда Российской Федерации от 25 августа 2016 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу Всероссийской политической партии «ПАРТИЯ ВЕЛИКОЕ ОТЕЧЕСТВО» — без удовлетворения.

---