Апелляционное определение Апелляционной коллегии Верховного Суда РФ от 10.11.2015 № АПЛ15-474

<Об оставлении без изменения решения Верховного Суда РФ от 13.08.2015 № АКПИ15-679, которым было оставлено без удовлетворения заявление о признании недействующим подпункта 1 пункта 1 Указа Президента РФ от 28.05.2015 № 273 «О внесении изменений в перечень сведений, отнесенных к государственной тайне, утвержденный Указом Президента Российской Федерации от 30 ноября 1995 г. № 1203», пункта 10 Перечня сведений, отнесенных к государственной тайне, утв. Указом Президента РФ от 30.11.1995 № 1203>

ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ от 10 ноября 2015 г. № АПЛ15-474

Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Манохиной Г.В.,

членов коллегии Зайцева В.Ю., Корчашкиной Т.Е.,

при секретаре Г.,

с участием прокурора Степановой Л.Е.,

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по заявлению В.Д. о признании недействующим подпункта 1 пункта 1 Указа Президента Российской Федерации от 28 мая 2015 г. № 273 «О внесении изменений в перечень сведений, отнесенных к государственной тайне, утвержденный Указом Президента Российской Федерации от 30 ноября 1995 г. № 1203», по заявлению Б., В.В., Д., К.П., К.Р., О., П.И., П.Г., Ш. о признании недействующим пункта 10 перечня сведений, отнесенных к государственной тайне, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 30 ноября 1995 г. № 1203,

по апелляционным жалобам заявителей (административных истцов) на решение Верховного Суда Российской Федерации от 13 августа 2015 г., которым в удовлетворении заявленных требований отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Манохиной Г.В., объяснения В.Д., выступления адвокатов Сухих Д.Н., Смирнова Е.А., объяснения Ш., П.И., К.Р., поддержавших доводы апелляционных жалоб, возражения представителей Президента Российской Федерации Елиной Н.В., С.Е., Т. против доводов апелляционных жалоб, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Степановой Л.Е., полагавшей апелляционные жалобы необоснованными,

Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

Указом Президента Российской Федерации от 30 ноября 1995 г. № 1203, опубликованным 4 декабря 1995 г. в Собрании законодательства Российской Федерации, № 49, ст. 4775, 27 декабря 1995 г. в «Российской газете», утвержден перечень сведений, отнесенных к государственной тайне (далее — Перечень).

Указом Президента Российской Федерации от 28 мая 2015 г. № 273 (далее — Указ № 273), опубликованным 28 мая 2015 г. на «Официальном интернет-портале правовой информации» http://www.pravo.gov.ru и 1 июня 2015 г. в Собрании законодательства Российской Федерации, № 22 (ст. 3206), в Перечень внесены изменения.

Подпунктом 1 пункта 1 Указа № 273 пункт 10 Перечня изложен в новой редакции, согласно которой к государственной тайне отнесены сведения, раскрывающие потери личного состава в военное время, в мирное время в период проведения специальных операций. Полномочиями по распоряжению такими сведениями наделено Министерство обороны Российской Федерации.

В.Д. обратился в Верховный Суд Российской Федерации с заявлением о признании недействующим подпункта 1 пункта 1 Указа № 273, указывая, что подпункт имеет правовую неопределенность и нарушает права и свободы человека, гарантированные статьями 1, 38, 47 Закона Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. № 2124-1 «О средствах массовой информации», противоречит статьям 5, 6, 7 Закона Российской Федерации от 21 июля 1993 г. № 5485-1 «О государственной тайне». В обоснование заявленного требования сослался на то, что сведения о потерях личного состава Министерства обороны Российской Федерации в мирное время в период проведения специальных операций не перечислены в статье 5 Закона Российской Федерации от 21 июля 1993 г. № 5485-1 «О государственной тайне» среди сведений, составляющих государственную тайну, в связи с чем они не могут быть к ним отнесены.

Б., В.В., Д., К.П., К.Р., О., П.И., П.Г., Ш. обратились в Верховный Суд Российской Федерации с заявлением о признании недействующим пункта 10 Перечня в редакции Указа № 273, также указали, что положения оспоренной нормы ограничивают их право на свободный поиск, получение и распространение информации, не соответствуют части 1 статьи 8, частям 1 и 2 статьи 9, части 1 статьи 10 Федерального закона от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации», частям 1 и 2 статьи 5, пункту 1 статьи 8 Федерального закона от 9 февраля 2009 г. № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления», пункту 2 статьи 4, статьям 5, 6, 7, 9 Закона Российской Федерации от 21 июля 1993 г. № 5485-1 «О государственной тайне», статье 47 Закона Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. № 2124-1 «О средствах массовой информации», а также не основаны на предписаниях части 1 статьи 19, части 4 статьи 29, части 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации. Указали, в частности, что оспоренный пункт противоречит статье 7 Закона Российской Федерации от 21 июля 1993 г. № 5485-1 «О государственной тайне», так как содержит перечень сведений, по сути подпадающих под определение «чрезвычайные происшествия и их последствия», сведения о которых не подлежат засекречиванию. Как считают заявители, оспоренный пункт нарушает принцип формальной определенности и создает угрозу привлечения их к уголовной ответственности ввиду отсутствия у них возможности при осуществлении профессиональной деятельности, в частности в качестве журналистов, предвидеть последствия своих действий по сбору и распространению информации о потерях личного состава.

Определением судьи Верховного Суда Российской Федерации от 22 июня 2015 г. административные дела по данным заявлениям объединены в одно производство для совместного рассмотрения и разрешения.

Решением Верховного Суда Российской Федерации от 13 августа 2015 г. в удовлетворении указанных выше заявлений отказано.

В апелляционной жалобе В.Д. просит данное решение суда отменить, считая его незаконным и необоснованным, и принять по делу новое решение, которым удовлетворить заявленные требования, полагает, что выводы суда первой инстанции, изложенные в решении, не соответствуют обстоятельствам дела, судом неправильно применены нормы материального права, обстоятельства, имеющие значение для дела, определены неверно, а обстоятельства, установленные судом и имеющие значение для данного дела, не доказаны. Заявитель (административный истец) полагает, что издание и применение оспоренной нормы нарушает принципы законности, обоснованности и своевременности. В ходе судебного заседания суда первой инстанции, как указывает В.Д., не было установлено, что сведения о потерях личного состава могут относиться к какой-либо из перечисленных в статье 5 Закона Российской Федерации от 21 июля 1993 г. № 5485-1 «О государственной тайне» категорий, относящихся к сведениям, составляющим государственную тайну, также указывает, что употребление в оспоренной норме термина «специальные операции» без раскрытия его понятия нарушает принцип правовой определенности, так как порядок проведения таких операций и информирования о них граждан федеральным законодательством не определен.

В апелляционной жалобе, поданной представителем заявителей по доверенности С.Д., ставится вопрос об отмене решения Верховного Суда Российской Федерации от 13 августа 2015 г. по мотивам незаконности и необоснованности. Заявители (административные истцы) полагают, что сведения о потерях личного состава не исчерпываются категориями информации, упомянутыми в статье 5 Закона Российской Федерации от 21 июля 1993 г. № 5485-1 «О государственной тайне». Отсутствие раскрытия федеральным законодателем термина «потери», по мнению заявителей (административных истцов), опровергает вывод суда первой инстанции о том, что сведения, раскрывающие потери личного состава в мирное время в период проведения специальных операций, относятся к категории, упомянутой в абзаце седьмом пункта 1 статьи 5 Закона Российской Федерации от 21 июля 1993 г. № 5485-1 «О государственной тайне», и составляют сведения государственной тайны в военной области о дислокации, численности войск и состоянии их боевого обеспечения, а также о военно-политической и (или) оперативной обстановке. Заявители (административные истцы) считают также, что засекречивание сведений о потерях личного состава в мирное время в период проведения специальных операций нецелесообразно и необоснованно, осуществлено с нарушением установленного порядка, поскольку такие сведения, фактически исходя из доктринального определения этих слов, подпадают под категорию «чрезвычайные происшествия и их последствия», а такие сведения не подлежат засекречиванию. Кроме этого, указано, что отсутствие определений терминов «потери» и «специальные операции» приводит к правовой неопределенности оспоренной нормы, в связи с чем заявители (административные истцы), будучи в большинстве своем журналистами, в ходе осуществления своей профессиональной деятельности могут случайно произвести сбор и распространение сведений, составляющих государственную тайну.

Заявители Б., В.В., Д., К.П., О., П.Г. в судебное заседание апелляционной инстанции не явились, о времени и месте судебного заседания извещены надлежащим образом.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционных жалоб, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации не находит оснований для их удовлетворения.

Государственная политика в области обеспечения безопасности является частью внутренней и внешней политики Российской Федерации и представляет собой совокупность скоординированных и объединенных единым замыслом политических, организационных, социально-экономических, военных, правовых, информационных, специальных и иных мер (статья 4 Федерального закона от 28 декабря 2010 г. № 390-ФЗ «О безопасности» (далее — Федеральный закон № 390-ФЗ).

Отношения, возникающие в связи с отнесением сведений к государственной тайне, их засекречиванием или рассекречиванием и защитой в интересах обеспечения безопасности Российской Федерации, регулируются Законом Российской Федерации от 21 июля 1993 г. № 5485-1 «О государственной тайне» (далее — Закон № 5485-1).

В силу абзаца второго статьи 2 названного закона государственная тайна — это защищаемые государством сведения в области его военной, внешнеполитической, экономической, контрразведывательной, разведывательной и оперативно-розыскной деятельности, распространение которых может нанести ущерб безопасности Российской Федерации.

Таким образом, основным критерием отнесения тех или иных сведений к государственной тайне является то, что их распространение может нанести ущерб безопасности Российской Федерации.

Статья 3 приведенного выше закона предусматривает, что законодательство Российской Федерации о государственной тайне основывается на Конституции Российской Федерации, Законе Российской Федерации «О безопасности» и включает данный закон, а также положения других актов законодательства, регулирующих отношения, связанные с защитой государственной тайны.

Согласно абзацу седьмому пункта 1 статьи 5 Закона № 5485-1 государственную тайну составляют сведения в военной области о дислокации, действительных наименованиях, об организационной структуре, о вооружении, численности войск и состоянии их боевого обеспечения, а также о военно-политической и (или) оперативной обстановке.

В силу статей 71 (пункт «м»), 78 (часть 4), 80 (часть 2), 82, 87 (часть 1) и 90 (часть 3) Конституции Российской Федерации Президент Российской Федерации обязан принимать меры по охране безопасности государства и обеспечивать осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории Российской Федерации, в том числе в такой сфере, как оборона и государственная безопасность.

Статья 8 Федерального закона № 390-ФЗ, статья 4 (пункт 2) Закона № 5485-1 предусматривают, что глава государства решает в соответствии с законодательством Российской Федерации вопросы, связанные с обеспечением защиты информации и государственной тайны, иные вопросы, возникающие в связи с отнесением сведений к государственной тайне, их засекречиванием или рассекречиванием и их защитой, в том числе утверждает перечень сведений, отнесенных к государственной тайне.

Конкретизируя категорию сведений, содержащихся в Законе № 5485-1, в оспоренном в части акте установлено, что к государственной тайне относятся сведения, раскрывающие потери личного состава в военное время, в мирное время в период проведения специальных операций.

В соответствии со статьями 251, 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации судом рассматриваются заявления о признании нормативных правовых актов противоречащими полностью или в части федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Статья 213 (пункт 3 части 8) Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, введенного в действие с 15 сентября 2015 г. и подлежащего применению при рассмотрении административных дел об оспаривании нормативных правовых актов, также предусматривает, что суд выясняет соответствие оспариваемого правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Проанализировав оспоренное положение на соответствие действующему законодательству, имеющему большую юридическую силу, суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что оно не противоречит Федеральному закону № 390-ФЗ и Закону № 5485-1, содержание пункта 10 перечня сведений, отнесенных к государственной тайне, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 30 ноября 1995 г. № 1203 в редакции Указа № 273 направлено на реализацию требований в области законодательства Российской Федерации о государственной тайне, детализирует содержание абзаца седьмого пункта 1 статьи 5 Закона № 5485-1, определяющего, что государственную тайну составляют сведения в военной области о дислокации, действительных наименованиях, об организационной структуре, о вооружении, численности войск и состоянии их боевого обеспечения, а также о военно-политической и (или) оперативной обстановке.

Отнесение сведений к государственной тайне осуществлено при соблюдении требований статей 6 и 9 этого же закона, то есть в соответствии с их отраслевой, ведомственной или программно-целевой принадлежностью и принципами законности, обоснованности и своевременности, в рамках полномочий, предоставленных Президенту Российской Федерации, на основании представления Правительства Российской Федерации от 21 мая 2015 г. № 3095п-П4, которому предшествовали экспертная оценка проекта указа по данному и иным вопросам, его одобрение решением Межведомственной комиссии по защите государственной тайны от 30 марта 2015 г. № 303.

Доводы апелляционных жалоб заявителей (административных истцов) о том, какие сведения, по их мнению, должна содержать экспертная оценка проекта указа, правового значения не имеют и не влияют на законность принятого судебного решения.

Утверждения в апелляционных жалобах заявителей (административных истцов) о нарушении пунктом 10 Указа Президента Российской Федерации от 30 ноября 1995 г. № 1203 в редакции Указа № 273 прав и свобод человека и гражданина, в том числе права на жизнь, судом первой инстанции проверялись и правильно были признаны несостоятельными.

Согласно пункту 1 статьи 10, статье 11 и пункту 1 статьи 12 Федерального закона от 31 мая 1996 г. № 61-ФЗ «Об обороне» Вооруженные Силы Российской Федерации — государственная военная организация, составляющая основу обороны Российской Федерации, они состоят из центральных органов военного управления, объединений, соединений, воинских частей и организаций, которые входят в виды и рода войск Вооруженных Сил Российской Федерации и в войска, не входящие в виды и рода войск Вооруженных Сил Российской Федерации. Личный состав Вооруженных Сил Российской Федерации включает военнослужащих и лиц гражданского персонала (федеральных государственных гражданских служащих и работников) Вооруженных Сил Российской Федерации.

Отнесение в соответствии с законодательством к государственной тайне сведений о потерях личного состава Министерства обороны Российской Федерации в мирное время в период проведения специальных операций, осуществленное в интересах обеспечения безопасности Российской Федерации, само по себе не может расцениваться как нарушение права гражданина на жизнь. Такая информация в зависимости от ее конкретного содержания может затрагивать и раскрывать сведения о дислокации, действительных наименованиях, об организационной структуре, о вооружении, численности войск и состоянии их боевого обеспечения, а также о военно-политической и (или) оперативной обстановке, которые и составляют государственную тайну.

Кроме того, в соответствии с пунктом 1 статьи 2 Федерального закона от 28 марта 1998 г. № 53-ФЗ «О воинской обязанности и военной службе» военная и аналогичная ей служба, посредством прохождения которой граждане реализуют свое право на труд, представляет собой особый вид государственной службы, непосредственно связанной с обеспечением обороны страны и безопасности государства, общественного порядка, законности, прав и свобод граждан.

Конституционный Суд Российской Федерации в постановлении от 29 декабря 2002 г. № 17-П также подчеркнул, что военная служба, посредством прохождения которой граждане реализуют свое право на труд, представляет собой особый вид государственной службы, непосредственно связанной с обеспечением обороны страны и безопасности государства, общественного порядка, законности, прав и свобод граждан и, следовательно, осуществляемой в публичных интересах. Лица, несущие такого рода службу, выполняют конституционно значимые функции, чем обусловливается их правовой статус, а также содержание и характер обязанностей государства по отношению к ним.

Обязанности, возлагаемые на лиц, несущих военную и аналогичную ей службу, предполагают необходимость выполнения ими поставленных задач в любых условиях, в том числе сопряженных со значительным риском для жизни и здоровья, что влечет обязанность государства гарантировать им материальное обеспечение и компенсации в случае причинения вреда жизни или здоровью при прохождении службы.

В обжалуемом решении правильно отражено, что пункт 10 Перечня не противоречит абзацам второму и пятому части первой статьи 7 Закона № 5485-1, согласно которым не подлежат отнесению к государственной тайне и засекречиванию сведения о чрезвычайных происшествиях и катастрофах, угрожающих безопасности и здоровью граждан, и их последствиях, о стихийных бедствиях, их официальных прогнозах и последствиях, о фактах нарушения прав и свобод человека и гражданина, поскольку содержание этого пункта не связано с перечисленными обстоятельствами.

Доводы заявителей (административных истцов), приведенные в том числе и в апелляционных жалобах, о правовой неопределенности оспариваемого нормативного положения ввиду использования в нем понятий «специальные операции» и «потери», определения которых в самом акте или другом федеральном законодательстве отсутствуют, судом первой инстанции проверялись и правильно были отвергнуты, как основанные на предположениях о необходимых способах правового регулирования рассматриваемых правоотношений, что не означает незаконности и необоснованности самого предписания, имеющего ясно выраженное правовое содержание и не допускающего его неоднозначного толкования. По изложенным основаниям ссылка заявителей (административных истцов) на акт экспертного исследования словесных конструкций также не может свидетельствовать о незаконности обжалованного решения суда.

Формулировка оспоренной нормы ясна, недвусмысленна, данных о том, что в правоприменительной практике отсутствует ее единообразное понимание или существует такая угроза, заявители (административные истцы) не представили.

Указание в апелляционных жалобах об опасении заявителей (административных истцов) на возможное привлечение их как журналистов и правозащитников к уголовной ответственности, не может свидетельствовать о незаконности оспоренной нормы, поскольку ее формулировка не содержит указания на круг субъектов, подлежащих ответственности в связи с разглашением сведений, составляющих государственную тайну, и предписаний на возможность привлечения к ответственности за разглашение государственной тайны в случае, если лицо не могло знать о характере сообщаемых им сведений.

Доводы заявителей (административных истцов) об ограничении их права на свободный поиск, на получение и распространение информации также не могут свидетельствовать о незаконности решения суда, поскольку, как правильно указал суд первой инстанции, предусматривая комплексный механизм обеспечения государственной тайны, в том числе соответствующие полномочия Президента Российской Федерации, федеральный законодатель ввел и обусловленные необходимостью ее эффективной защиты ограничения для доступа к информации.

Решение вопросов о целесообразности издания того или иного нормативного правового акта (на что указывают заявители (административные истцы) в апелляционных жалобах и полагают необходимым провести экспертизу обоснованности засекречивания конкретных сведений) к компетенции суда не отнесено.

Право на доступ к информации не является абсолютным и может быть ограничено федеральным законом в той мере, в какой это необходимо в конституционно-значимых целях, включая защиту основ конституционного строя, прав и законных интересов других лиц.

Так, в соответствии с частью 1 статьи 5 Федерального закона от 9 февраля 2009 г. № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» доступ к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления ограничивается в случаях, если указанная информация отнесена в установленном федеральным законом порядке к сведениям, составляющим государственную или иную охраняемую законом тайну.

Частями 1 - 2 статьи 9 Федерального закона от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» предусмотрено, что ограничение доступа к информации устанавливается федеральными законами в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Обязательным является соблюдение конфиденциальности информации, доступ к которой ограничен федеральными законами.

Правам и обязанностям журналиста, определенным в главе V Закона Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. № 2124-1 «О средствах массовой информации», в том числе праву журналиста искать, запрашивать, получать и распространять информацию (пункт 1 части первой статьи 47), корреспондирует общий принцип недопустимости злоупотребления свободой массовой информации, который в числе прочего не допускает использование средств массовой информации в целях совершения уголовно наказуемых деяний, для разглашения сведений, составляющих государственную или иную специально охраняемую законом тайну (часть первая статьи 4 упомянутого закона).

Отказывая в удовлетворении заявленного требования, суд первой инстанции правильно исходил из того, что оспариваемый в части Указ был издан Президентом Российской Федерации в пределах предоставленной федеральным законом компетенции, федеральному законодательству или другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, не противоречит, является более подробной регламентацией нормы федерального закона, в связи с чем решение суда об отказе в удовлетворении заявленных требований правомерно.

Предусмотренных законом оснований для отмены решения суда в апелляционном порядке не имеется.

Руководствуясь статьями 308 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

решение Верховного Суда Российской Федерации от 13 августа 2015 г. оставить без изменения, апелляционные жалобы заявителей (административных истцов) — без удовлетворения.

---