Апелляционное определение Апелляционной коллегии Верховного Суда РФ от 13.08.2015 № АПЛ15-312

<Об оставлении без изменения решения Верховного Суда РФ 23.04.2015 № АКПИ15-140, которым было оставлено без удовлетворения заявление о признании недействующим Приказа Минюста России от 01.07.2011 № 254 «Об утверждении форм статистической отчетности Министерства юстиции Российской Федерации о нотариате в Российской Федерации»>

ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ от 13 августа 2015 г. № АПЛ15-312

Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Манохиной Г.В.,

членов коллегии Ксенофонтовой Н.А., Меркулова В.П.,

при секретаре Г.,

с участием прокурора Масаловой Л.Ф.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по заявлению А. о признании недействующим приказа Министерства юстиции Российской Федерации от 1 июля 2011 г. № 254 «Об утверждении форм статистической отчетности Министерства юстиции Российской Федерации о нотариате в Российской Федерации»

по апелляционной жалобе А. на решение Верховного Суда Российской Федерации от 23 апреля 2015 г., которым в удовлетворении заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Манохиной Г.В., объяснения А. и адвоката Макаровой О.В., представляющей ее интересы, поддержавших доводы апелляционной жалобы, представителя Министерства юстиции Российской Федерации П., возражавшей против доводов апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Масаловой Л.Ф., полагавшей апелляционную жалобу необоснованной, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

приказом Министерства юстиции Российской Федерации (далее — Минюст России) от 1 июля 2011 г. № 254 «Об утверждении форм статистической отчетности Министерства юстиции Российской Федерации о нотариате в Российской Федерации» (далее — Приказ) утверждены форма статистической отчетности Минюста России № 5-1 «Сведения о нотариате в Российской Федерации» (приложение № 1) и форма статистической отчетности Минюста России № 5-2 «Сведения о финансовом обеспечении деятельности нотариусов» (далее — Форма № 5-2) (приложение № 2).

А., являющаяся нотариусом г. Москвы, занимающимся частной практикой, обратилась в Верховный Суд Российской Федерации с заявлением о признании Приказа недействующим в полном объеме. В обоснование заявленного требования указала на то, что Приказ издан с превышением предоставленных Минюсту России полномочий, в нарушение требований Указа Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» (далее — Указ Президента Российской Федерации № 763), пункта 17 Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. № 1009 (далее — Правила), а также пункта 1 приказа Минюста России от 1 октября 2009 г. № 335 «О порядке опубликования приказов и распоряжений Министерства юстиции Российской Федерации по основной деятельности, признанных не нуждающимися в государственной регистрации» (далее — Приказ Минюста России от 1 октября 2009 г. № 335), действовавшего на время его издания, не зарегистрирован и официально не опубликован в установленном названными нормативными правовыми актами порядке. Также Приказ противоречит части 1 статьи 23 Конституции Российской Федерации, Федеральному закону от 27 июля 2006 г. № 152-ФЗ «О персональных данных» (далее — Федеральный закон № 152-ФЗ), Налоговому кодексу Российской Федерации (далее — НК РФ) и нарушает ее (А.) права, свободы и обязанности как нотариуса. Нарушение своего права усматривает в том, что на основании показателя строки 1 «Общая сумма валового дохода нотариусов в отчетном периоде (тыс. руб.)» раздела 1 «Доходы нотариусов при осуществлении нотариальной деятельности» Формы № 5-2 она обязана ежегодно сообщать в Московскую городскую нотариальную палату для последующей передачи в Минюст России сведения о своем валовом доходе. Однако передача этих сведений о нотариусах Минюсту России в силу пункта 1 части 1 статьи 6 Федерального закона № 152-ФЗ не допустима без их согласия и возможна только в рамках налоговых правоотношений.

Решением Верховного Суда Российской Федерации от 23 апреля 2015 г. в удовлетворении заявления А. отказано.

В апелляционной жалобе и дополнении к ней А., ссылаясь на незаконность и необоснованность принятого судом первой инстанции решения и неправильное применение судом норм материального права, просит об отмене этого решения и принятии нового — об удовлетворении заявленного требования. Считает, что вывод суда о том, что оспариваемый Приказ не подлежал официальному опубликованию, не соответствует пунктам 8, 10 Указа Президента Российской Федерации № 763, пункту 1 Приказа Минюста России от 1 октября 2009 г. № 335, предусматривающим обязательное опубликование нормативных правовых актов, затрагивающих права, свободы и обязанности граждан.

В апелляционной жалобе заявитель указала на то, что Приказ устанавливает для нотариусов обязанность ежегодно сообщать в Московскую городскую нотариальную палату для последующей передачи в Минюст России сведения о доходах, составляющие налоговую тайну, следовательно, он непосредственно затрагивает ее права и обязанности нотариуса и влечет правовую неопределенность в правоотношениях между нотариусами, нотариальными палатами и Минюстом России в части предоставления статистических сведений. Судом не учтено, что в соответствии с пунктом 5.5 Положения о Федеральной службе государственной статистики, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 2 июня 2008 г. № 402, утверждение форм федерального статистического наблюдения и указания по их заполнению по представлению субъектов официального статистического учета находится в ведении Федеральной службы государственной статистики и не входит в компетенцию Минюста России. А. считает, что сведения о доходах частнопрактикующего нотариуса относятся к персональным данным и их передача иным лицам и организациям, в том числе и Минюсту России, действующим законодательством не предусмотрена. Кроме того, понятие «валовой доход» законодательно не закреплено.

Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации, проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и дополнения к ней, не находит оснований для отмены решения суда.

В силу статьи 1 Основ законодательства Российской Федерации о нотариате от 11 февраля 1993 г. № 4462-1 (далее — Основы о нотариате) нотариат в Российской Федерации служит целям защиты прав и законных интересов граждан и юридических лиц, обеспечивая совершение нотариусами, как государственными, так и занимающимися частной практикой, предусмотренных законодательными актами нотариальных действий от имени Российской Федерации.

А поскольку осуществление нотариальных функций от имени государства предопределяет публично-правовой статус нотариусов, это обусловливает необходимость организации государством эффективного контроля за их деятельностью, включая деятельность нотариусов, занимающихся частной практикой.

В соответствии с Положением о Министерстве юстиции Российской Федерации (далее — Положение о Минюсте России), утвержденным Указом Президента Российской Федерации от 13 октября 2004 г. № 1313, данное министерство является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в том числе в сфере нотариата (пункт 1) и осуществляет контроль за исполнением нотариусами профессиональных обязанностей (подпункт 30.21 пункта 7).

Подпунктом 34 пункта 7 названного Положения установлено, что к компетенции Минюста России отнесено утверждение форм ведомственной отчетности и документов первичного учета по вопросам, относящимся к установленной сфере деятельности.

Таким образом, обоснован вывод суда о том, что оспариваемый Приказ принят федеральным органом исполнительной власти — Минюстом России, осуществляющим функции по нормативно-правовому регулированию в сфере нотариата, в пределах предоставленных ему действующим законодательством полномочий.

Суд первой инстанции правомерно признал не основанным на законе довод А., приведенный ею и в апелляционной жалобе, о превышении Минюстом России своих полномочий при утверждении формы статической отчетности.

Федеральным законом от 29 ноября 2007 г. № 282-ФЗ «Об официальном статистическом учете и системе государственной статистики в Российской Федерации» предусмотрено, что официальный статистический учет в Российской Федерации осуществляется субъектами официального статистического учета, в соответствии с федеральным планом статистических работ, который разрабатывается уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти совместно с субъектами официального статистического учета и утверждается Правительством Российской Федерации. Решение об актуализации (о корректировке) федерального плана статистических работ принимается Правительством Российской Федерации по представлению уполномоченного Правительством Российской Федерации федерального органа исполнительной власти (части 1, 5 статьи 5).

В соответствии с Федеральным планом статистических работ, утвержденным распоряжением Правительства Российской Федерации от 6 мая 2008 г. № 671-р во исполнение приведенных законоположений, Минюст России, являясь субъектом официального статистического учета, осуществляет работы по формированию официальной статистической информации о нотариате и финансовом обеспечении деятельности нотариусов (пункты 8.1, 8.2 раздела I, раздел II).

При таких данных суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что Минюст России как субъект официального статистического учета наделен полномочиями на формирование официальной статистической информации, являющейся и ведомственной отчетностью, в сфере нотариата.

Утверждения в апелляционной жалобе о том, что полномочием на утверждение тех или иных форм статистической отчетности наделена лишь Федеральная служба государственной статистики в соответствии с пунктом 5.5 Положения о Федеральной службе государственной статистики, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 2 июня 2008 г. № 420, предусматривающим, что указанная служба утверждает формы федерального статистического наблюдения и указания по их заполнению по представлению субъектов официального статистического учета, если иное не установлено федеральными законами, основаны на неправильном толковании приведенных норм действующего законодательства и не опровергают вывода суда о том, что Приказ издан Минюстом России в пределах предоставленной ему действующим законодательством компетенции.

Конституцией Российской Федерации в части 3 статьи 15 установлено, что любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.

В соответствии с пунктами 8 - 10 Указа Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. № 763 нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций или имеющие межведомственный характер (далее именуются — нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти), прошедшие государственную регистрацию в Минюсте России, подлежат обязательному официальному опубликованию, кроме актов или отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера. Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, кроме актов и отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, не прошедшие государственную регистрацию, а также зарегистрированные, но не опубликованные в установленном порядке, не влекут правовых последствий, как не вступившие в силу, и не могут служить основанием для регулирования соответствующих правоотношений, применения санкций к гражданам, должностным лицам и организациям за невыполнение содержащихся в них предписаний.

Из содержания оспариваемого Приказа усматривается, что он носит организационный ведомственный характер, содержит нормы по вопросу сбора и обобщения статистических показателей территориальными органами Минюста России, государственными нотариальными конторами и нотариальными палатами субъектов Российской Федерации, следовательно, каких-либо прав, свобод и обязанностей человека и гражданина не затрагивает, не устанавливает правовой статус организаций, имеющих межведомственный характер, и, как правильно указано в обжалованном решении суда, не требовал официального опубликования в порядке, предусмотренном пунктами 8 - 10 Указа Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. № 763, как ошибочно полагает заявитель в апелляционной жалобе. Приказ адресован территориальным органам Минюста России, государственным нотариальным конторам и нотариальным палатам субъектов Российской Федерации.

Разрешая дело, суд первой инстанции с учетом положений пункта 17 Правил, устанавливающих обязательное опубликование акта, признанного Минюстом России не нуждающимся в государственной регистрации, в порядке, определяемом федеральным органом исполнительной власти, утвердившим акт, правильно исходил из того, что оспариваемый Приказ на государственную регистрацию не представлялся, Минюстом России не нуждающимся в регистрации не признавался, поэтому он не подлежал опубликованию в Бюллетене Минюста России с одновременным размещением на официальном интернет-сайте Минюста России. С учетом изложенного ссылка А. на пункт 1 Приказа Минюста России от 1 октября 2009 г. № 335 (действовавшего на время издания оспариваемого Приказа), предусматривавший, что приказы и распоряжения Минюста России по основной деятельности, признанные не нуждающимися в государственной регистрации, подлежали опубликованию в Бюллетене Минюста России с одновременным размещением на официальном интернет-сайте Минюста России, правомерно была признана судом несостоятельной.

Указание в апелляционной жалобе на то, что после вынесения судом решения оспариваемый Приказ был опубликован в Бюллетене Минюста России и размещен на сайте, не свидетельствует, как ошибочно полагает А., об обоснованности ее доводов и не влечет отмену решения суда, поскольку не опровергает выводов суда о законности Приказа.

На основании статьи 3, пункта 1 части 1 статьи 6 Федерального закона № 152-ФЗ, пункта 1 статьи 102 НК РФ, статьи 28 Основ о нотариате суд пришел к правильному выводу о том, что утвержденная Приказом Форма № 5-2 не противоречит этим нормам действующего законодательства, так как отражающиеся в ней общие сведения о доходах нотариусов при осуществлении нотариальной деятельности по субъекту Российской Федерации не могут быть отнесены к персональным данным и не являются сведениями, составляющими налоговую тайну. Как правильно указано в решении суда, такие сведения предоставляются государственным нотариальными конторами и нотариальными палатами субъектов Российской Федерации в территориальные органы Минюста России по субъектам Российской Федерации, которые обеспечивают их представление в Минюст России. При этом персонифицированные сведения о доходах нотариуса ни в Минюст России, ни в его территориальные органы не поступают.

Поэтому утверждения заявителя в апелляционной жалобе о разглашении персональных данных или сведений, составляющих налоговую тайну, не соответствуют действительности и требованиям действующего законодательства.

Несостоятельной является в обоснование незаконности решения суда и ссылка в апелляционной жалобе на пункт 8 статьи 9 Федерального закона от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации», устанавливающий запрет требовать от гражданина (физического лица) предоставления информации о его частной жизни, в том числе информации, составляющей личную или семейную тайну, и получать такую информацию помимо воли гражданина (физического лица), поскольку указанные в оспариваемой Форме № 5-2 сведения к такой информации не относятся.

Довод апелляционной жалобы о том, что оспариваемые положения Приказа допускают неоднозначную трактовку и применение, так как в них содержится понятие «валовой доход», которое законодательно не закреплено, не соответствует действительности, поскольку данное понятие является распространенным, применяется в действующем законодательстве Российской Федерации, в том числе в Основах о нотариате (статья 32), и не вызывает неоднозначной трактовки.

В Методических рекомендациях по проведению проверки исполнения нотариусом, занимающимся частной практикой, профессиональных обязанностей, утвержденных решением правления Федеральной нотариальной палаты (протокол от 17 июня 2005 г. № 04/05), указано, что по уплате членских взносов проверяются своевременность и полнота уплаты членских взносов в нотариальную палату и достоверность предоставляемых сведений. К проверке предъявляются Реестр для регистрации нотариальных действий, ежемесячные отчеты о валовом доходе нотариуса и копии налоговой декларации (пункт 5). Таким образом, применительно к деятельности нотариусов понятие «валовой доход» не является новым или неопределенным.

С учетом изложенного обоснованным является вывод суда первой инстанции о том, что Приказ не противоречит федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу и не нарушает права и законные интересы А.

В апелляционной жалобе не приведено доводов, опровергающих выводы суда о законности оспариваемого Приказа, оснований считать такие выводы ошибочными не имеется.

Решение суда принято с учетом правовых норм, регулирующих рассматриваемые правоотношения, при правильном их толковании, предусмотренных статьей 330 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации оснований для его отмены в апелляционном порядке не имеется.

Руководствуясь статьями 328, 329 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

решение Верховного Суда Российской Федерации от 23 апреля 2015 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу А. — без удовлетворения.

---