Апелляционное определение Апелляционной коллегии Верховного Суда РФ от 30.07.2015 № АПЛ15-277

<Об отмене решения Верховного Суда РФ от 19.03.2015 № АКПИ14-1647 и принятии нового решения о признании частично недействующими абзаца второго пункта 103 Административного регламента предоставления Федеральной миграционной службой государственной услуги по оформлению и выдаче паспортов гражданина Российской Федерации, удостоверяющих личность гражданина Российской Федерации за пределами территории Российской Федерации, утв. Приказом ФМС России от 15.10.2012 № 320>

ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ от 30 июля 2015 г. № АПЛ15-277

Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Манохиной Г.В.,

членов коллегии Зайцева В.Ю., Корчашкиной Т.Е.

при секретаре Г.Е.,

с участием прокурора Масаловой Л.Ф.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по заявлению Г.А. о признании частично недействующим абзаца второго пункта 103 Административного регламента предоставления Федеральной миграционной службой государственной услуги по оформлению и выдаче паспортов гражданина Российской Федерации, удостоверяющих личность гражданина Российской Федерации за пределами территории Российской Федерации, утвержденного приказом Федеральной миграционной службы от 15 октября 2012 г. № 320,

по апелляционной жалобе Г.А. на решение Верховного Суда Российской Федерации от 19 марта 2015 г., которым в удовлетворении заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Манохиной Г.В., выступление адвоката Куприянова А.А., представляющего интересы Г.А., и объяснения Г.А., поддержавших доводы апелляционной жалобы, представителей Федеральной миграционной службы О. и С., возражавших против доводов апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Масаловой Л.Ф., полагавшей апелляционную жалобу подлежащей удовлетворению,

Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

приказом Федеральной миграционной службы (далее — ФМС России) от 15 октября 2012 г. № 320 утвержден Административный регламент предоставления Федеральной миграционной службой государственной услуги по оформлению и выдаче паспортов гражданина Российской Федерации, удостоверяющих личность гражданина Российской Федерации за пределами территории Российской Федерации (далее — Административный регламент). Приказ опубликован 27 марта 2013 г. в «Российской газете» и зарегистрирован в Министерстве юстиции Российской Федерации 19 марта 2013 г., № 27764.

Согласно абзацу второму пункта 103 Административного регламента паспорт, оформленный несовершеннолетнему гражданину или гражданину, признанному судом недееспособным (ограниченно дееспособным), выдается законному представителю указанных граждан, подавшему заявление, после проставления им подписи в первом экземпляре заявления в графе «Паспорт получил».

Г.А. обратился в Верховный Суд Российской Федерации с заявлением о признании недействующим приведенного положения Административного регламента в части, предусматривающей выдачу оформленного несовершеннолетнему гражданину заграничного паспорта лишь законному представителю, подавшему заявление, как нарушающего равенство прав родителей в отношении их детей, закрепленное в части 2 статьи 38 Конституции Российской Федерации, в пункте 1 статьи 61 и в пункте 1 статьи 64 Семейного кодекса Российской Федерации (далее — СК РФ), в статье 18 Конвенции о правах ребенка 1989 года, и ограничивающее конституционное право его несовершеннолетней дочери на отдых и свободный выезд за пределы Российской Федерации.

В обоснование требования Г.А. указал, что его супруга Л. по их обоюдному согласию подала заявление о выдаче заграничного паспорта для их несовершеннолетней дочери, но ко времени получения этого паспорта по состоянию здоровья оказалась в реанимации и не имела возможности его лично получить. При этом паспортно-визовым центром УФМС России по г. Москве ему (Г.А.), отцу и законному представителю несовершеннолетней, на чье имя был оформлен заграничный паспорт, было отказано в выдаче этого документа в связи с тем, что первоначальное заявление об оформлении заграничного паспорта несовершеннолетнему ребенку было подано его матерью.

Решением Верховного Суда Российской Федерации от 19 марта 2015 г. в удовлетворении заявленного требования Г.А. было отказано.

В апелляционной жалобе заявитель, не соглашаясь с вынесенным решением, просит его отменить и принять новое решение об удовлетворении его заявления, полагает, что безальтернативное предписание оспоренного пункта о возможности выдачи заграничного паспорта несовершеннолетнего ребенка лишь тому его законному представителю, который обратился с заявлением о получении такой государственной услуги, нарушает права ребенка на получение заграничного паспорта и выезд за границу на отдых, лишает другого его законного представителя права на реализацию своих прав по осуществлению действий в интересах ребенка.

Представитель Министерства юстиции Российской Федерации не явился в судебное заседание апелляционной инстанции Верховного Суда Российской Федерации. О времени и месте судебного заседания был извещен надлежащим образом, в письменном обращении просил рассмотреть апелляционную жалобу Г.А. без участия представителя этого министерства.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации полагает ее подлежащей удовлетворению по следующим основаниям.

В силу части 1 статьи 6 Федерального закона от 15 августа 1996 г. № 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» (далее — Федеральный закон от 15 августа 1996 г. № 114-ФЗ) выезд из Российской Федерации и въезд в Российскую Федерацию граждане Российской Федерации осуществляют по действительным документам, удостоверяющим личность гражданина Российской Федерации за пределами территории Российской Федерации. Порядок оформления, выдачи и изъятия этих документов определяется данным федеральным законом.

В соответствии с частью 1 статьи 8 приведенного закона порядок выдачи паспорта для выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию гражданина устанавливается федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции.

Федеральный закон от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» (далее — Федеральный закон от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ) в пункте 1 части 1 статьи 6 предусматривает, что органы, предоставляющие государственные услуги, обязаны предоставлять государственные услуги в соответствии с административными регламентами.

Правилами разработки и утверждения административных регламентов и предоставления государственных услуг, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 16 мая 2011 г. № 373, установлено, что административные регламенты разрабатываются федеральными органами исполнительной власти в соответствии с федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации и с учетом решений правительственных координационных органов, устанавливающих критерии, сроки и последовательность выполнения административных процедур (действий) и (или) принятия решений, а также иных требований к порядку предоставления государственных услуг (пункт 2). Регламенты, разработанные федеральными органами исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство Российской Федерации, утверждаются приказами руководителей указанных федеральных органов исполнительной власти (пункт 4).

Согласно Положению о Федеральной миграционной службе, утвержденному постановлением Правительства Российской Федерации от 13 июля 2012 г. № 711, эта служба является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере миграции, правоприменительные функции, функции по федеральному государственному контролю (надзору) и предоставлению (исполнению) государственных услуг (функций) в сфере миграции (пункт 1), осуществляет нормативно-правовое регулирование в установленной сфере деятельности (подпункт 2.2), а также организует и осуществляет оформление и выдачу паспортов и иных документов гражданам Российской Федерации для выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию (подпункт 7.13.14); руководитель ФМС России издает нормативные правовые акты службы, в том числе с руководителями других федеральных органов исполнительной власти (подпункт 10.2).

На основании приведенных выше законоположений суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что Административный регламент принят в рамках полномочий ФМС России и в целях реализации положения части 1 статьи 8 Федерального закона от 15 августа 1996 г. № 114-ФЗ, однако с выводом суда о соответствии положений абзаца второго пункта 103 Административного регламента в оспариваемой части требованиям федерального законодательства Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации согласиться не может по следующим основаниям.

Отказывая в удовлетворении заявленного требования, суд первой инстанции исходил из того, что заявителем государственной услуги по оформлению и выдаче заграничного паспорта несовершеннолетнему ребенку в силу пунктов 1 и 3 статьи 2 Федерального закона от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ, пункта 1 статьи 64 СК РФ и части 4 статьи 8 Федерального закона от 15 августа 1996 г. № 114-ФЗ является лишь тот законный представитель несовершеннолетнего гражданина, который обратился с запросом о предоставлении данной государственной услуги, а правило абзаца второго пункта 103 Административного регламента полностью соответствует федеральному законодательству и не нарушает конституционный принцип равенства прав родителей, поскольку установленный порядок предоставления услуги направлен на защиту прав и законных интересов несовершеннолетних граждан.

Этот вывод суда первой инстанции Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации полагает неверным.

Частью первой статьи 8 Федерального закона от 15 августа 1996 г. № 114-ФЗ установлено, что паспорт оформляется гражданину Российской Федерации по его письменному заявлению о выдаче паспорта, поданному лично, через его законного представителя или в форме электронного документа с использованием информационно-телекоммуникационных сетей общего пользования, в том числе сети Интернет, включая единый портал государственных и муниципальных услуг, федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции, или его территориальным органом и выдается гражданину Российской Федерации или его законному представителю указанными органами при личном обращении.

Гражданину Российской Федерации со дня его рождения и до достижения возраста 18 лет паспорт оформляется и выдается по письменному заявлению о выдаче паспорта хотя бы одного из родителей, усыновителей, опекунов или попечителей, если иное не предусмотрено законом (часть 4 статьи 8 Федерального закона от 15 августа 1996 г. № 114-ФЗ).

Таким образом, оформление и выдача паспорта гражданина Российской Федерации, удостоверяющего его личность за пределами территории Российской Федерации (заграничный паспорт), предусматривает заявительный порядок обращения за предоставлением данной государственной услуги. При этом в силу пунктов 1 и 3 статьи 2 Федерального закона от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ запрос заявителя является необходимым условием предоставления любой государственной услуги.

Подпункт 2.2 пункта 2 Административного регламента к числу заявителей относит одного из родителей (усыновителей, опекунов или попечителей) гражданина Российской Федерации — в отношении несовершеннолетних граждан со дня рождения и до достижения ими 18-летнего возраста (если иное не предусмотрено законом).

Федеральный закон от 15 августа 1996 г. № 114-ФЗ не содержит ограничения о том, что выдача паспорта, оформленного несовершеннолетнему гражданину Российской Федерации, может быть осуществлена исключительно лично и только одному законному представителю несовершеннолетнего.

В части 4 статьи 8 приведенного закона специально оговаривается, что несовершеннолетнему гражданину Российской Федерации паспорт оформляется и выдается по письменному заявлению о выдаче паспорта хотя бы одного из его родителей, усыновителей, опекунов или попечителей, если иное не предусмотрено законом.

Такое положение согласуется со статьей 64 СК РФ (пункт 1), предусматривающей, что законными представителями детей являются их родители, которые выступают в защиту их прав и интересов в отношениях с любыми физическими и юридическими лицами, в том числе в судах, без специальных полномочий.

В соответствии со статьей 61 СК РФ родители имеют равные права и несут равные обязанности в отношении своих детей (родительские права).

Забота о детях, их воспитание — равное право и обязанность родителей (часть 2 статьи 38 Конституции Российской Федерации).

Семейное законодательство, конкретизируя положения Конституции Российской Федерации и актов международного права, как следует из статьи 1 СК РФ, исходит из необходимости укрепления семьи, построения семейных отношений на чувствах взаимной любви и уважения, взаимопомощи и ответственности перед семьей всех ее членов, недопустимости произвольного вмешательства кого-либо в дела семьи, обеспечения беспрепятственного осуществления членами семьи своих прав, возможности судебной защиты этих прав (пункт 1); регулирование семейных отношений осуществляется в соответствии в том числе с принципами равенства прав супругов в семье, разрешения внутрисемейных вопросов по взаимному согласию, обеспечения приоритетной защиты прав и интересов несовершеннолетних (пункт 3).

Таким образом, согласно приведенным выше правовым нормам федерального законодательства родители выступают в гражданских, административных и других правоотношениях в качестве представителей своих детей и выражают их интересы. Законный представитель, в данном случае один из родителей, который не подал заявление о выдаче заграничного паспорта несовершеннолетнему ребенку, не может быть ограничен в реализации своих прав в случаях, когда он в соответствии с законом действует в интересах ребенка, и отсутствуют основания, предусмотренные федеральным законом, для отказа в выдаче ему оформленного заграничного паспорта.

Исходя из принципа равенства прав и обязанностей родителей, являющихся законными представителями своих несовершеннолетних детей, и отсутствия в законе установленной формы соглашения между родителями о том, кто из них обращается за оформлением заграничного паспорта ребенку, предполагается, что при подаче заявления на оформление заграничного паспорта несовершеннолетнему он действует с согласия другого родителя.

Выдача заграничного паспорта несовершеннолетнего исключительно только одному из его родителей (подавшему соответствующее заявление) необоснованно увязывает реализацию предусмотренного федеральным законодательством права несовершеннолетнего выезжать за пределы Российской Федерации (при соблюдении ограничений установленных федеральным законом) с необходимостью личного получения его паспорта только одним из двух его родителей. Осуществление несовершеннолетним такого права не должно, таким образом, целиком и полностью зависеть от возможности подавшего заявление одного из родителя лично явиться за уже оформленным заграничным паспортом.

По данному делу Г.А., в частности, пояснил, что применение оспоренного положения Административного регламента привело к нарушению прав его несовершеннолетней дочери, лишившейся возможности при наличии уже оформленного паспорта и невозможности матери по уважительным причинам получить в паспортно-визовом центре ее паспорт выехать на отдых за границу в сопровождении отца.

Сделав правильный вывод о том, что в качестве заявителя государственной услуги по оформлению и выдаче заграничного паспорта гражданина Российской Федерации несовершеннолетнему ребенку по общему правилу выступает законный представитель этого гражданина, который обратился с запросом о предоставлении данной государственной услуги, суд первой инстанции ошибочно указал в решении, что отсутствие в законодательстве, регулирующем отношения, возникающие в связи с предоставлением государственных и муниципальных услуг, норм, определяющих порядок их предоставления в случае невозможности получения государственных и муниципальных услуг лично заявителем, подавшим заявление, не может свидетельствовать о незаконности оспоренной нормы.

Установленное абзацем вторым пункта 103 Административного регламента ограничение прав несовершеннолетнего и его законных представителей (по сравнению с законом) и отсутствие правового механизма, определяющего порядок предоставления такой государственной услуги по выдаче заграничного паспорта несовершеннолетнему в исключительных случаях: при невозможности его получения лично законным представителем несовершеннолетнего гражданина, подавшим заявление о выдаче заграничного паспорта, является основанием для признания данной нормы не соответствующей закону в оспоренной части.

Довод представителей ФМС России о том, что предоставление другому законному представителю (помимо заявителя) возможности получать документы, необходимые для выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию, может привести к нарушениям прав, свобод и законных интересов самого заявителя, не свидетельствует о законности оспоренного положения.

В силу части 8 статьи 10 Федерального закона от 15 августа 1996 г. № 114-ФЗ в случае несогласия одного из родителей, усыновителей, опекунов или попечителей на выезд из Российской Федерации несовершеннолетнего гражданина Российской Федерации паспорт не оформляется и (или) не выдается, одновременно заявителю выдается соответствующее уведомление с изложением причины отказа в оформлении (выдаче) паспорта.

Частью 1 статьи 20 этого же закона закреплено, что несовершеннолетний гражданин Российской Федерации, как правило, выезжает из Российской Федерации совместно хотя бы с одним из родителей. При этом не предусмотрено, что в случае выезда из Российской Федерации несовершеннолетнего гражданина Российской Федерации совместно с одним из родителей требуется согласие на выезд за границу от второго родителя, если от него не поступило заявление о несогласии на выезд из Российской Федерации.

Исходя из изложенного судом первой инстанции допущено неправильное применение норм материального права, выразившееся в неправильном истолковании закона, что привело к вынесению неправосудного решения, в связи с чем оно подлежит отмене.

Поскольку при рассмотрении настоящего дела и принятии по делу решения суд первой инстанции допустил неправильное применение норм материального права, выразившееся в неправильном его истолковании, решение не может быть признано законным и обоснованным, в связи с чем на основании пункта 4 части 1 и пункта 3 части 2 статьи 330, пункта 2 статьи 328 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации оно подлежит отмене с вынесением нового решения об удовлетворении заявленного требования.

Поскольку оспоренные положения абзаца второго пункта 103 Административного регламента применялись и на их основании были реализованы права граждан, суд в соответствии с частью 2 статьи 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации признает его недействующим в части со дня вступления решения суда в законную силу.

Руководствуясь статьями 98, 328, 329, 330 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

апелляционную жалобу Г.А. удовлетворить.

Решение Верховного Суда Российской Федерации от 19 марта 2015 г. отменить, вынести по делу новое решение, которым признать недействующим со дня вынесения настоящего определения абзац второй пункта 103 Административного регламента предоставления Федеральной миграционной службой государственной услуги по оформлению и выдаче паспортов гражданина Российской Федерации, удостоверяющих личность гражданина Российской Федерации за пределами территории Российской Федерации, утвержденного приказом Федеральной миграционной службы от 15 октября 2012 г. № 320, в части, ограничивающей возможность выдачи паспорта, оформленного несовершеннолетнему гражданину, его законному представителю, не подававшему заявление об оформлении паспорта.

Взыскать с Федеральной миграционной службы в пользу Г.А. уплаченную им государственную пошлину в размере 200 (двухсот) рублей.

---