Апелляционное определение Апелляционной коллегии Верховного Суда РФ от 28.10.2014 № АПЛ14-521

<Об оставлении без изменения Решения Верховного Суда РФ от 12.08.2014 № АКПИ14-751, которым было оставлено без удовлетворения заявление о признании недействующими пунктов 4, 38, 87 Правил подключения (технологического присоединения) объектов капитального строительства к сетям газораспределения, утв. Постановлением Правительства РФ от 30.12.2013 № 1314>

ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ от 28 октября 2014 г. № АПЛ14-521

Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Манохиной Г.В.,

членов коллегии Зайцева В.Ю., Ситникова Ю.В.,

при секретаре П.А.,

с участием прокурора Масаловой Л.Ф.,

рассмотрела в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению Саморегулируемой организации Некоммерческого партнерства «Гильдия проектировщиков» (СРО НП «Гильдия проектировщиков»), Некоммерческого партнерства содействия организациям проектной отрасли (НП СОПО), Некоммерческого партнерства «Межрегиональное объединение проектировщиков (СРО)» (НП «МОП (СРО)»), Саморегулируемой организации Некоммерческого партнерства «Межрегиональный союз проектировщиков и архитекторов Сибири» (СРО НП СПАС), Саморегулируемой организации Некоммерческого партнерства «Проектировщики Северного Кавказа» (СРО НП «ПСК»), Саморегулируемой организации Некоммерческого партнерства «Проектные организации Липецкой области» (СРО НП «ПО ЛО»), Саморегулируемой организации Некоммерческого партнерства «Гильдия архитекторов и проектировщиков Поволжья» (СРО НП «ГАПП»), Некоммерческого партнерства Саморегулируемой организации «Объединение смоленских проектировщиков» (НП СРО «Объединение смоленских проектировщиков»), Некоммерческого партнерства Экспертно-аналитический центр проектировщиков «Проектный портал» (НП Экспертно-аналитический центр проектировщиков «Проектный портал»), Некоммерческого партнерства Саморегулируемой организации проектировщиков «Западная Сибирь» (НП СРОП «Западная Сибирь»), Некоммерческого партнерства — Саморегулируемой организации «Профессиональное объединение проектировщиков Московской области „Мособлпрофпроект“ (НП — СРО „Мособлпрофпроект“), Саморегулируемой организации — Некоммерческого партнерства „Межрегиональное объединение архитектурно-проектных предприятий малого и среднего предпринимательства — ОПОРА“ (СРО — НП „МОАПП МСП — ОПОРА“) о признании недействующими пунктов 4, 38, 87 Правил подключения (технологического присоединения) объектов капитального строительства к сетям газораспределения, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2013 г. № 1314,»

по апелляционной жалобе заявителей на решение Верховного Суда Российской Федерации от 12 августа 2014 г., которым в удовлетворении их заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Зайцева В.Ю., объяснения представителей заявителей П.Н. и М.Н., которые поддержали апелляционную жалобу, представителя Правительства Российской Федерации М.И., возражавшего против доводов апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Масаловой Л.Ф., полагавшей апелляционную жалобу необоснованной, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

постановлением Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2013 г. № 1314, размещенным 9 января 2014 г. на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru) и опубликованным 13 января 2014 г. в Собрании законодательства Российской Федерации, № 2 (часть I), утверждены Правила подключения (технологического присоединения) объектов капитального строительства к сетям газораспределения (далее — Правила), которые определяют порядок подключения (технологического присоединения) к сетям газораспределения проектируемых, строящихся, реконструируемых или построенных, но не подключенных к сетям газораспределения объектов капитального строительства (далее — объект капитального строительства).

Подключением (технологическим присоединением) объекта капитального строительства к сети газораспределения Правила признают совокупность организационных и технических действий, включая врезку и пуск газа, дающих возможность подключаемому объекту капитального строительства использовать газ, поступающий из сети газораспределения; заявителем — юридическое или физическое лицо, являющееся правообладателем земельного участка, намеренное осуществить или осуществляющее на нем строительство (реконструкцию) объекта капитального строительства с последующим его подключением (технологическим присоединением) к сети газораспределения или подключение (технологическое присоединение) построенного на своем земельном участке объекта капитального строительства к сети газораспределения; исполнителем — газораспределительную организацию, владеющую на праве собственности или на ином законном основании сетью газораспределения, к которой планируется подключение (технологическое присоединение) объекта капитального строительства (пункт 2).

Согласно пункту 4 Правил в случаях, когда максимальный часовой расход газа не превышает 300 куб. метров, заявители имеют право направить обращение к исполнителю о заключении договора о подключении без предварительной выдачи технических условий на подключение (технологическое присоединение) объектов капитального строительства к сетям газораспределения (далее — технические условия).

В силу пункта 38 Правил при получении исполнителем заявки о заключении договора о подключении (технологическом присоединении) объектов капитального строительства к сети газораспределения (далее соответственно — договор о подключении, заявка о подключении (технологическом присоединении)) без предварительной выдачи технических условий от заявителя с максимальным часовым расходом газа, не превышающим 300 куб. метров, которым ранее не выдавались технические условия, исполнителем в порядке, установленном разделом II Правил «Определение и предоставление технических условий», выдаются технические условия, содержащие информацию, указанную в пунктах 28 и 37 Правил (то есть о максимальной нагрузке (часовом расходе газа); сроках подключения (технологического присоединения) объектов капитального строительства к газораспределительным сетям; сроке действия технических условий; газопроводе, к которому осуществляется подключение (технологическое присоединение); максимальном часовом расходе газа (в случае его изменения) и пределах изменения давления газа в присоединяемом газопроводе; диаметре и материале труб; обязательствах заявителя по оборудованию подключаемого объекта капитального строительства приборами учета газа; других условиях подключения (технологического присоединения) к сети газораспределения, учитывающих конкретные особенности проектов газоснабжения, включая точку подключения), и направляется в порядке, установленном разделом VI Правил «О заключении договоров о подключении», проект договора о подключении.

Пункт 87 Правил закрепляет, что в случае если размер платы за технологическое присоединение зависит от технических параметров проекта газоснабжения и (или) устанавливается впоследствии органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов по индивидуальному проекту при заключении договора о подключении, в договоре о подключении указывается предварительный размер платы за технологическое присоединение, определяемый исходя из действующих на тот момент стандартизированных тарифных ставок, определяющих размер платы за технологическое присоединение, и предварительных технических параметров проекта газоснабжения. При этом расчет предварительного размера платы за технологическое присоединение является обязательным приложением к договору о подключении. Впоследствии размер платы в договоре о подключении корректируется путем заключения дополнительного соглашения для случаев: а) когда размер платы за технологическое присоединение определяется исходя из стандартизированных ставок и технических параметров проекта газоснабжения, — после разработки и проведения экспертизы проекта газоснабжения; б) когда размер платы за технологическое присоединение устанавливается органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов по индивидуальному проекту, — после утверждения размера платы за технологическое присоединение органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов.

СРО НП «Гильдия проектировщиков», НП СОПО, НП «МОП (СРО)», СРО НП СПАС, СРО НП «ПСК», СРО НП «ПО ЛО», СРО НП «ГАПП», НП СРО «Объединение смоленских проектировщиков», НП Экспертно-аналитический центр проектировщиков «Проектный портал», НП СРОП «Западная Сибирь», НП — СРО «Мособлпрофпроект», СРО — НП «МОАПП МСП — ОПОРА» обратились в Верховный Суд Российской Федерации с требованием о признании недействующими пунктов 4, 38, 87 Правил, полагая, что оспариваемые нормы противоречат положениям Федерального закона от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции», Федерального закона от 17 августа 1995 г. № 147-ФЗ «О естественных монополиях», Федерального закона от 21 июля 1997 г. № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов», Федерального закона от 31 марта 1999 г. № 69-ФЗ «О газоснабжении в Российской Федерации», Градостроительного кодекса Российской Федерации, Гражданского кодекса Российской Федерации. Ссылались на то, что организация, не являющаяся газораспределительной, не сможет производить работы, связанные с проектированием и строительством сетей газоснабжения вне территории земельного участка, принадлежащего заявителю, и это побудит потенциальных заказчиков обращаться только в газораспределительные организации, чтобы не делить проектирование и строительство на две части (в границах принадлежащего им земельного участка и за его пределами).

Решением Верховного Суда Российской Федерации от 12 августа 2014 г. в удовлетворении заявленного требования отказано.

В апелляционной жалобе заявители просят решение суда отменить, считая его незаконным и необоснованным. Как указано в жалобе, если по ранее существовавшим правилам в понятие подключения входили только работы по присоединению (врезке) и пуску газа, то в Правилах данное понятие определено как совокупность организационных и технических действий, включающих все мероприятия, начиная с выдачи технических условий и заканчивая эксплуатационной ответственностью, в том числе проектирование и строительство сетей газораспределения. При этом исполнителем всех работ определяется исключительно газораспределительная организация. По ранее действовавшим правилам технические условия, выдаваемые заказчику, содержали все необходимые сведения для проектирования строительства сетей газораспределения, в связи с чем они могли быть использованы проектными и строительными организациями при осуществлении их деятельности на рынке работ по газификации. Технические условия, выдаваемые в настоящее время заказчику, такие сведения, согласно Правилам, не содержат. Полные технические условия выдаются лишь после заключения с газораспределительной организацией договора о подключении, поэтому организации, не являющиеся газораспределительными, фактически лишены возможности проектировать и строить сети газораспределения. Вопреки выводам суда оспариваемые нормы Правил противоречат статье 15 Федерального закона «О защите конкуренции», нормам Федерального закона «О газоснабжении в Российской Федерации», Градостроительного кодекса Российской Федерации и Гражданского кодекса Российской Федерации. Утверждение суда о том, что Правила не содержат запрета организациям, не являющимся газораспределительными, производить работы, связанные с проектированием и строительством сетей газоснабжения вне территории земельного участка, принадлежащего правообладателю, не соответствует действительности. Судом не была проведена проверка процедуры принятия постановления Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2013 г. № 1314, которым утверждены Правила.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации не находит оснований для ее удовлетворения.

Вывод суда первой инстанции об отсутствии противоречия Правил в оспариваемой части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силы, является правильным.

Полномочия Правительства Российской Федерации по принятию Правил уже являлись предметом проверки Верховного Суда Российской Федерации. Вступившим в законную силу решением от 23 июня 2014 г. по делу № АКПИ14-534 установлено, что они утверждены высшим исполнительным органом государственной власти Российской Федерации в рамках его компетенции.

Проведя правовой анализ оспариваемых норм, суд правильно констатировал, что в отличие от общего порядка подключения объектов капитального строительства к сети газораспределения, предусмотренного пунктом 3 Правил, пункты 4, 38 Правил, регламентируя вопросы технологического присоединения заявителей с максимальным часовым расходом газа, не превышающим 300 куб. метров, предоставляют право направить обращение к исполнителю о заключении договора о подключении без предварительной выдачи технических условий. Такое правовое регулирование осуществлено в интересах правообладателей земельных участков — юридических или физических лиц, имеющих намерение подключить объект капитального строительства с максимальной нагрузкой 300 куб. метров к сети газораспределения и желающих направить исполнителю заявку о подключении (технологическом присоединении) без предварительной выдачи технических условий.

Довод заявителей о противоречии пунктов 4, 38 Правил статье 48 Градостроительного кодекса Российской Федерации несостоятелен. Согласно части 7 данной статьи технические условия, предусматривающие максимальную нагрузку, сроки подключения (технологического присоединения) объектов капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения и срок действия технических условий, а также информация о плате за такое подключение (технологическое присоединение) предоставляется организациями, осуществляющими эксплуатацию сетей инженерно-технического обеспечения, без взимания платы в течение четырнадцати дней по запросам федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления или правообладателей земельных участков, если иное не предусмотрено законодательством о газоснабжении в Российской Федерации. Статья 3 Федерального закона «О газоснабжении в Российской Федерации» устанавливает, что законодательное и нормативно-правовое регулирование газоснабжения в Российской Федерации состоит в том числе из принимаемых в соответствии с названным федеральным законом федеральных законов, нормативных правовых актов Российской Федерации, к которым относятся и постановления Правительства Российской Федерации. Часть 10 статьи 48 Градостроительного кодекса Российской Федерации наделяет Правительство Российской Федерации правом устанавливать порядок определения и предоставления технических условий и определения платы за подключение (технологическое присоединение), а также порядок подключения (технологического присоединения) объекта капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения.

Пункт 87 Правил допускает указание в договоре о подключении предварительного размера платы за технологическое присоединение с последующей корректировкой и оговаривает, что в этом случае расчет предварительного размера платы за технологическое присоединение является обязательным приложением к договору о подключении. Данные положения Правил, как правомерно указал суд первой инстанции, установлены Правительством Российской Федерации в пределах его полномочий в сфере регулирования гражданских отношений и не противоречат статье 48 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Обоснованным является и вывод суда о том, что оспариваемые пункты Правил не могут рассматриваться как нарушающие антимонопольное законодательство, а также установленные пунктом 1 статьи 9 Федерального закона «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» требования промышленной безопасности к эксплуатации опасного производственного объекта.

Доводы жалобы по сути сводятся к тому, что Правила незаконно наделяют газораспределительную организацию исключительным правом осуществлять деятельность по технологическому присоединению объекта капитального строительства к сети газораспределения вне территории земельного участка, принадлежащего заявителю. Эти доводы признаны Верховным Судом Российской Федерации несостоятельными при рассмотрении дела № АКПИ14-534 по заявлению индивидуального предпринимателя Н. — члена СРО НП «Гильдия проектировщиков» о признании пунктов 2, 3, 6, 28, 37, 60, 63 - 65, 69, 74, 77 - 83, 86, 88, 89, 97 - 99 Правил недействующими в части, наделяющей исключительным правом осуществлять деятельность по технологическому присоединению объекта капитального строительства к сети газораспределения только газораспределительную организацию. Изложенные в решении Верховного Суда Российской Федерации от 23 июня 2014 г. и апелляционном определении Апелляционной коллегии Верховного Суда Российской Федерации от 14 октября 2014 г. правовые позиции о том, что оспариваемое нормативное правовое регулирование осуществлено Правительством Российской Федерации в пределах его компетенции и не противоречит нормам большей юридической силы, применимы и по настоящему делу. В частности, указано, что исходя из содержания статьи 23.2 Федерального закона «О газоснабжении в Российской Федерации» и части 8 статьи 48 Градостроительного кодекса Российской Федерации сторонами договора о подключении (технологическом присоединении) объектов капитального строительства к сети газораспределения выступают организация, осуществляющая эксплуатацию сетей инженерно-технического обеспечения, обязанная обеспечить подключение (технологическое присоединение) построенного или реконструированного объекта капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения, которая является исполнителем, и юридическое или физическое лицо, являющееся правообладателем земельного участка. Иные лица (проектные, строительные организации) не названы сторонами данного договора.

Постановление Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2012 г. № 1318 «О порядке проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов, проектов поправок к проектам федеральных законов и проектов решений Совета Евразийской экономической комиссии, а также о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации» закрепляет, что утвержденные им Правила проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов, проектов поправок к проектам федеральных законов и проектов решений Совета Евразийской экономической комиссии применяются в отношении тех проектов нормативных правовых актов, проектов поправок к проектам федеральных законов и проектов решений Совета Евразийской экономической комиссии, решение о подготовке которых принято после вступления в силу указанного постановления (пункт 2). Названные правила, утвержденные постановлением, вступили в силу с 1 июля 2013 г. (пункт 6 постановления). Поскольку решение о подготовке проекта Правил, оспариваемых заявителями в части, было принято ранее 1 июля 2013 г., довод заявителей о принятии оспариваемого нормативного правового акта с нарушением предусмотренной постановлением процедуры ошибочен.

Руководствуясь статьями 328, 329 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

решение Верховного Суда Российской Федерации от 12 августа 2014 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу Саморегулируемой организации Некоммерческого партнерства «Гильдия проектировщиков», Некоммерческого партнерства содействия организациям проектной отрасли, Некоммерческого партнерства «Межрегиональное объединение проектировщиков (СРО)», Саморегулируемой организации Некоммерческого партнерства «Межрегиональный союз проектировщиков и архитекторов Сибири», Саморегулируемой организации Некоммерческого партнерства «Проектировщики Северного Кавказа», Саморегулируемой организации Некоммерческого партнерства «Проектные организации Липецкой области», Саморегулируемой организации Некоммерческого партнерства «Гильдия архитекторов и проектировщиков Поволжья», Некоммерческого партнерства Саморегулируемой организации «Объединение смоленских проектировщиков», Некоммерческого партнерства Экспертно-аналитический центр проектировщиков «Проектный портал», Некоммерческого партнерства Саморегулируемой организации проектировщиков «Западная Сибирь», Некоммерческого партнерства — Саморегулируемой организации «Профессиональное объединение проектировщиков Московской области „Мособлпрофпроект“, Саморегулируемой организации — Некоммерческого партнерства „Межрегиональное объединение архитектурно-проектных предприятий малого и среднего предпринимательства — ОПОРА“ — без удовлетворения.»

---