Определение Верховного Суда РФ от 02.04.2013 № АПЛ13-85

<Об оставлении без изменения решения Верховного Суда РФ от 21.12.2012 № АКПИ12-1478, которым оставлено без удовлетворения заявление о признании частично недействующим пункта 18 Положения о порядке обеспечения особого режима в закрытом административно-территориальном образовании, на территории которого расположены объекты Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом», утв. Постановлением Правительства РФ от 11.06.1996 № 693>

ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Федина А.И.,

членов коллегии Манохиной Г.В., Корчашкиной Т.Е.,

при секретаре К.Ю.,

с участием прокурора Масаловой Л.Ф.

рассмотрела в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению В. о признании частично недействующим пункта 18 Положения о порядке обеспечения особого режима в закрытом административно-территориальном образовании, на территории которого расположены объекты Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом», утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 11 июня 1996 г. № 693 (далее — Положение),

по апелляционной жалобе В. на решение Верховного Суда Российской Федерации от 21 декабря 2012 г., которым в удовлетворении заявленного требования отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Федина А.И., объяснения представителя Правительства Российской Федерации — Р., возражавшего против удовлетворения апелляционной жалобы, заключение прокурора Масаловой Л.Ф., полагавшей апелляционную жалобу необоснованной,

Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

во исполнение Закона Российской Федерации от 14 июля 1992 г. № 3297-1 «О закрытом административно-территориальном образовании» Правительство Российской Федерации утвердило Положение, пункт 18 которого оспаривает заявитель. Данный нормативный правовой акт опубликован в «Российской газете» 5 сентября 1996 г., в Собрании законодательства Российской Федерации — 30 сентября 1996 г.

Пункт 18 Положения (в редакции, действовавшей на день обращения В. в суд первой инстанции) предусматривал, что въезд граждан для постоянного проживания или временного пребывания на территории закрытого образования согласовывается с органом федеральной службы безопасности. Согласование предусматривает оформление допуска к сведениям, составляющим государственную тайну, или к работам, связанным с эксплуатацией объектов, представляющих повышенную экологическую опасность.

Допуск оформляется в порядке, установленном Законом Российской Федерации «О государственной тайне».

В., обращаясь с заявлением о признании недействующим пункта 18 Положения в части требования оформления допуска в целях, не связанных с профессиональной или служебной деятельностью, ссылается на то, что оспариваемые положения нормативного правового акта изданы Правительством Российской Федерации с превышением полномочий, не соответствуют действующему законодательству Российской Федерации и нормам международного права, ограничивают право гражданина на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации.

Решением Верховного Суда Российской Федерации от 21 декабря 2012 г. в удовлетворении заявления В. отказано.

В апелляционной жалобе В. просит указанное решение суда отменить, считая его незаконным и необоснованным, и принять по делу новое решение об удовлетворении его заявления. Полагает, что оспоренная им норма незаконно вводит ограничение прав и свобод гражданина, а именно требование о необходимости оформления допуска к государственной тайне при въезде в жилую зону закрытого административно-территориального образования.

В возражениях на апелляционную жалобу представитель Правительства Российской Федерации Р. полагает необходимым отказать В. в удовлетворении заявленных требований, а также прекратить производство по данному делу, поскольку постановлением Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2012 г. № 1493 «О внесении изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 11 июня 1996 г. № 693» в оспариваемый нормативный правовой акт внесены изменения - пункт 18, в частности, изложен в новой редакции.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации не находит оснований для ее удовлетворения.

Статья 1 Закона Российской Федерации от 14 июля 1992 г. № 3297-1 «О закрытом административно-территориальном образовании» предусматривает, что закрытым административно-территориальным образованием признается такое административно-территориальное образование, в котором установлен особый режим безопасного функционирования и охраны государственной тайны, включающий специальные условия проживания граждан.

К особому режиму безопасного функционирования организаций и (или) объектов в закрытом административно-территориальном образовании статья 3 указанного выше закона относит также ограничения на въезд и (или) постоянное проживание граждан на его территории, включая установление перечня оснований для отказа во въезде или в постоянном проживании (пункт 1 статьи 3). Обеспечение особого режима безопасного функционирования организаций и (или) объектов в закрытых административно-территориальных образованиях осуществляется в порядке, установленном Правительством Российской Федерации (пункт 2 статьи 3 Закона Российской Федерации от 14 июля 1992 г. № 3297-1 «О закрытом административно-территориальном образовании»).

Во исполнение предписания законодателя Правительство Российской Федерации постановлением от 11 июня 1996 г. № 693 утвердило оспоренное (в части) Положение, устанавливающее порядок обеспечения особого режима в закрытом административно-территориальном образовании.

Как правильно указано в обжалуемом решении суда, принцип законности отнесения сведений к государственной тайне и их засекречивания заключается в соответствии засекречиваемых сведений положениям статей 5 и 7 Закона Российской Федерации от 21 июля 1993 г. № 5485-1 «О государственной тайне» и законодательству Российской Федерации о государственной тайне (статья 6 Закона).

Перечень сведений, составляющих государственную тайну, представляет собой совокупность категорий сведений, в соответствии с которыми сведения относятся к государственной тайне и засекречиваются на основаниях и в порядке, установленных федеральным законодательством.

В соответствии со статьей 5 Закона Российской Федерации от 21 июля 1993 г. № 5485-1 «О государственной тайне» к сведениям, составляющим государственную тайну в военной области, относятся сведения о дислокации, назначении, степени готовности, защищенности режимных и особо важных объектов, об их проектировании, строительстве и эксплуатации, а также об отводе земель, недр и акваторий для этих объектов.

Указом Президента Российской Федерации от 30 ноября 1995 г. № 1203 утвержден перечень сведений, отнесенных к государственной тайне. Этим Перечнем отнесены к государственной тайне в военной области, в частности, сведения о дислокации, назначении, степени готовности, защищенности, обеспечении безопасности или эксплуатации режимных объектов, не подпадающие под обязательства Российской Федерации по международным договорам. К государственной тайне в области экономики, науки и техники отнесены сведения об использовании инфраструктуры Российской Федерации в интересах обеспечения обороноспособности и безопасности государства (пункты 22, 29).

Сведения о закрытом административно-территориальном образовании согласно статье 7 Закона Российской Федерации от 21 июля 1993 г. № 5485-1 «О государственной тайне» не относятся к сведениям, не подлежащим отнесению к государственной тайне и засекречиванию.

Основания для ограничения права выбирать место пребывания и жительства сформулированы в Законе Российской Федерации от 25 июня 1993 г. № 5242-1 «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации». Согласно данному закону рассматриваемое право ограничивается на территориях с определенным режимом: в пограничной зоне, в закрытых военных городках и административно-территориальных образованиях, в зонах экологического бедствия, на территориях, где введено чрезвычайное или военное положение, а также на отдельных территориях и в населенных пунктах, где в случаях опасности распространения инфекционных и массовых неинфекционных заболеваний и отравлений людей введены особые условия и режимы проживания населения и хозяйственной деятельности (статья 8).

Как правильно указал суд первой инстанции, право граждан на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации ограничено в закрытых административно-территориальных образованиях законом, а не пунктом 18 Положения, как ошибочно полагает заявитель, и его доводы о том, что Правительство Российской Федерации при издании оспариваемых положений нормативного правового акта вышло за пределы полномочий, предоставленных ему законом в части требования оформления допуска, являются несостоятельными.

Ссылка в апелляционной жалобе на то, что жилая зона в закрытом административно-территориальном образовании не может быть отнесена к тем объектам, сведения о которых относятся к государственной тайне и подлежат засекречиванию, не основана на законе. Статья 8 указанного выше Федерального закона № 5242-1 от 25 июня 1993 г. предусматривает возможность ограничения свободы передвижения в закрытых административно-территориальных образованиях в целом, без их разделения на какие-либо зоны.

Абзацы второй и третий пункта 18 Положения носят отсылочный характер, в них не содержится указаний, по каким основаниям гражданину может быть отказано в оформлении допуска к сведениям, составляющим государственную тайну. Следовательно, оспариваемые положения нормативного правового акта не могут рассматриваться как нарушающие право на неприкосновенность частной жизни, право каждого свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства.

Отношения, возникающие в связи с отнесением сведений к государственной тайне, их засекречиванием или рассекречиванием и защитой в интересах обеспечения безопасности Российской Федерации, регулируются Законом Российской Федерации от 21 июля 1993 г. № 5485-1 «О государственной тайне». Положения данного закона обязательны для исполнения на территории Российской Федерации и за ее пределами органами законодательной, исполнительной и судебной власти, органами местного самоуправления, предприятиями, учреждениями и организациями независимо от их организационно-правовой формы и формы собственности, должностными лицами и гражданами Российской Федерации, взявшими на себя обязательства либо обязанными по своему статусу исполнять требования законодательства Российской Федерации о государственной тайне (статья 1).

Граждане, проживающие, работающие и вновь прибывающие в закрытое административно-территориальное образование, должны быть ознакомлены с условиями особого режима безопасного функционирования организаций и (или) объектов в закрытом административно-территориальном образовании и ответственностью за его нарушение (пункт 4 статьи 3 Закона Российской Федерации от 14 июля 1992 г. № 3297-1 «О закрытом административно-территориальном образовании»).

Допуск должностных лиц и граждан к государственной тайне в соответствии со статьей 21 Закона Российской Федерации от 21 июля 1993 г. № 5485-1 «О государственной тайне» осуществляется в добровольном порядке по решению руководителя органа государственной власти, предприятия, учреждения или организации после проведения соответствующих проверочных мероприятий.

Отказывая в удовлетворении заявленного требования, суд первой инстанции правильно исходил из того, что абзац первый пункта 18 Положения предусматривает оформление допуска к сведениям, составляющим государственную тайну, или к работам, связанным с эксплуатацией объектов, представляющих повышенную экологическую опасность для граждан при въезде для постоянного проживания или временного пребывания на территорию закрытого образования. Такой порядок призван обеспечивать сохранность государственной тайны и соответствует Закону Российской Федерации от 21 июля 1993 г. № 5485-1 «О государственной тайне», Закону Российской Федерации от 14 июля 1992 г. № 3297-1 «О закрытом административно-территориальном образовании», а также нормам международного права.

Впоследствии постановлением Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2012 г. № 1493 «О внесении изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 11 июня 1996 г. № 693» пункт 18 изложен в новой редакции:

«18. В случае необходимости въезда в связи с нуждами объекта в запретную зону либо в контролируемую зону категории „А“ (для постоянного проживания, временного пребывания, требующих соответствующей регистрации) разрешение на въезд граждан Российской Федерации выдается руководителем объекта.»

В случае необходимости въезда в контролируемую зону категории «А» для постоянного проживания (временного пребывания), требующего соответствующей регистрации, за исключением случая, указанного в абзаце первом настоящего пункта, разрешение на въезд граждан Российской Федерации выдается руководителем органа местного самоуправления закрытого образования.

Разрешения, указанные в абзацах первом и втором настоящего пункта, выдаются по согласованию с территориальным органом федеральной службы безопасности в соответствии с инструкцией, утверждаемой руководителем объекта, согласованной с территориальным органом федеральной службы безопасности.».

Иное урегулирование в настоящее время рассматриваемого вопроса не влияет на законность обжалованного решения суда. Суд первой инстанции проверял в порядке абстрактного нормоконтроля оспариваемые предписания пункта 18 Положения в редакции, действующей на день рассмотрения дела в суде.

Вывод о законности оспариваемого положения нормативного правового акта сделан судом исходя из компетенции правотворческого органа, его издавшего, и содержания изложенных в нем норм на основе надлежащего анализа норм законодательства, непосредственно регулирующего правоотношения в рассматриваемой сфере.

Предусмотренных законом оснований для отмены решения суда в апелляционном порядке не имеется.

Руководствуясь статьями 328, 329 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

решение Верховного Суда Российской Федерации от 21 декабря 2012 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу В. — без удовлетворения.

---