Определение Верховного Суда РФ от 22.05.2012 № АПЛ12-260

<Об оставлении без изменения решения Верховного Суда РФ от 17.02.2012 № АКПИ12-9, которым признаны частично недействующими пункты 29, 39, 40 и 81 Административного регламента Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по исполнению государственной функции по надзору во внутренних водах и в территориальном море Российской Федерации за пользованием маломерными судами и базами (сооружениями) для их стоянок, утв. Приказом МЧС РФ от 19.05.2009 № 305>

ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Федина А.И.,

членов коллегии Манохиной Г.В., Крупнова И.В.,

при секретаре К.Ю.,

с участием прокурора Масаловой Л.Ф.

рассмотрела в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению П. об оспаривании абзацев второго, третьего пункта 29, пунктов 39, 40, 81, 83 Административного регламента Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по исполнению государственной функции по надзору во внутренних водах и в территориальном море Российской Федерации за пользованием маломерными судами и базами (сооружениями) для их стоянок, утвержденного приказом Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий от 19 мая 2009 г. № 305,

по апелляционной жалобе П. на решение Верховного Суда Российской Федерации от 17 февраля 2012 г., которым заявленные требования удовлетворены частично.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Манохиной Г.В., объяснения представителей Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий К.А. и Д., возражавших против доводов апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Масаловой Л.Ф., полагавшей апелляционную жалобу необоснованной, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

приказом Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий от 19 мая 2009 г. № 305 утвержден Административный регламент Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по исполнению государственной функции по надзору во внутренних водах и в территориальном море Российской Федерации за пользованием маломерными судами и базами (сооружениями) для их стоянок (далее — Административный регламент).

Нормативный правовой акт зарегистрирован в Министерстве юстиции Российской Федерации 31 августа 2009 г., регистрационный номер 14666.

Согласно абзацам второму и третьему пункта 29 Административного регламента государственные инспекторы при осуществлении мероприятий по надзору имеют право:

запрещать эксплуатацию маломерных судов в случаях, если судно не зарегистрировано в установленном порядке (судно задерживается до устранения причин задержания), судно не прошло ежегодное техническое освидетельствование (осмотр) и (или) в процессе эксплуатации обнаружены неисправности, при которых, согласно пункту 9 Правил пользования маломерными судами на водных объектах Российской Федерации, запрещена его эксплуатация (эксплуатация судна запрещается до устранения причин нарушения путем составления акта технического освидетельствования маломерного судна и изъятия технического талона (свидетельства о годности морского прогулочного судна к плаванию);

отстранять судоводителей от управления маломерными судами и помещать маломерные суда в установленном порядке на стоянку и хранение в случаях: управления маломерным судном судоводителем или иным лицом, находящимся в состоянии опьянения; уклонения судоводителя или иного лица, управляющего судном, от прохождения медицинского освидетельствования на состояние опьянения; управления маломерным судном судоводителем, не имеющим при себе удостоверения на право управления маломерным судном, судового билета маломерного судна или его копии, заверенной в установленном порядке, а равно документов, подтверждающих право владения, пользования или распоряжения управляемым им судном в отсутствие владельца.

Пунктом 39 названного Административного регламента определено, что в случаях, указанных в абзаце третьем пункта 29 Административного регламента, лицо, управляющее судном, отстраняется от управления им.

Отстранение от управления судами указанных лиц осуществляется путем изъятия удостоверения на право управления маломерными судами с записью в протоколе об административном правонарушении. До вступления в законную силу постановления по делу об административном правонарушении допускается, но не более чем два месяца, управление маломерным судном при наличии у судоводителя копии указанного протокола.

Пунктом 40 Административного регламента предусмотрено, что лицо, которое управляет маломерным судном и в отношении которого имеются достаточные основания полагать, что это лицо находится в состоянии опьянения, подлежит отстранению от управления судном и направлению на медицинское освидетельствование на состояние опьянения.

В пункте 81 названного Административного регламента установлено, что лицо, направляющее жалобу на действия (бездействия) и решения должностных лиц органов ГИМС МЧС России, в обязательном порядке указывает в своей жалобе: наименование государственного органа, в который направляется жалоба; фамилию, имя, отчество должностного лица, которому подается жалоба; свою фамилию, имя, отчество (последнее — при наличии); почтовый адрес, по которому должен быть направлен ответ, уведомление о переадресации обращения; предмет жалобы; личную подпись, дату.

В случае необходимости в подтверждение своих доводов заявитель может прилагать к письменной жалобе документы и материалы либо их копии.

Пунктом 83 Административного регламента определено, что ответ на жалобу подписывается руководителем (заместителем руководителя) органа ГИМС МЧС России или уполномоченным на то должностным лицом. Ответ на жалобу, поступившую в орган ГИМС МЧС России, направляется по почтовому адресу, указанному в обращении. Жалоба, поступившая в орган ГИМС МЧС России, подлежит обязательной регистрации в течение трех дней с момента поступления.

П., являющийся судоводителем, обратился в Верховный Суд Российской Федерации с заявлением о признании недействующими:

• абзаца второго пункта 29 Административного регламента, в связи с тем, что предусмотренное им запрещение эксплуатации маломерных судов законодательством не предусмотрено; порядок запрещения эксплуатации маломерных судов, как и соответствующие полномочия сотрудников Государственной инспекции по маломерным судам Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (далее — ГИМС МЧС России), не установлен; смешаны разные меры обеспечения производства по делу об административном правонарушении (запрещение эксплуатации и задержание транспортного средства); управление незарегистрированным маломерным судном, а также не прошедшим технического освидетельствования (осмотра), имеющим неисправности, с которыми запрещена его эксплуатация, влечет наложение штрафа, а не запрещение эксплуатации и применение иных мер; составлять акт технического освидетельствования при надзоре на водных объектах сотрудники ГИМС МЧС России не полномочны;
• абзаца третьего пункта 29 Административного регламента по мотиву того, что перечисленные в нем правонарушения не предусмотрены как основания для отстранения судоводителя от управления; момент отстранения от управления является более поздним, нежели указанный в КоАП РФ; такая мера обеспечения производства по делу, как помещение на стоянку и хранение, отсутствует, а слово «задержание» в абзаце не упоминается; пунктом 18 Правил задержания транспортного средства, помещения его на стоянку, хранения, а также запрещения эксплуатации установлен порядок задержания судна только при нарушениях по статье 11.9 КоАП РФ;
• пункта 39 Административного регламента в связи с тем, что основания для отстранения от управления маломерным судном, перечисленные в абзаце третьем пункта 29 Административного регламента, не предусмотрены КоАП РФ; отстранение от управления осуществляется путем составления соответствующего протокола, а не осуществления записи об отстранении в протоколе об административном правонарушении; изъятие удостоверения судоводителя с записью об этом в протоколе об административном правонарушении статьей 27.12 КоАП РФ не предусмотрено; изъятие удостоверения судоводителя допустимо лишь при совершении административного правонарушения, влекущего лишение права управления транспортным средством; возложение на судоводителя обязанности иметь при себе копию протокола об административном правонарушении не предусмотрено КоАП РФ и противоречит части 3 статьи 27.10 КоАП РФ о выдаче временного разрешения на право управления транспортным средством;
• пункта 40 Административного регламента, как не обязывающего должностное лицо вопреки части I.1 статьи 27.12 КоАП РФ провести освидетельствование на состояние алкогольного опьянения до направления судоводителя на медицинское освидетельствование на состояние опьянения;
• пункта 81 Административного регламента в части, возлагающей на заявителей, направляющих письменные обращения, обязанность одновременно указывать в них наименование государственного органа, в который направляется жалоба, и фамилию, имя, отчество должностного лица, которому подается жалоба, а также указывать фамилию, имя, отчество должностного лица, хотя возможно указать лишь должность соответствующего лица;
• пункта 81 и второе предложение абзаца первого пункта 83 Административного регламента в части, касающейся прав и обязанностей заявителей, направляющих обращения в форме электронного документа.

В заявлении П. указал на то, что оспариваемые им нормы Административного регламента противоречат Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях, Правилам задержания транспортного средства, помещения его на стоянку, хранения, а также запрещения эксплуатации, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 18 декабря 2003 г. № 759, и иным нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

На основании оспоренных им положений пунктов 29, 39, 40 Административного регламента сотрудник ГИМС МЧС России может применить к нему меры административного характера, не соответствующие закону, а в силу пунктов 81, 83 данного акта он вынужден указывать информацию, не предусмотренную законом, и ему как заявителю, желающему получить ответ по адресу электронной почты, такой ответ может быть либо не направлен, либо направлен на иной, не указанный (почтовый) адрес.

Решением Верховного Суда Российской Федерации от 17 февраля 2012 г. заявление П. удовлетворено частично. Признаны недействующими со дня вступления решения суда в законную силу следующие нормы Административного регламента: абзац второй пункта 29; абзац второй пункта 39; пункт 40 в части, исключающей прохождение лицом (которое управляет маломерным судном, и в отношении которого имеются достаточные основания полагать, что это лицо находится в состоянии опьянения) освидетельствования на состояние алкогольного опьянения либо отказ от него до направления на медицинское освидетельствование на состояние опьянения; абзацы второй и третий пункта 81 в части, препятствующей лицу, направляющему жалобу на действия (бездействия) и решения должностных лиц органов ГИМС МЧС России, указать в ней по своему выбору наименование государственного органа, в который направляется жалоба, либо фамилию, имя, отчество соответствующего должностного лица, либо должность соответствующего лица. В остальной части в удовлетворении требований отказано.

В апелляционной жалобе П. просит об отмене решения суда в части отказа в удовлетворении заявления о признании недействующими следующих положений Административного регламента:

абзаца третьего пункта 29 в части, предусматривающей право государственных инспекторов при осуществлении мероприятий по надзору помещать маломерные суда в установленном порядке на стоянку и хранение в случае управления маломерным судном судоводителем, не имеющим при себе удостоверения на право управления маломерным судном, судового билета маломерного судна или его копии, заверенной в установленном порядке, а равно документов, подтверждающих право владения, пользования или распоряжения управляемым им судном в отсутствие владельца;

пункта 81 в части, обязывающей лицо, направляющее жалобу на действия (бездействия) и решения должностных лиц органов ГИМС МЧС России в форме электронного документа, в обязательном порядке указывать: наименование государственного органа, в который направляется жалоба; фамилию, имя, отчество должностного лица, которому подается жалоба; личную подпись, дату; желающих получить ответ в форме электронного документа (по адресу электронной почты) указывать почтовый адрес; а также в части, не предоставляющей лицу, направляющему жалобу в форме электронного документа, право приложить к ней необходимые документы и материалы в электронной форме либо направить указанные документы и материалы или их копии в письменной форме;

пункта 83 в части, предусматривающей направление ответа на жалобу, поступившую в форме электронного документа, и в которой указан адрес электронной почты, по почтовому адресу, указанному в обращении.

В апелляционной жалобе указал, что, отказывая в удовлетворении заявления в указанной части, суд неправильно применил нормы материального права.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации не находит оснований для ее удовлетворения.

Разрешая данное дело, суд первой инстанции дал правильное толкование оспариваемым заявителем положениям Административного регламента и нормам действующего федерального законодательства и пришел к обоснованному выводу о частичном удовлетворении заявленных требований.

Согласно части 1 статьи 27.12 КоАП РФ лицо, которое управляет транспортным средством соответствующего вида, и в отношении которого имеются достаточные основания полагать, что это лицо находится в состоянии опьянения, подлежит отстранению от управления транспортным средством до устранения причины отстранения.

В соответствии с частью 1 статьи 27.13 КоАП РФ при нарушениях правил эксплуатации транспортного средства и управления транспортным средством соответствующего вида, предусмотренных, в том числе, частью 1 статьи 11.8.1 (управление маломерным судном судоводителем, не имеющим при себе документов, необходимых для допуска к управлению маломерным судном), статьей 11.9 (управление судном судоводителем или иным лицом, находящимся в состоянии опьянения) названного Кодекса, применяется задержание транспортного средства, включающее его перемещение при помощи другого транспортного средства и помещение в специально отведенное охраняемое место (на специализированную стоянку), а также хранение на специализированной стоянке до устранения причины задержания.

Согласно подпункту 4 пункта 8 Положения о Государственной инспекции по маломерным судам Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 23 декабря 2004 г. № 835 (далее — Положение), должностные лица ГИМС МЧС России наделены правом отстранять от управления судами лиц, находящихся в состоянии опьянения, а также лиц, не имеющих удостоверения на право управления маломерными судами или грубо нарушивших правила пользования этими судами.

Правилами задержания транспортного средства, помещения его на стоянку, хранения, а также запрещения эксплуатации, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 18 декабря 2003 г. № 759 (далее — Правила), определяющими порядок задержания, помещения на стоянку и хранения транспортных средств, к которым относятся, в том числе, и маломерные суда, установлено, что задержание транспортного средства осуществляется в случаях, предусмотренных частью 1 статьи 27.13 КоАП РФ. Задержание транспортного средства представляет собой временное принудительное прекращение использования транспортного средства, включающее (в случае невозможности устранения причины задержания на месте выявления административного правонарушения) помещение его на специализированную стоянку — специально отведенное охраняемое место хранения задержанных транспортных средств. Должностное лицо, уполномоченное составлять протокол о соответствующем административном правонарушении, осуществляет в пределах своей компетенции необходимые действия по отстранению водителя (судоводителя) от управления транспортным средством и направлению транспортного средства на специализированную стоянку (пункт 2 Правил).

Исходя из вышеизложенного, суд пришел к правильному выводу о том, что полномочия государственных инспекторов по отстранению судоводителей от управления маломерными судами и помещению судов на стоянку и хранение неразрывно связаны между собой, так как помещению маломерного судна на стоянку и хранение предшествует отстранение судоводителя от его управления. В соответствии с предоставленными государственному инспектору полномочиями на задержание транспортного средства путем помещения его на специализированную стоянку в случаях управления маломерным судном судоводителем, не имеющим при себе документов, необходимых для допуска к управлению маломерным судном, он вправе осуществлять действия по отстранению судоводителя от управления маломерным судном и помещению его на стоянку и хранение.

Утверждения в апелляционной жалобе о том, что отстранение от управления маломерным судном судоводителя и помещение его маломерного судна в установленном порядке на стоянку и хранение в случае, если у него не имеется при себе удостоверения на право управления маломерным судном, судового билета маломерного судна или его копии, заверенной в установленном порядке, а равно документов, подтверждающих право владения, пользования или распоряжения управляемым им судном в отсутствие владельца, является незаконным действием должностных лиц ГИМС и противоречит КоАП РФ, не согласуются с содержанием приведенных правовых норм и не могут служить поводом к отмене решения суда.

Нельзя согласиться с доводом апелляционной жалобы о том, что ссылка суда первой инстанции в решении на подпункт 4 пункта 8 Положения правового значения по данному делу не имеет, так как суд (по мнению заявителя) должен проверять оспариваемые нормы Административного регламента только на соответствие их КоАП РФ, поскольку в силу части 1 статьи 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации суд проверяет оспоренный нормативный правовой акт на соответствие федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу.

Довод апелляционной жалобы о том, что КоАП РФ и пункт 18 Правил, утвержденных постановлением Правительства от 18 декабря 2003 г. № 759, предусматривают задержание транспортного средства, а абзац третий пункта 29 Административного регламента не содержит такого термина, как «задержание», поэтому в нарушение части 1 статьи 27.13 КоАП РФ предоставляет право инспекторам ГИМС помещать маломерные суда на стоянку без задержания, несостоятелен. Как правильно указано в решении суда первой инстанции, под помещением маломерного судна в установленном порядке на стоянку и хранение имеется в виду именно задержание и эта мера обеспечения производства по делу об административном правонарушении регламентирована статьей 27.13 КоАП РФ. Отсутствие термина «задержание» в оспариваемом абзаце третьем пункта 29 Административного регламента не может свидетельствовать о его незаконности.

При таких данных правомерен вывод суда первой инстанции о том, что положения абзаца третьего пункта 29 Административного регламента в оспариваемой заявителем части не противоречат федеральному закону или иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу.

Правильным является и вывод суда первой инстанции об отказе в удовлетворении заявления в части оспаривания заявителем пунктов 81 и 83 Административного регламента, поскольку названные нормы не противоречат части 3 статьи 7 и части 4 статьи 10 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» (в редакции Федерального закона от 27 июля 2010 г. № 227-ФЗ).

Оспариваемый заявителем в части Административный регламент не регулирует порядок обращения граждан в форме электронного документа, а также получение на них ответа в форме электронного документа, следовательно, не нарушает права заявителя.

Как правильно отмечено в обжалованном решении суда первой инстанции, отсутствие в Административном регламенте правового регулирования вопросов, касающихся обращений граждан в форме электронного документа, не может являться основанием для признания его частично недействующим, это означало бы вмешательство суда в нормотворческую деятельность федерального органа исполнительной власти — Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий.

В настоящее время нормативным правовым актом, распространяющим свое действие и на обращения граждан в форме электронного документа, является утвержденный приказом Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий от 27 сентября 2011 г. № 540 Административный регламент Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий предоставления государственной услуги по приему граждан, обеспечению своевременного и полного рассмотрения устных и письменных обращений граждан, принятию по ним решений и направлению ответов заявителям в установленный законодательством Российской Федерации срок, которым определены сроки и последовательность действий должностных лиц МЧС России, его территориальных органов и организаций при предоставлении государственной услуги по приему граждан, обеспечению своевременного и полного рассмотрения устных и письменных обращений граждан, принятию по ним решений и направлению ответов заявителям в установленный законодательством Российской Федерации срок.

Вопреки утверждениям заявителя принятый Министерством Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий приведенный приказ от 27 сентября 2011 г. № 540 не свидетельствует об утрате юридической силы оспариваемого в части Административного регламента.

Доводы апелляционной жалобы об ошибочности выводов суда первой инстанции, неправильном применении норм материального права основаны на неверном толковании норм действующего законодательства и не могут служить поводом к отмене решения суда. Выводы о законности оспариваемых заявителем положений Административного регламента сделаны судом исходя из содержания изложенных в них норм на основе надлежащего анализа норм федерального законодательства.

Решение суда первой инстанции вынесено в соответствии с нормами материального и процессуального права, основания, предусмотренные статьей 330 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, для отмены решения суда отсутствуют.

Руководствуясь статьями 328, 329 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

решение Верховного Суда Российской Федерации от 17 февраля 2012 г. оставить без изменения, а апелляционную жалобу П. — без удовлетворения.

---